EPC模式下招投标阶段的几点建议

杜海涛

【摘要】2019年住房和城乡建设部与国家发展改革委联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《工程总承包管理办法》），政策文件的不断更新和完善，充分说明从国家层面不断要求加快推行工程总承包（EPC）模式。与传统的施工承包模式相比，工程总承包（EPC）模式在认识和实践上仍有许多值得探讨的地方，尤其在招投标阶段，本文对此进行了分析探讨。

【关键词】EPC；施工承包模式；招投标

EPC的概念及产生背景

“工程总承包”是一个国产词汇，国际上并没有工程总承包的成型说法，通常使用FIDIC的术语即P&D+B或EPC进行表述。

在此不再深究国内外概念的区别，而是从我国普遍接受的工程总承包（EPC）即“设计采购施工一体化”这一概念出发。EPC模式是指工程总承包企业对工程项目的设计、设备材料采购、施工、试运行等工程建设各个阶段的全部工作实行承包，最终向业主或建设单位提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程项目，并承担工程质量、安全、工期和造价方面的全部责任。

从工程总承包的概念可以清晰地看到，EPC模式是对传统项目管理模式的优化和升级，对于建设单位而言，可在基本保证工程建设项目设计质量的同时，降低项目风险。在项目管理的幅度、广度、深度上也能够进一步简化建设单位的管理；对于总承包单位而言，在项目建设中拥有更多的话语权和决策权；对于工程建设行业而言，传统的施工总承包模式容易走向“低价中标”，甚至是“低价中标高价索赔”等危害建筑业健康发展的问题，而工程总承包模式由“价格竞争”转向“技术竞争”，是推进建筑业供给侧结构性改革、促进建设事业高质量发展的重要举措。

EPC招标的优点及存在问题

EPC模式采用系统化管理，能够充分发挥和调动设计在建设过程中的先导作用，具有有利于造价控制、减少合同管理工作量、减少协调环节及成本、缩短建设周期等特点。但是目前工程总承包招标活动更多的是借鉴施工总承包模式。究其原因，一是缺少与工程总承包招标阶段相匹配的招标文件及招标文件的编制专业性不足；二是如何确保非前期项目咨询的投标主体竞争的公平性；三是联合体形式的投标模式如何做到设计与施工的深度融合。这些问题都与招投标工作的核心——招标文件，有着千丝万缕的关系。

工程总承包（EPC）的招标文件应如何编制

招投标活动是围绕招标文件开展的，招标文件的合理设计是整个项目建设非常重要的因素，对于项目建设起决定性的作用。目前，我国尚未出台工程总承包的招标文件范本，多地仍然沿用《标准设计施工总承包招标文件（2012年版）》，但是该范本的政策背景、适用条件都与最近几年的社会经济发展水平有较大差异。因此就要以设计施工总承包招标文件范本为基础，充分分析工程总承包的发包特点，制定合理可行的招标文件。

1.高质量的招标文件要与工程总承包阶段相配合

工程总承包的招标阶段可从不同的阶段开始（如图1）。招标阶段不同，所对应招标文件也应不同，招标文件所采用的形式也应不同。

工程总承包的承包模式包含三种模式：

第一种模式从方案设计开始，该模式下建设项目只有前期的立项或可研文件，招标文件要以“设计内容”作为编制的核心，设计竞争是此类工程总承包的目标，在招标文件编制及评标过程要充分突出设计方案的重要性。因为建设项目最核心的就是经济效益，而节省项目的投资在设计阶段所占比例一般约为70%-80%，所以抓好设计对投资的节省至关重要。

招标文件编制时应以明确设计任务书为出发点，供投标人根据任务书提供有竞争性的、可行性的设计方案，也便于招标人评价设计方案。此类招标文件分值设置可以参考表1。

对招标文件中价格的约定，此类项目建议实行费率报价的方式。招标人可依据可研报告中提供的项目估算在招标文件中约定最高投标限价。这样既可以保证方案设计是在造价约束内进行的，不会因追求效果而忽略造价，同时给予投标人报价时的自由度。

第二种模式从初步设计开始，该模式下方案设计已经确认，招标文件就要以“设计优化和施工组织”两部分内容作为编制核心。方案已经确定，整体造价基本确定，但是如何以更少造价实现设计方案，需要不断优化设计，施工技术及组织也要匹配设计方案。充分结合两方面因素，才能获得项目效益最大化。此类招标文件分值设置可以参考表2。

对招标文件中价格的约定，此类项目建议实行总价包干方式。招标人依据方案设计中确定的项目估算在招标文件中约定最高投标限价。各投标人可以充分利用自己的设计优化能力和施工组织优化能力，提供具有竞争性的报价。

第三种模式从施工图设计开始，该模式下设计工作已完成50%，招标文件就要以“施工组织及报价”为编制的核心。初步设计完成后，设计工作只剩下施工图设计，这一阶段设计的主要任务是设计如何配合施工，而施工组织就显得尤为重要。由于设计深度足够，造价更加清晰，工程总承包的报价重要性凸显，设计已经无法进一步优化，如何实现设计方案，更考验各投标人的施工组织能力，最直接的反应就是报价。此类招标文件分值设置可以参考表3。

对此类招标文件中价格的约定，项目已经具备清单报价的条件。招标人可以依据初步设计在招标文件中提供工程量清单，以供投标人进行报价。报价在此类招标文件中占比应比较高，因为报价是总承包单位整体水平的最直接体现。

2.高质量的招标文件离不开项目全过程管理或咨询单位

如前所述，工程总承包项目可以基于不同的阶段进行招标，而在不同的阶段编制招标文件的重点也不尽相同。目前我国大多数招标文件都是由招标代理机构编制的，但招标代理机构最熟悉的业务是招标，对于工程总承包项目招标文件更多套用以往招标项目的文件，存在较多风险。建议在工程总承包项目中引入全过程管理或咨询单位，包括总承包管理单位、设计咨询单位及造价咨询单位等，提供更多专业支撑。

总承包管理单位。总承包管理单位（同时作为招标代理单位）应熟悉工程总承包的组织形式、管理模式、操作流程等。主要负责编制招标投标工作的进度计划，协调各单位按照计划完成；负责招标文件编制，在编制过程中要充分发挥设计咨询及造价咨询单位的优势。

设计咨询单位。其积极参与招标文件的编制工作，特别是在第一种模式下的工程总承包中。在评标过程中也可作为招标人技术评审专家，协助招标人进行技术标的评审。积极配合总承包管理单位对于工程设计任务书、主要材料设备品牌清单等技术性文件的编制工作。

造价咨询单位。要发挥自身的专业优势，在各模式招标文件编制中注重对造价的控制及最高投标限价的制定。特别是在第三种模式中编制工程量清单时，要突出专业作用，借助总承包咨询单位的管理职责，调动设计咨询单位的积极性，协同合作。此外，还要积极帮助招标人在项目评审中的经济标把控，甚至作为招标人的经济专家评标，从而保障经济标的评审质量。

如何确保非前期项目咨询的投标主体竞争的公平性

在工程总承包项目中，关于前期参与咨询工作的单位是否可以参与工程总承包投标的问题，《工程总承包管理办法》第十一条明确“政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。”

按照上述规定，如果招标人招标时对外发布前期文件，那么可研编制、勘察、方案设计或初步设计等单位就可以参与总承包招投标活动。但是问题也随之而来，像项目建议书、可行性研究报告等文件对外发布可以做到相对公平，但是对于方案设计文件、初步设计文件对外公布就存在诸多不确定性。《工程总承包管理办法》中并没有明确对外公布则方案设计文件和初步设计文件的深度，加上招标文件编制单位不具备专业性，在把握设计文件的深度及完整性上都存在专业缺失。实现非前期项目咨询的投标主体享有公平竞争的权利，要做好以下几个方面的工作。

一是完善法律法规。应以国家法律法规的形式出台标准，明确招标人公开的前期资料的深度及标准，比如约定公开的方案设计文件应该是政府批准的全部方案设计文件，并附相应的方案复函；公开的初步设计文件也应该是招标人确认的全部初步设计文件，附上相应的确认文件或者政府投资项目的初步设计概算审核单等。

二是借鉴前文提到的方式，让具有专业优势的全过程咨询单位来把握对外发布的文件是否满足上述法律法规的约定。

三是工程总承包招标文件的政府审查部门应严格进行审查和监督，如在招标过程中没有对外公布符合要求的资料，则不应批准进行招标活动。

联合体形式的投标模式如何做到设计与施工的深度融合

《工程总承包管理办法》中明确提出工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。由此我们得出工程总承包项目或采用“双资质”独立承揽或“双资质”联合体模式承揽。我国建筑业长期处于设计、施工分离的管理模式和运行模式，而设计单位和施工单位基于自身的企业文化及管理制度、专业特点、企业所追求的项目目标等角度开展工作，难免造成工程总承包联合体中存在“两张皮”现象。

但是工程总承包项目是把这两项工作内容统一考虑的，双方应摒弃各自为战的心理，以总承包项目为中心，深度融合，实现1+1>2的效果。这就需要在招标文件编制时，充分考虑联合体模式投标的实际情况，作出有针对性的约定。

在招标文件编制过程中，要把设计、施工放到平等的平台上对话，不能厚此薄彼。还应把设计与施工的深度融合方案作为整个总承包实施方案的编制核心及评审核心。在招标文件中可以要求联合体投标的中标单位在项目后期的项目管理中组建类似于SPV公司的“工程总承包SPV公司”（详见图2），将两家事变为一家事，做好利益分配的公平和责任的匹配。“工程总承包SPV公司”作为项目运行的大脑中枢，整体把控项目进度，对项目资金进行集中管控。

EPC项目评审应更偏向技术评审

通过对现有工程总承包项目的评审方式进行分析可以看出，专家人数一般为5人以上的单数能够满足相关法律法规要求。此外，评审时间十分紧张，再加上绝大多数投标单位的标书文件追求“以量取胜”，评审专家面临较大压力。在EPC项目的评审过程中，建议根据发包阶段的不同而组建不同的评审团队，如第一种模式更突出设计类评审专家的意见和建议；第二种模式要合理配置设计和施工的评审专家；第三种模式更侧重施工及造价经济专业的评审专家。同时，建议给予足够的评审时长，以供评审专家拥有充分的时间去分析比较各投标人的设计施工能力。

结语

本文结合工程总承包项目的投标经验及项目运营中遇到的问题，以《工程总承包管理办法》等法律法规为依据，对总承包招标文件编制中应注意的事项进行探讨和分析，并对项目评审环节提出建议对策。笔者也十分期待相关政府部门编制格式化的工程总承包招标文件，配合《工程总承包管理办法》的修订完善，提升工程建设的质量和效益。

（作者单位：北京市建筑工程设计有限责任公司）

参考文献：

[1]孔晓.关于工程总承包的深度解读[J].专家视角，2020（05）.

[2]杨光.关于EPC模式招投标管理之探讨[J].安徽建筑，（2020）05，184-186.

[3]张敏.当前工程总承包模式存在的问题及对策分析[J].产业科技创新，2020.2（28）：81-82.

（责编：高杨）