如何组织好框架协议采购

岳小川

政府采购从业人员翘首以盼的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（以下简称《框架协议暂行办法》）终于面世了。《框架协议暂行办法》于2021年12月31日通过财政部部务会议审议，2022年1月14日发布，自2022年3月1日起施行。其将框架协议定义为一种采购方式。这样一来，政府采购的方式就有了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源和框架协议七种，采购人对采购方式的选择更多了，这无疑会使政府采购管理更加精细化，进一步推动政府采购发展。如何使用好框架协议采购方式，如何组织框架协议采购，是采购人和采购代理机构非常关心的问题。

框架协议的渊源

采购行为只有形成批量才能换取价格优惠，这是人们的生活常识。单次少量的采购，供应商是不愿意给出价格折扣的，甚至供应商可能连做这样交易的积极性都没有。但是对于大批量的采购，供应商就会倾其所有作出最大限度的优惠，争取达成交易。国家最近组织的药品集中采购中，15000元的支架700元成交，70万元的诺西那生钠

33000元成交，就是典型的例子。对于经常且不定时、零星且不能形成批量，但集中起来具有一定规模的采购项目，如果将一定时间范围的零星采购向供应商作出一种不具有约束力的数量承诺，就可以达到聚少成多、形成批量的目的，进而在采购时取得以量换价的好处。框架协议就是这样一种集中采购的方式。

框架协议采购是国际上广泛采用的采购方式。据了解，世界银行、亚洲开发银行、联合国等国际组织的采购方式都包括框架协议采购方式。框架协议在我国很多大型企业也得到广泛的使用。我国企业采购使用框架协议采购方式的，一般都用于零星货物的采购，但是也有些企业将框架协议用于大宗物资的采购。当然，从采购经济学的角度考量，大宗物资采购如果采用招标或谈判等更具有竞争性的采购方式，节资效果一定会比框架协议更好。为了引导招标采购行业正确使用框架协议，中国招标投标协会于2018年组织行业专家编制了《非招标方式采购代理服务规范》。《非招标方式采购代理服务规范》中，框架协议作为一种集中采购的组织形式和采购形式，得到了行业的共同认可。

框架协议采购方式进入中国的政府采购领域始于本世纪之初，最早是以协议供货的形式出现的。2003年《政府采购法》出台时，财政部门对于不同采购人具有共同需求的货物实行集中采购和协议供货制度。协议供货制度实际是在国际上框架协议采购方式的基础上进行改良而形成的制度。我国协议供货制度将采购标的主要集中在货物上，而在国际上，框架协议的范围可以覆盖货物、工程和服务。2004年8月发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令，现已废止，以下简称“18号令”）第八十五条规定，政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购，但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定；因特殊情况需要采用公开招标以外方式确定的，应当获得省级以上人民政府财政部门批准。根据18号令，政府采购的货物和服务都可以通过协议供货的形式进行采购，只是协议供货的入围供应商必须通过公开招标产生。

协议供货制度实行之初，协议供货只用于标准化货物的采购，例如计算机、打印机、复印机、电梯、空调、汽车等。协议供货采购时将这些货物规格分为几个不同的档次，采购的结果无论什么单位的采购需求都能够满足。后来，协议供货的范围逐渐扩大到标准化的服务类项目，例如汽车保险、汽车维修、印刷、保洁、物业服务项目。再往后，一些工程项目包括修缮、小额施工、工程设计、工程监理等也都纳入协议供货的范围。毋庸置疑，协议供货对于政府集中采购发挥了极大的作用。但是，由于协议供货制度存在竞争不充分、供应商管理不到位的问题，协议供货采购中也出现了价格高于市场价的问题。有些供应商为了避免出现同样型号产品政府采购价格高于市场价，采取为政府采购专门定制型号的做法，美其名曰“政府采购专供”，其实是偷工减料、以次充好、掩人耳目。为此，政府集中采购更多推行批量采购、网上商城和竞价，而协议供货逐渐被弃用。

然而，协议供货在部门集中采购中却独树一帜，成绩斐然。例如，原国家质检总局从2006年开始一直到2016年，将质检系统专用的仪器设备采购采用协议供货的形式组织集中采购，取得了不菲的成绩，2006年的采购金额为8000万元，最高一年达到4.8亿元。协议供货既解决了各个单位分散采购时价格高服务差的问题，也解决了采购不及时的问题，同时还满足了预算单位对产品个性化需求的选择问题，受到质检系统基层单位的广泛欢迎。在猪流感、禽流感、埃博拉病毒等疫情发生时，保证了紧急防疫检测仪器设备的采购到位，为国门安全做出贡献。

框架协议的适用范围

框架协议是一种可以适用于各种采购标的的采购方式，国际上框架协议的适用范围既包括货物，也包括工程和服务。财政部在制定《框架协议暂行办法》时，采取了谨慎的做法，把框架协议适用范围限制在货物和服务上，而且货物和服务也仅限制在特定的品目上。这一方面是出于政府采购工程大部分都采用招标方式进行采购，可以采用框架协议方式采购的工程极少；另一方面，工程项目难以形成标准化产品，实行框架协议采购存在较多困难；还有就是，框架协议的竞争程度比招标、谈判、询价弱很多，如果大面积铺开势必会影响到政府采购的资金使用效率。

《框架协议暂行办法》在规定框架协议的适用范围时，按照集中采购目录分为两类。一类是集中采购目录以内品目，另一类是集中采购目录以外品目。集中采购目录以内品目，所有货物和服务都可以采用框架协议方式采购。集中采购目录以外品目，只有两种服务可以采用框架协议采购方式。这两种服务分别是：第一，采购人自身需要的鉴证咨询服务。这些服务主要是智力服务，例如法律服务、会计服务、审计服务、资产评估服务、造价咨询服务、政策咨询服务、PPP咨询服务、工程勘察服务、工程设计服务、工程咨询服务、环境影响评价服务、检测服务、认证服务等。采购人自身需要的餐饮管理服务、配送服务、运输服务、物业管理服务、保安服务、保洁服务、绿化服务、工程监理服务、设备维保服务、合同能源管理服务、工程项目管理服务等都属于劳务性质的服务，不属于框架协议的适用范围。第二，政府购买服务中由服务对象自行选择服务提供商的项目，例如体检服务机构、养老服务机构、医疗服务机构、交通运输服务机构、保险服务机构、健身服务机构、餐饮服务机构、理发服务机构、卫生服务机构等。

需要注意的是，《框架协议暂行办法》规定框架协议的适用范围是采购限额标准以上的小额零星采购项目。其实对于采购限额标准以下的小额零星采购项目，采购人采用框架协议方式采购也没有任何问题。

工程项目不适用框架协议，从这一点来讲，比原来协议供货制度的适用范围有所缩小。集中采购目录以外所有货物都不得采用框架协议方式采购。

框架协议采购方式为采购人的零星、频繁服务采购项目提供了解决方案

随着政府转变职能，机构精简等改革措施，政府的大量职能都需要通过购买的方式，委托给社会机构完成。这些服务采购往往都是零星的、频繁采购的项目，例如法律咨询、审计服务、政策咨询、造价服务项目等。其中，有些达到政府采购限额标准，属于政府采购项目；更多的没有达到政府采购限额标准，不属于政府采购。采购人为了组织这些服务采购，通常需要耗费大量的时间、精力和成本，且经常不能满足不确定时间和临时发生的采购需要。为此，有些单位采用了建立服务机构库的方式，遇到临时出现的服务需求，从服务机构库中选择单位完成。这一做法已经被财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）和《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》（财办库〔2021〕14号）所禁止。《框架协议暂行办法》为采购人的这些服务采购项目提供了解决方案。

框架协议采购的组织单位

框架协议采购的组织单位可以有三种：

对于集中采购目录以内的品目，由集中采购机构统一组织。各个采购人单位根据集中采购机构确定的入围供应商名录及入围产品，从中选择成交单位和成交产品签订采购合同。

对于集中采购目录以外的品目，可以由主管预算单位组织，也可以经主管预算单位授权，由采购人自己组织。一般而言，主管预算单位组织本系统、本部门框架协议采购有诸多优势，一是项目集中度高，容易形成更多的采购数量，以量换价，取得更好的价格。二是效率更高，各个下级预算单位不必单独分别组织框架协议。三是质量有保证。主管预算单位可以动员更多的力量投入采购需求的制定、市场调研、框架协议采购方案的制定等工作，从而使采购质量有保证。四是入围供应商管理更加有效。供应商入围后的管理，对于框架协议的执行具有重要意义。框架协议的入围供应商面对的是一个行业或者一个系统，如果在框架协议执行中出现不诚信履约行为，主管预算单位可以通过取消入围资格，使其不再有机会在整个行业和整个系统参加政府采购活动。这对于供应商的约束作用是非常强的。

如果主管预算单位不组织订立框架协议，采购人当然可以自己组织。但是，为了提高议价条件和效率，可以联合其他采购人，以联合采购的形式共同组织框架协议采购。联合采购的各单位应该组织专门的班子负责框架协议采购和执行。同时，联合采购的各单位还应该签订联合协议，指定牵头单位，负责牵头组织征集供应商。联合采购时，框架协议应由所有参加单位共同与入围供应商签订。不过，第二阶段采购合同仍应由采购人自己与成交供应商签订。

框架协议的形式

《框架协议暂行办法》规定框架协议有两种形式，即封闭式框架协议和开放式框架协议。封闭式框架协议是主要采用的框架协议形式，除法律、行政法规或另有规定，框架协议采购都应采用封闭式框架协议形式。

封闭式框架协议一旦建立，在框架协议有效期内，入围供应商数量不得增加，以保证入围供应商的入围权和优先成交权。但是，按照框架协议的规定，征集单位可以淘汰履约不合格的入围供应商。只有当剩余入围供应商不足入围供应商总数的70%、影响框架协议执行，且框架协议已经作了约定，才可以补充征集入围供应商，使其达到既定的入围供应商数量。与此同时，已经入围的供应商没有正当的理由，也不得放弃入围资格或退出框架协议。

开放式框架协议是特定情形下才可以采用的框架协议形式。可以采用开放式框架协议的情形有两种。第一种是集中采购目录中品目因各种原因供应商数量很少而无法竞争或竞争不足的货物和服务项目，包括：因技术垄断导致供应商数量少的项目，例如疫苗、芯片、CPU、Windows操作系统等；因准入管理或特许经营导致供应商数量少的项目，例如电信、银行、保险、供电、供水、供气、铁路运输等服务；因市场垄断导致供应商数量少的项目，例如租车服务、电子交易平台服务等。第二种是集中采购目录以外，属于政府购买服务且提供给社会公众的服务项目，例如失业培训、养老、体检等服务项目。

框架协议入围供应商的确定方式

《框架协议暂行办法》规定框架协议第一阶段入围供应商的确定方式是公开征集。“公开征集”并不是一种法定的采购方式，而是对确定入围供应商方式的一种技术表述。根据18号令，政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购，但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定。18号令关于公开招标确定协议供货供应商的说法，实际上是与18号令本身的规定相矛盾的。18号令所说的招标是“实标”，即根据要约和承诺达成采购合同的招标，而不是仅确定协议供货入围供应商的“空标”，因此《框架协议暂行办法》没有再沿用招标确定入围供应商的说法。

公开征集的核心是公开，即应该以公告的形式邀请不特定的供应商参加，且不得以不合理的条件限制供应商参加征集活动。

对于封闭式框架协议，公开征集程序应按照政府采购公开招标的规定执行，即执行《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称“87号令”）。但是一些特殊环节可以按照《框架协议暂行办法》的规定执行。特殊的环节主要包括：

1.框架协议确立的合同是框架协议，而不是实际的采购合同。按照《民法典》，框架协议可以归属于预约合同，即合同双方承诺在一定的条件下将签订实际采购合同。如果条件不成就，则双方可以不签订采购合同，且不需要承担责任。

2.框架协议征集单位可以确定多个供应商为入围供应商，而不是87号令要求的只能确定一个中标人。

3.参加竞争且实质性满足要求的供应商至少为两家，而不是87号令规定的至少为三家。

4.评审小组的组成由征集单位自行决定，可以全部由征集单位人员组成，而不是87号令规定的评标委员会为5人以上单数，专家不少于2/3，专家从政府采购专家库中随机抽取产生。

5.第一阶段入围的供应商和第二阶段实际签约的供应商可以不是同一人。入围供应商可以委托一家或者多家代理商，按照框架协议约定接受采购人合同授予，并履行采购合同。

6.确定第一阶段入围供应商的评审方法不是87号令规定的最低评标价法和综合评分法，而是价格优先法和质量优先法。

7.唯一性原则。参加竞争的供应商如果授权代理商参加竞争，只能授权唯一的代理商，且供应商自己不得再参加。供应商只能用一个产品参加竞争。

对于开放式框架协议，征集单位应发布公告，公开征集入围供应商的各项条件。供应商可以随时自愿报名参加征集，只要经过审查符合要求就应纳入入围供应商名单。开放式框架协议的入围供应商可以随时选择退出入围供应商名单。

确定入围供应商的评审方法

封闭式框架协议和开放式框架协议确定入围供应商的评审方法不同。封闭式框架协议确定入围供应商的评审方法是有限数量制+价格优先法（或质量优先法），开放式框架协议确定入围供应商的评审方法是合格制。

封闭式框架协议的有限数量制是指确定入围的供应商数量应有所限制，且应保证必要的淘汰率。例如，《框架协议暂行办法》规定封闭式框架协议采用价格优先法评审的，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供应商；采用质量优先法评审的，淘汰比例一般不得低于40%。在实际采购中，征集单位往往同时规定淘汰比例和入围供应商控制数量两个指标，例如可以规定入围比例为70%，但最多不超过10家。此时，当符合要求的供应商少于14家时，按照70%的比例确定入围供应商；当符合要求的供应商数量达到15家以上时，只确定前10家入围。为了保证起码的竞争，《框架协议暂行办法》规定参加封闭式框架协议竞争且符合要求的供应商至少为两家，且还应淘汰一家。

价格优先法（或质量优先法）是借鉴世界银行遴选咨询机构采用的评审方法。根据世界银行采购指南，世界银行项目遴选咨询机构有六种方法，分别是：基于质量和成本的选择（QCBS）、基于质量的选择（QBS）、固定预算下的选择（FBS）、最低费用的选择（LCS）、基于资历的选择（CQS）和单一来源的选择（SSS）。价格优先法相当于最低费用的选择（LCS），质量优先法相当于基于质量的选择（QBS）。

根据《框架协议暂行办法》，有政府定价、政府指导价的项目，以及对质量有特别要求的检测、实验等仪器设备采购项目，可以采用质量优先法。其他项目都应采用价格优先法评审。

框架协议和采购合同

框架协议采购分为两个阶段进行：第一阶段征集单位通过公开征集的方式确定入围供应商，与入围供应商签订框架协议；第二阶段采购人通过直接选定、二次竞价或顺序轮候的方式，从入围供应商中确定成交供应商，与其签订采购合同。

第一阶段签订的框架协议与第二阶段签订的采购合同有诸多不同之处，具体如下：

1.合同性质不同。框架协议属于预约合同，采购合同属于本约合同。

2.权利义务不同。框架协议中征集单位和入围供应商承诺，在框架协议有效期内框架协议规定的条件成就时，有义务向入围供应商购买或向采购人出卖框架协议的入围标的，否则承担法律责任。采购合同是货物买卖合同或服务合同，入围供应商或其授权的代理商按约提供货物和服务后，采购人应按约支付合同价款。

3.合同内容不同。框架协议的内容包括标的的单价、标的的技术规格、交易的条件、质量标准等，但是没有构成本约合同最关键的要素——标的数量和根据标的数量计算得出的合同价款。采购合同在框架协议内容基础上，加入了标的数量和合同价款。框架协议还有关于第二阶段确定成交供应商的方法、框架协议期内入围供应商的管理、入围产品的变更、违反框架协议的罚则等规定。采购合同中不再包括框架协议履约的相关内容。

4.签约主体不同。框架协议的签约方是框架协议征集单位和入围供应商，采购合同的签约单位是采购人和入围供应商或入围供应商指定的代理商。

5.合同的表现形式不同。封闭式框架协议和采购合同都应形成合同文本，经过签约双方签字后对双方形成约束。开放式框架协议可以不形成合同文本，而以框架协议征集文件、供应商响应文件和入围公告或入围通知书作为合同内容，约束征集单位和入围供应商双方。

框架协议中的各方责任和义务

框架协议确定以后，框架协议征集单位应与入围供应商签订框架协议。开放式框架协议也可以约定以框架协议征集文件、供应商的响应文件以及入围公告或入围通知书共同作为框架协议的文本，不再另行签订框架协议。框架协议是约束框架协议征集单位和入围供应商的合同。在框架协议有效期内，框架协议征集单位和入围供应商都应遵守框架协议的规定，否则应承担法律责任。

框架协议一般都会有专门的章节用于明确框架协议征集单位（包括采购人）和入围供应商的责任和义务。

框架协议征集单位（包括采购人）的责任和义务一般包括以下内容：

1.保证框架协议入围供应商数量在框架协议有效期内不超过规定的数量。除了规定的情形外，不会补充征集框架协议入围供应商。

2.除了框架协议规定的情形外，不得清退入围供应商。

3.监督、督促采购人执行框架协议采购义务，按照约定的方法确定成交供应商。

4.除了采购人能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的情形以外，框架协议项下的采购都应向入围供应商采购。

5.及时公布框架协议项下的成交结果。

框架协议入围供应商的责任和义务一般包括以下内容：

1.在框架协议有效期内，框架协议载明的标的入围价格不得改变。

2.在框架协议有效期内，框架协议载明的标的不得改变。如遇入围产品更新换代，应遵守框架协议有关规定，替换产品必须质量上优于原入围产品，且价格不得提高。

3.在框架协议有效期内，采购人按照框架协议规定采用直接选定或顺序轮候方式确定入围供应商为成交供应商的，应当及时与采购人签订采购合同。

4.采购人按照框架协议规定采用二次竞价方式确定入围供应商的，所有入围供应商都应积极参与竞价，且报出的价格不得高于入围的最高限制单价。

框架协议电子化采购

《框架协议暂行办法》规定，框架协议采购应当实行电子化采购。这是根据框架协议的交易特点作出的规定。

第一，框架协议采购适用于零星、小额、频繁、不定时的采购项目。这些项目以电子化的形式通过互联网完成入围供应商征集、入围供应商公示、入围产品比较、入围供应商二次竞价、通知成交、签订合同等操作，可以大大提高工作效率，减少交易成本。

第二，框架协议的采购人和入围供应商数量众多，第二阶段确定成交时一个采购人会同时与多个供应商进行信息交互，通过信息交互直接选定或顺序轮候选定成交供应商，或者通过信息交互完成二次竞价和价格比较。入围供应商也会同时面向多个采购人，需要在很短的时间内向多个采购人提出二次报价。如果没有电子采购系统，第二阶段交易是不可想象的。

第三，框架协议的入围供应商信息、入围产品信息、入围产品升级换代信息、入围供应商退出或清退信息、二次竞价信息、成交信息等特有信息，必须通过专门的信息平台进行发布。有了电子采购系统，所有这些信息就可以直接推送给采购人和入围供应商。

框架协议电子化采购即通过电子化采购系统进行采购。电子化采购系统是指框架协议各方以数据电文形式，依托电子化采购系统和互联网完成框架协议的供应商征集和产品交易活动。框架协议征集单位通过电子化采购系统发布征集公告，供应商通过电子化采购系统向征集单位递交响应文件或加入框架协议的申请，征集单位通过电子化采购系统完成供应商的评审和比较、确定入围供应商、发布入围公告，采购人通过电子化采购系统采用直接选定或顺序轮候方式确定成交供应商，或发布二次竞价通知，入围供应商通过电子化采购系统进行二次竞价，采购人和入围供应商通过电子化采购系统签订采购合同，等等。

电子化采购系统是与框架协议共生的。没有电子化采购系统，框架协议采购就难以实施。当然，对于主管预算单位授权采购人自行组织的框架协议项目，由于框架协议涉及的产品品目不多，入围供应商数量有限，不通过电子化采购系统也可以实施采购。

《框架协议暂行办法》关于框架协议采购应实行电子化采购的规定，为有关软件开发企业和电子交易平台建设单位开辟了一个新的市场领域。有关单位应抓住这个商机，及时开发符合《框架协议暂行办法》的电子化采购系统，供集中采购机构、主管预算单位和采购人选择使用。

确定成交供应商

采购人确定成交供应商有三种方式：直接选定、二次竞价和顺序轮候。

对于封闭式框架协议，选择成交供应商遵循的原则是“先选廉再择优，或者先择优再选廉”。《框架协议暂行办法》规定，第一阶段征集供应商时一般都应采用价格优先的评审方法，选择价格最低供应商入围，即“先选廉”。第二阶段一般采用直接选定的方式确定成交供应商。采购人在面对价格最低或者价格相当的入围供应商时，一定会选择质量最好的供应商成交，即“择优成交”。“先选廉再择优”是封闭式框架协议选择成交的通常规则。

第一阶段征集供应商时，对于有政府定价、政府指导价的项目，以及对质量有特别要求的检测、实验等仪器设备采购项目，《框架协议暂行办法》规定可以采用质量优先法。第一阶段选择入围供应商的质量优先法就是“先择优”。对于第一阶段入围的都是质优产品的情形，第二阶段通过二次竞价，从中选择价格较低的供应商成交，达到“再选廉”的目标。

如果第二阶段采购数量很大，对入围供应商有极高的吸引力，则即使第一阶段采用了价格优先法，第二阶段仍可以采用二次竞价的方式选择成交供应商，以取得更好的节资效果。

开放式框架协议的第一阶段是不进行竞争的，只要符合框架协议的各项要求，供应商随时提出审核要求，征集人都应允许其加入框架协议入围供应商的行列。供应商加入开放式框架协议时虽然没有竞争，但是供应商的价格并不会离谱，其原因是开放式框架协议的入围供应商要么具有市场垄断性特点，本身就相对于采购人处于强势地位；要么采购人由自然人或企事业单位等数量众多的服务对象组成，难以统一组织选择成交供应商，或者不应该再为服务对象指定提供服务的单位。此时，服务对象可以通过“用脚投票”的方式对成交供应商进行选择，如果入围供应商的价格离谱，就不会有人选择其成交。因此，开放式框架协议第二阶段选择成交供应商采用直接选定的方式。

质疑和投诉

框架协议采购是政府采购项目的法定采购方式。如果供应商认为征集单位或采购人组织框架协议采购中有不合法、不合规的地方，或者其权益被侵犯，都有权依法提出质疑和投诉。质疑和投诉的提出和处理都应适用《政府采购法》及其实施条例、《政府采购质疑和投诉办法》等规定，质疑由集中采购机构、主管预算单位、采购人或采购代理机构负责处理，投诉由本级财政部门负责处理。

（责编：戎素梅）