民事案件诉源治理问题研究

朱佩莹 张澜馨 张佳佳 干欣禾

摘要：社会经济发展带动人民群众的法治意识和法治需求不断增强，大量矛盾纠纷涌入法院，法院面临人民群众日益增长的司法需求与人民法院工作发展不平衡、保障群众权益不充分之间的矛盾日显突出。《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》简称“五五改革纲要”，首次提出诉源治理这一概念。

关键词：枫桥经验;乡村社会;非诉机制;司法确认

一、诉源治理问题出现之背景

近年来，随着中国法制化建设的逐步推进，人民法院的案件数量急剧升高，全国法院受理诉讼案件数量在2016年、2019年先后突破2000万件和3000万件，司法审判力量相对匮乏。党的十九大从发展社会主义民主政治、深化依法治国实践的高度，作出深化司法体制综合配套改革、全面落实司法责任制的重要战略部署。《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》获得中央批准后，作為《人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》贯彻实施，诉源治理这一名词也第一次正式出现在了司法改革界。社会经济发展带动人民群众的法治意识和法治需求不断增强，大量矛盾纠纷涌入法院，法院面临人民群众日益增长的司法需求与人民法院工作发展不平衡、保障群众权益不充分之间的矛盾日显突出。由此，推动非诉讼纠纷解决方式的普遍适用，有效推进诉源治理，已成为化解矛盾纠纷的现实需要和迫切要求，具有解决当事人纠纷、促进社会和谐、为法官有效减负等现实意义。

二、诉源治理之概念界定

《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》简称“五五改革纲要”，首次提出诉源治理这一概念。诉源治理是指社会个体和各种机构对纠纷的预防和化解所采取的各种措施，使潜在的纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和，并采取联合行动所持续的过程。

三、诉源治理问题的理想诉求与现实困境

（一）诉源治理问题的理想诉求

“五五改革纲要”针对激增的诉讼需求，已提出了相关的设想。

我们依照民事纠纷的发展与处理阶段，可以将其依次分为三个层面：在纠纷未出现时，通过社会基层的疏导，防患于未然，避免纠纷的发生;在纠纷已经出现时，通过各种非诉途径，避免纠纷进入诉讼程序;在纠纷已经进入诉讼程序时，通过健康透明的司法制度体系，高效优质化解纠纷。

1.深入践行新时代“枫桥经验”，实质性化解矛盾纠纷;加强类案监督，强化民事纠纷源头预防。

“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、依靠群众就地化解”，这是来自20世纪60年代初，浙江省绍兴市枫桥镇干部群众创造的经验。2019年以来，“枫桥经验”陆续被写入《中国共产党农村基层组织工作条例》、《为人民谋福利：新中国人权事业发展70年》白皮书，特别是首次以中共中央全会审议通过的形式写入十九届四中全会《决定》，代表着“枫桥经验”已经成为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。

就民事纠纷之本质而言，无外乎财产关系方面的民事纠纷与人身关系的民事纠纷，案件与案件之间必然会有类似的情况。积极发现类案中存在的普遍性社会治理问题，减少社会治理风险隐患，加强民事纠纷发生的源头预防，势必是诉源治理问题中极为重要的一环。

2.健全以人民为中心的诉讼服务制度体系，坚持“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”理念，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。

在民事矛盾与诉讼需求大幅提升的时代，，在满足群众矛盾得到解决的基础之上，如何适当解放司法力量，“五五改革纲要”充分吸取“枫桥经验”，作出了初步回答：加强非诉矛盾解决机制，坚持将其挺在司法程序之前。

通过建立健全的非诉讼纠纷解决机制，对矛盾纠纷进行分流，多途径化解，由此从源头上减少诉讼增量。司法程序应为矛盾纠纷解决的最后一道兜底性程序，利用司法力量解决更具规则意义的案件，在社会上树立模范，与非诉讼纠纷解决机制形成良性循环，推进司法效益与纠纷解决效率。因此，要充分发挥诉前辅导“分流阀”作用，要通过人工服务或者智能系统，为当事人提供风险评估、分流辅导，鼓励当事人选择调解、和解方式解决纠纷。对不适宜调解、已经经过调解但无法达成调解协议的纠纷，要充分保障当事人诉权。

3.健全开放、动态、透明、便民的阳光司法制度体系。健全完善司法公开工作机制，深化审判流程信息、裁判文书、庭审活动、执行信息公开。

坚持“以公开为原则，以不公开为例外”，不断拓宽司法公开范围、健全公开形式，是谓现今司法制度改革的方向。当今互联网科技的发展，无形中给司法审判的透明化提供了良好的条件。因此，向科技要生产力，扩大移动电子诉讼覆盖范围和应用水平，促进语音识别、远程视频、智能辅助、电子卷宗等科技创新手段深度运用，推动诉讼模式重构和诉讼流程再造。借助互联网平台，利用大数据，对案件进行网格化分析，给司法工作人员与群众了解司法工作搭起便利的扶梯。

（二）诉源治理问题的现实困境

诉源治理这一方案的实行将各类纠纷解决机构进行了更明确的划分，形成了层级式的矛盾解决办法，在诉讼需求与日俱增的今天，无疑是给各基层人民法院疏解了不少压力，更有利于节约司法力量，更合理地分配司法资源。同时，诉源治理带来的层级式矛盾解决办法，对于有民事纠纷解决需求的百姓而言，更具引领性，节约当事人的人力、物力成本，使其能以更为便捷的方式实现争议解决。

诉源治理方案目前在上海试点实行，取得了群众的广泛支持。但在其欣欣向荣的前景背后，仍存在一定的难题亟需关注与思考。

1.城乡“二元”格局下诉源治理之困境。

我国法制化是伴随着国家的现代化进程由上至下推行的，在“一切社会关系统统纳入法制轨道”这一口号的指导下，国家正式的法律制度开始大规模地进入乡村社会，一系列农村普法和送法下乡的活动即旨在推进乡村社会法制化进程，提高农村居民的法治意识。然而针对乡村的社会调查与实证材料又表明：农村仍未从根本上改变在解决民事纠纷途径选择上的价值取向。诉讼作为司法力量解决争议的权威手段，在人口流动性相对较大的城市无疑成为了居民解决纠纷的可靠手段，但其存在在农村社会似乎陷入了进退两难的尴尬境地。

根据社会学家费孝通先生的研究，中国乡土社会具有以下特点：首先，乡村社会中的人口相较城市而言，流动性较低;其次，乡村社会生活具有地方性的特征，有相对固定而孤立的社交圈。由此，流动性低与地方性两大特征，造就了农村熟人社会的根本。在乡土社会的纠纷解决中，由于纠纷涉及人身与身份关系，诉讼这一裁判方式往往在解决纠纷时无法兼顾当地社会风俗、习惯与道德观念，易给当事人造成难以弥补的感情裂痕。因此在架构乡村社会诉源治理之格局时，不可与城市一概而论。在乡村组织与群体中长期使用的内部纠纷解决机制（如调解、协商等）更易于乡村居民解决纠纷，且优势会比法律和诉讼更有效。

然而，如何架构乡村内部纠纷解决机制，诉源治理方案设计似乎并未较多涉及。如何在维护当事人利益的同时避免该机制下主持人“和稀泥”？是否会加剧地方主义问题，导致司法无法在地区行之有效、丧失权威，影响群众对于司法机构乃至政府的信任感？这些都是城乡“二元”格局下，诉源治理方案未聚焦的现实问题。

2.各层级纠纷解决机构之角色与资格认定问题。

目前，人民调解、行政调解、司法调解的矛盾纠纷治理机制及人员场所建设已相当完备。除基层人民法庭外，最高人民法院近年来也加大力度推动建设“一站式多元解纷机制”“一站式诉讼服务中心”，使诉源治理机制具有坚实的基础条件与制度支撑。近年来，律师调解制度经律师协会的倡导和支持，在全国范围内实施，旨在充分发挥律师在多元化治理诉源中的专业优势和实践优势，为群众提供更良好的法律服务。但这一制度的推广与实施缺少相关行政机关与法律法规的监督与管理，律师调节原则、机构设立、调解程序、律师调解员的遴选、培训与义务仍未被明确予以规定与监督，资格认定不完善，易滋生职业乱象。

此外，我国仲裁委员会在层级式纠纷解决机构中的角色定位未被重视，角色定位不明晰。截至2020年底，我国在直辖市、省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市设立了二百余各仲裁委员会，而其受理仲裁的案件平均只有一千六百多件，与基层法院之案件压力形成鲜明对比，仲裁之便捷性、高效性无法得到体现，难以发挥仲裁在多元化纠纷解决机制中的特殊作用。因此，强调仲裁委员会的角色定位，根据其充分尊重当事人医院、高效的一裁终局的特征，进行诉源的分流治理，同时节约当事人的争议解决成本。

四、诉源治理方案完善之构想

（一）实行区域特色化治理方案

“现代法制主要是解决城市生活问题的，是解决陌生人社会生活的。”在城市针对诉讼源头治理的行之有效的方案似乎在乡村并不能一味照搬。在城市的诉源治理需要重视法院在其中的作用，由上至下地推广层级式纠纷解决途径，强调非诉机制与诉讼机制的对接，解决诉源问题。相反，乡村作为由血缘和地域关系连结与限制的熟人社会，诉源治理则应重视习惯法、家法族规、村规村约等民间法规范的作用，强调非诉机制在乡村社会的有效建设，如选任相对权威的调解员，同时可通过设立仲裁机构逐步推进现代化法制在乡村社会的进程，推动乡村社会的法制转型。

（二）纠纷解决层级化与机构规范化

调解、仲裁、诉讼、行政裁决等纠纷解决途径在前期往往各自为战，未形成有效治理合力，分层递进、配套衔接的纠纷解决体系难以从根本上形成。司法确认制度是连接“诉讼”与“非诉”机制的纽带，是诉源治理中关键不可少的一环。要实现纠纷解决的层级化，必须强调司法确认在诉调对接中的重要性。但司法确认程序在司法实践中适用率偏低，仅适用于民事调解协议。

因此，须建立与推进诉源治理相配套的法律体系，加快多元调解立法，明确解纷主体的法律地位，界定各部门和社会各界的职能分工，建立全方位保障体系。可对具有明确的可执行内容、涉及金额较小的调解协议赋予强制执行力，强化调解效力。同時延长对调解协议申请司法确认的申请时限，可通过互联网提供司法确认平台，实现高效诉调对接。

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作者简介：

朱佩莹（2000-），女，汉族，上海松江人，江苏大学本科在读，法学方向。