关于框架协议采购的比较研究

陈川生

框架协议是一种合同形式，一般属于预约合同；框架协议采购是一种程序规则，并依其规则在第二阶段授予一个或多个供应商采购合同。

《联合国贸易法委员会公共采购示范法》（以下简称《示范法》）第二章第27条“采购方法”中规定了公共采购所有的采购方法和安排。其中，第一款列举了可供使用的采购方法，包括公开招标、限制性招标、询价、不通过谈判征求建议书、两阶段招标、通过对话征求建议书、通过顺序谈判征求建议书、竞争性谈判、电子逆向拍卖和单一来源采购；第二款提及《示范法》定义为框架协议程序的采购安排，见《示范法》第一章总则第二条（e）项定义1。

《示范法》本身也是一个“框架法”，规范了采购制度的要素。本文拟以《示范法》相应章节为基础，对2022年3月1日实施的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称“财政部110号令”）和中国物流与采购联合会2019年颁布的《国有企业采购操作规范》（T/CFLP 0016-2019）中关于框架协议采购的主要内容进行比较、分析，以提高采购实体使用这种采购制度的自觉性，更好地服务于各类别的公共采购。

框架协议采购的内涵

1.《示范法》将框架协议采购规制为“采购安排”

《示范法》第一章总则第2条（e）款规定：

“框架协议程序系指分两阶段进行的程序：第一阶段甄选将加入与采购实体的一个或多个供应商和承包商，第二阶段框架协议下的采购合同授予已加入框架协议的一个供应商或承包商：

（i）框架协议系指框架协议程序第一阶段完成时，采购实体与一个或多个中选供应商或承包商订立的协议；

（ii） 封闭式框架协议系指最初未加入框架协议的供应商或承包商不可随后加入的框架协议；

（iii） 开放式框架协议系指除最初加入框架协议的当事人之外其他一个或多个供应商或承包商可随后加入的框架协议；”

《联合国贸易法委员会公共采购示范法颁布指南》（以下简称《指南》）明确指出“框架协议采购本身不是采购方法本身，而是一种采购安排。框架协议采购需要和27条第一款列示的各种采购方法组合使用或者订立开放式框架协议授予框架协议，还包括此后根据所授予的协议下订单。”2

在制度设计中，《示范法》把公开招标等采购方式和框架协议采购程序安排作为一个采购工具箱考虑，供采购实体从中选择。

2.我国政府采购中将框架协议采购规制为“采购方式”

财政部110号令将框架协议采购定义为采购方式。

财政部110号令第二条规定：“本办法所称框架协议采购，是指集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。”

严格讲，通过征集程序签订的框架协议指封闭式框架协议。

3.《国有企业采购操作规范》将框架协议采购规制为“采购组织形式”

所谓采购组织形式就是指采购安排。

应当指出，鉴于国有企业采购的特殊性，《国有企业采购操作规范》将集中采购和框架协议采购一起视为采购组织形式，这是由于集中采购合同和框架协议的确立一般都必须和各种采购方式结合才能完成。虽然也是采购工具，但应当与采购方式有所区别。

我国政府采购将集中采购视为整个制度设计的基石，这种集中采购是针对分散采购、混合采购等体现采购实施决策的制度调整。

鉴于国有企业公共采购的属性，《国有企业采购操作规范》将采购权力集中的制度体系和框架协议采购制度安排归集为采购组织形式，并同公开招标等采购方式一道共同构成采购工具箱。

设计框架协议采购的初衷

1.《示范法》

《示范法》释义第七章A导言第2条列举了框架协议对采购实务带来的益处，包括提高采购行政效率；减少使用紧急程序的必要性；对小型采购效果更佳；小型采购透明度高；增加中小型企业的参与度；和供应商合作，增加供应安全；供应链管理更佳更有效，降低大宗采购成本和仓储费用；简化采购流程。

2.财政部110号令

长期以来，在政府采购实践中存在大量单次采购金额小、不同采购主体需要多次重复采购的需求，例如，采购计算机软件、汽车维修和加油服务等。这类采购不同于单一项目采购，难以适用现行《政府采购法》规定的公开招标、邀请招标、竞争性谈判（磋商）、询价和单一来源等采购方式，目前一般通过集中采购机构的协议供货和定点采购来实施。这种做法为小额零星采购活动提供了便利，但也因缺乏专门的制度规范，暴露出一些问题，社会多有反映。比如，有的以资格入围方式选定供应商，造成市场分割，影响公平竞争；有的搞政府采购专供产品，采购价格远超市场价；还有的在设备采购中以本机低价入围，后续耗材价格却远超市场价格。财政部110号令借鉴国际经验，针对多频次、小额度采购活动明确了框架协议采购方式的管理制度，以期从根本上系统性解决相关问题，构筑长效机制。3

3.《国有企业采购操作规范》

框架协议采购组织形式的适用条件是重复性采购或紧急采购，有时紧急和重复还会同时出现。重复采购分为定期或不定期的采购，此外合同标的的数量、实施时间一般也不确定。其初衷更多是保证供应链的安全，满足生产经营的需要，同时降低交易成本。

企业生产过程中的运营采购一般依据生产计划确定，但是由于市场的变化，有时会发生难以预见的突发事件，如石油行业由于地质条件突变出现井喷时需要大量的砂石供应；电网在恶劣气候条件下的抢修任务需要采购电网器材等。因此框架协议组织形式在企业采购中得到普遍的应用。

适用框架协议采购的紧急采购主要针对可以预见、重复性采购中的紧急采购，由于框架协议已经对合同价格作了规定，企业在出现突发紧急采购时可以避免供应商坐地起价或降低质量等采购风险。

框架协议的适用条件和范围

1.《示范法》的规定

《示范法》第32条第一款规定了授予框架协议的适用条件。

“1.采购实体认定有下列情形之一的，可以根据本法第七章进行框架协议程序：

（a）对采购标的的需要预计将在某一特定时期内不定期出现或重复出现；或者

（b）由于采购标的的性质，对该采购标的的需要可能在某一特定时期内在紧急情况下出现。”

这里，采购实体需求的“不定期”和“重复”不是累加条件，但实际上常有重叠。此处的“不定期需要”指将来采购的数量、时间，甚至对标的本身的需要完全不确定或部分不明确；紧急采购指可以预见的紧急采购。

《示范法》的适用条件包括重复采购和紧急采购两类需求。对采购对象没有明确的禁止性规定。

2.财政部110号令

“第三条 符合下列情形之一的，可以采用框架协议采购方式采购：

（一）集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的；

（二）集中采购目录以外，采购限额标准以上，本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，属于小额零星采购的；

（三）集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择的；

（四）国务院财政部门规定的其他情形。

前款所称采购限额标准以上，是指同一品目或者同一类别的货物、服务年度采购预算达到采购限额标准以上。

属于本条第一款第二项情形，主管预算单位能够归集需求形成单一项目进行采购，通过签订时间、地点、数量不确定的采购合同满足需求的，不得采用框架协议采购方式。”

该条规定了除外条款。即可以通过集中采购签订框架协议合同的采购，不得采用财政部110号令规定的程序。上述框架协议仅指合同形式，采购程序指招标采购程序。

财政部110号令的适用条件不包括紧急采购。采购对象明确是货物和服务。

3.《国有企业采购操作规范》

框架协议采购的适用条件如下：

——对采购“标的”的需求预计将在某一特定时期内不定期出现或重复出现；不定期是指不清楚需要的程度、时间和数量，及采购频次。

示例：不定期出现如办公用品、房屋维修合同等；重复采购如能源供应、教科书等。

——市场竞争激烈的需要定期或重复采购但数量不定的商品类采购。

示例：用于防洪的麻袋、防灾需要的帐篷等。

——不止一个供应来源“标的”的采购；也适合今后可能会紧急需要“标的”的采购。

示例：不止一个来源“标的”的采购，如企业劳务服务。

示例：紧急需要“标的”的采购，如药品，避免使用单源直接采购而导致价格过高或质量低劣的情形。

《国有企业采购操作规范》对采购对象依照《示范法》也没有禁止性规定。如政府采购主体采购不定期的房屋维修工程不能适用财政部110号令，但企业可以参照规范对其进行框架协议采购。

框架协议采购的类别和主体

1.框架协议采购类别

《示范法》、财政部110号令和《国有企业采购操作规范》规定的框架协议采购类别都是相同的，即包括两类、三种框架协议采购程序。

（1）无第二阶段竞争的封闭式框架协议

与一个或多个供应商订立，其中应载明所有采购条款和条件，这类采购与传统采购的唯一区别是，采购是在将来某一时间的分批采购。这一类别的采购主要适用采购需求明确，在封闭期间未发生变化或变化较小的情形。

（2）有第二阶段竞争的封闭式框架协议

与一个或多个供应商订立，其中载明采购的主要条款和条件以及将用于确定其余条款或对最初确定的条款加以细化的机制；第一阶段主要是核对资格和评估其响应性，竞争在第二阶段。这一类别的采购适用于采购需求预测准确性低的情形。

在上述两种封闭式框架协议采购程序中，框架协议的确立必须和《示范法》规定的各种采购方法组合使用。

（3）第二阶段竞争的开放式框架协议

第二阶段的程序要求与有竞争的封闭式框架协议相同，与其不同的是这种方式框架协议存续期一直对供应商开放。

注意：开放式框架协议程序无须和各种采购方法组合使用，其本身自成采购体系，在网上确立并维持。通过公开邀请的方式直接邀请供应商加入框架协议，采购人应当与所有递交提交书的合格供应商签订框架协议，除非根据邀请书的条件否决了提交书。

如对参与供应商的数目有规定，《指南》中列举了先来先得、抽签、轮换和在商品类型市场随机选择等办法确定加入框架协议的供应商。

这一类别的采购一般适用小规模的定期采购。

财政部110号令规定，开放式框架协议的适用条件是：框架协议采购适用范围规定的第一项情形，因执行政府采购政策不宜淘汰供应商的，或者受基础设施、行政许可、知识产权等限制，供应商数量在3家以下且不宜淘汰供应商的；框架协议采购适用范围规定的第三项情形，能确定统一付费标准，因地域等服务便利性要求，需接纳所有愿意接受协议条件的供应商加入框架协议，以供服务对象自主选择的。

财政部110号令第四条第二款规定，“封闭式框架协议采购是框架协议采购的主要形式。除法律、行政法规或者本办法另有规定外，框架协议采购应当采用封闭式框架协议采购。”

《国有企业采购操作规范》考虑到产业、行业、企业的不同要求，仅依据《示范法》对框架协议采购程序做了原则规定。

2.实施主体

（1）《示范法》的规定

在《示范法》中，所有采购主体一律用“采购实体”表示。《示范法》第二条定义（n）规定，“采购实体”系指：

任择案文一

（i）从事采购的任何政府部门、机构、机关或其他单位，或其任何下属机构或联合体，但……除外；[和]

任择案文二

（i）[政府][用以指称颁布国国家政府的其他词语]中从事采购的任何部门、机构、机关或其他单位，或其任何下属机构或联合体，但……除外；[和]

（ⅱ）[颁布国可在本项中，必要时也可在其后各项中，填写拟包括在“采购实体”定义内的其他实体或企业或其类别]；”

（2）财政部110号令第五条的规定

集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，采用框架协议采购的，由集中采购机构负责征集程序和订立框架协议。

集中采购目录以外品目采用框架协议采购的，由主管预算单位负责征集程序和订立框架协议。其他预算单位确有需要的，经其主管预算单位批准，可以采用框架协议采购方式采购。其他预算单位采用框架协议采购方式采购的，应当遵守本办法关于主管预算单位的规定。

主管预算单位可以委托采购代理机构代理框架协议采购，采购代理机构应当在委托的范围内依法开展采购活动。

集中采购机构、主管预算单位及其委托的采购代理机构，本办法统称征集人。

注意：政府采购的采购人不是框架协议的采购主体，需要通过征集人实施框架协议采购。

（3）《国有企业采购操作规范》的规定

采购实体 procurement entity

企业内部负责采购决策管理、日常管理和实施采购的部门或机构。

示例：各级采购管理部门、集中采购中心、集团物贸公司等。

财政部110号令中框架协议采购程序的主要特点

1.《示范法》对确立框架协议的程序作了原则规定

即，需符合《示范法》规定的各种采购方式的适用条件；符合相关资格审查的程序要求（包括信息公示）。

框架协议的程序为：

（a）采购将作为框架协议程序进行，由此产生封闭式框架协议；

（b）与一个还是与不止一个供应商或承包商订立框架协议；

（c）与不止一个供应商或承包商订立框架协议的，将加入框架协议的供应商或承包商的最低数目或最高数目；

（d）本法第59条规定的框架协议的形式、条款和条件。

2.财政部110号令对框架协议的细化、完善和创新

（1）程序规则的透明与公开性

采购制度的透明与公开性是公共采购属性的必然要求，是预防腐败的有利武器。财政部110号令通过多种制度设计体现透明与公开性，主要有：

第七条规定框架协议采购应当实行电子化采购；

第八条明确了框架协议采购的审核、备案要求；

第九条第二款规定了封闭式框架协议设计了公开征集程序，公开征集程序按照政府采购公开招标的规定执行，办法另有规定的，从其规定；

第十一条第二款明确框架协议采购中确定采购需求的方式，即听取采购人、供应商和专家等意见；面向采购人和供应商开展需求调查时，选择的调查对象一般各不少于3个，且应当具有代表性；

第十三条明确框架协议采购的四项报价要求：

——集中采购机构和主管预算单位应在征集公告和征集文件中确定框架协议采购的最高限制单价。开放式框架协议的付费标准、限价即为最高限制单价；

——征集文件可以明确量价关系折扣。最高限制单价是供应商第一阶段响应报价的最高限价。入围供应商第一阶段响应报价是采购人或者服务对象确定第二阶段成交供应商的最高限价；

——货物项目单价：按照台（套）等计量单位确定，其中包含售后服务等相关服务费用；

——服务项目单价：按照单位采购标的价格或者人工单价等确定，服条项目涉及的货物费用，能折入服务项目单价的应当折入，需要按实结算的结算规则；

第三十条规定了征集人应当在框架协议签订后3个工作日内通过电子化采购系统将入围信息告知适用框架协议的所有采购人或者服务对象；

第三十五条明确了封闭式框架协议采购两种成交结果公开情形：单笔公告和汇总公告，包括公告的程序、内容和管理制度；

第四十八条规定了公告信息媒体。

（2）确保程序规则体现最广泛的竞争性

《示范法》中虽然没有提及竞争概念，但是促进符合特定采购最广泛的竞争是《示范法》的隐形特征。财政部110号令针对在框架协议采购中体现最广泛的竞争作了重要的制度规定。

第二十四条第二款要求供应商响应的货物原则上是市场上已有销售的规格型号，不能采用专供政府采购的产品，避免同一货物因使用专供政府采购的型号导致价格不可比。同时，要求货物项目的每个采购包只能用一个产品响应，避免多产品响应形成报价组合，干扰价格竞争；

第二十六条对耗材使用量大的复印、打印等仪器设备，引入全生命周期成本理念，要求供应商同时对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价，并在评审时考虑专用耗材使用成本；

第二十七条明确了封闭式框架协议采购中的竞争性要求（针对第二阶段有竞争的情形）：

——确定第一阶段入围供应商时，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商均不得少于2家，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供应商；

——在采用质量优先法的检测、实验等仪器设备采购，淘汰比例不得低于40%，且至少淘汰一家供应商；

第三十一条第二款明确了封闭式框架协议采购的补充征集要求（原则上不允许补充征集），包括适用情形和补充征集规则。其中适用情形指，剩余入围供应商不足入围供应商总数70%且影响框架协议执行的。征集规则体现了最大限度的公平；

第三十七条引入外部竞争机制，当采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，而入围供应商又不同意将价格降至非入围供应商报价以下的，可将合同授予该非入围供应商。

（3）程序规则的可操作性

程序规则方便操作是部门规章的基本要求。财政部110号令的可操作性主要体现在程序设计的严密性、完整性。

第八条规定了征集人采用框架协议采购应当拟定采购方案并批准的程序；

第十二条同《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）衔接，明确框架协议采购中采购需求共5项；

第十四条对框架协议的内容作了具体规定，共13项；

第十五条规定了框架协议的期限；货物一般1年，服务一般2年；

第十六条明确了集中采购机构和主管预算单位在框架协议履行管理中的职责，共7项；

第二十二条对征集公告的内容作了具体规定，共8项；

第二十三条对征集文件的内容作了具体规定，共18项；

第二十五条对封闭式框架协议第二阶段竞争的评审办法作了具体规定：价格优先法，指对满足采购需求的货物、服务，按照响应报价从低到高排序，根据征集文件规定的淘汰率或者入围供应商数量上限，确定入围供应商的评审方法；质量优先法，指对满足采购需求且响应报价不超过最高限制单价的货物、服务进行质量综合评分，按照质量评分从高到低排序，根据征集文件规定的淘汰率或者入围供应商数量上限，确定入围供应商的评审方法；

第二十八条规定了入围结果公告应当包括的主要内容，共9项；

第三十二条明确了封闭式框架协议第二阶段授予合同的办法：

——直接选定，采购人或者服务对象依据入围产品价格、质量以及服务便利性、用户评价等因素，从第一阶段入围供应商中直接选定。直接选定是确定第二阶段成交供应商的主要方式；

——二次竞价，以框架协议约定的入围产品、合同文本等为依据，以协议价格为最高限价，采购明确第二阶段竞价需求，从入围供应商中选择所有符合竞价需求的供应商参与二次竞价，确定报价最低的为成交供应商的方式。进行二次竞价应当给予供应商必要的响应时间。二次竞价一般适用于采用价格优先法的采购项目；

——顺序轮候，根据征集文件中确定的轮候顺序规则，对所有入围供应商依次授予采购合同的方式。每个入围供应商在一个顺序轮候期内，只有一次获得合同授予的机会。合同授予顺序确定后，应当书面告知所有入围供应商。除清退入围供应商和补充征集外，框架协议有效期内不得调整合同授予顺序。顺序轮候一般适用于服务项目；

第三十六条规定，框架协议采购应当订立固定价格合同，包括固定单价或固定总价；

第四十二条明确了开放式第二阶段确定成交供应商的办法：由采购人或者服务对象从第一阶段入围供应商中直接选定；

第十九条列示了供应商违法行为共6项，并明确了具体的处理办法。

注释：

1.《联合国贸易法委员会公共采购示范法颁布指南》B逐条评注第27条1.

2.《联合国贸易法委员会公共采购示范法颁布指南》B逐条评注第27条4.

3.引自财政部有关负责人就110号令有关问题回答记者时所阐释的观点.

（责编：戎素梅）