数字乡村治理的运作逻辑与推进策略——基于“龙游通”平台的考察

唐京华

一、研究背景与问题提出

数字乡村建设是乡村振兴的战略方向，也是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要突破口。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调要加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。2021年1月《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确提出全面启动乡村建设行动，实施数字乡村建设发展工程。作为对基层治理面临各种新挑战的回应，数字乡村治理契合了信息化、网络化时代基层社会治理理念和方式变革的需要，成为当前地方改革创新的重要内容。

近年来数字乡村治理逐渐成为学界关注的热点问题，但相关成果并不十分充裕。既有研究主要从三个方面探讨了数字乡村治理的现实样态：其一，数据赋能乡村治理的效应，研究者主要关注数字技术在创新治理手段、变革治理结构、提升治理效能等方面的重要作用，认为数字治理方式有力推进了乡村治理现代化的进程；其二，数字乡村治理的实践形式，研究者重点探讨了顶层制度设计、数字平台运作及治理体系重塑等方面的相关议题，学者们普遍认同数字技术与治理实践的结合引发了一系列有价值的乡村治理变革；其三，数字乡村治理的现实挑战，研究者聚焦组织运行和技术嵌入本身的问题，认为如何实现数字治理与乡村组织的相互衔接与落地配合仍面临技术、制度、人才和体制上的现实困境。

上述研究试图从不同侧面解答如何运用数字技术推动乡村治理现代化转型的基本问题，强调数字乡村治理在应对基层治理新挑战上的特征与价值。研究主要围绕数字乡村治理变革展开，但他们更多将其视为一种治理手段或方式的更新和升级，忽视数字技术嵌入给乡村治理带来的系统性变革。换言之，已有研究多侧重数字技术本身标准化、程序化、透明化特征对乡村治理体系的塑造作用，忽略了对数字治理理念、治理结构和治理体系的深刻影响。数字乡村治理不完全是乡村治理的数字化变革，而是数字时代乡村治理的整体性变革，其核心是治理。

由上，本研究将数字乡村治理视为数字技术与基层组织有机融合，实现乡村治理现代化转型的系统工程。在这项工程中，大数据、云计算、移动互联网等新一代信息技术在乡村治理中的普遍使用不是终极目标，而是以技术嵌入为突破口，推动乡村治理理念、流程、结构和功能的整体转型升级。基于此，本文从数字技术嵌入乡村治理的动力机制切入，通过对浙江省“龙游通”数字化平台建设的考察分析，揭示数字乡村治理的运作逻辑，并在此基础上提出数字乡村治理的推进策略，以期为地方实践提供有益参考。

二、“三维驱动”：数字乡村治理的动力机制

作为基层治理改革的重要方向，数字乡村治理变革受到多重力量的共同驱动，对其动力机制的分析源于以下几个方面的考虑：首先，当前数字乡村治理的地方改革虽取得一定成效，但数字治理实效未达到预期目标，具体实践中仍存在诸多问题，因此需要系统剖析改革动力，推进数字乡村治理变革纵深发展。其次，数字乡村治理改革涉及基层治理组织、治理平台、治理技术和治理能力的转型升级，完成每项任务都面临各种各样的挑战，这意味着数字乡村治理变革是一项复杂性、长期性和系统性的工程，需要各方达成改革共识，凝聚改革的强大动力。最后，数字乡村治理是在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下展开的，应当融入国家治理体系和治理能力变革的大局，数字乡村治理动力机制的探讨有助于找准改革的落脚点和着力点，增强改革的适应性和协同性。

当前学界关于数字乡村治理驱动力量的剖析，更多是将数字技术的迅速发展和普及、数字技术的持续更新和迭代当作乡村治理的核心驱动力，认为技术的变革使我国政治、经济、社会业态发生剧烈变化，这种以数字化为主要特征的信息技术革命是推动整个社会数字治理转型的根本推动力。毫无疑问，数字技术浪潮在助推乡村治理变革上扮演了重要角色，但数字乡村治理变革并非由单一力量主导，而是在“三维驱动”的综合动力机制下行进（见图1），即基层治理体系和治理能力现代化的顶层驱动力；数字技术发展与治理技术创新的外部驱动力；适应乡村治理环境与更好满足村民需求的内部驱动力。其中顶层驱动力源于党和国家对实现基层社会有效治理的整体目标追求；数字技术发展与治理技术创新推动了社会整体性变革，这种宏观大背景客观上要求乡村治理主体、治理过程、治理内容和治理方式的转变；适应乡村治理环境是数字乡村治理的基本要求，而更好地满足村民需求是价值追求。“三维驱动”力量共同构成数字乡村治理变革的综合动力机制，并在相当程度上形塑了数字乡村治理的运作逻辑，进而深刻影响改革的推进策略和未来走向。

图1 数字乡村治理变革的动力机制

（一）顶层驱动：基层治理体系和治理能力现代化转型

2013年11月党的十八届三中全会指出全面深化改革的总目标是“推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记反复强调“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层”。党的十九届五中全会明确提出“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一是社会治理特别是基层治理水平明显提高。2021年4月中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，就加强基层治理体系和治理能力现代化建设做出了全局性谋划。在此背景下，如何推进基层治理体系和治理能力现代化成为顶层制度设计和地方改革实践的核心内容。数字乡村治理正是伴随基层治理体系和治理能力现代化的提出而逐渐具体化的变革方式，其根本目标在于通过推进乡村网络化、数字化、智能化建设，驱动基层治理体系和治理能力现代化转型，这是一种自上而下的过程。

数字乡村治理变革是推动基层治理体系和治理能力现代化转型的重要突破口。基层治理现代化需要处理好基层治理体系与基层社会转型之间的关系，面对转型时期基层社会普遍存在的矛盾纠纷多发、服务需求多样化、治理权威不足等一系列问题，党和政府需要更新基层治理的理念和方式，以回应社会转型面临的各种新挑战。与改革的迫切需求相适应，近年来信息技术对社会各个方面产生了广泛而深刻影响，数字乡村治理被认为是破解基层治理困局的关键举措。为此，国家陆续出台一系列政策引导和支撑数字乡村治理体系的构建，地方实践也正是在顶层驱动力的强大作用下，积极展开数字乡村治理体制机制创新。

（二）内部驱动：适应乡村治理环境与村民需求的变化

基层治理的每一次变革本质上都是为了更好地适应社会环境与村民需求的变化。近年来，党和政府将治理有效作为基层治理现代化转型的核心任务，但基层治理体系变革未彻底实现。在此背景下，通过不断调整基层治理的价值理念、组织结构、技术手段等，以适应村庄环境和村民需求发展的需要成为改革的重点方向。数字乡村治理的提出有其必然性和可行性，一方面它顺应了信息时代的特征和要求，另一方面它符合现代乡村社会环境和村民群体的现实需要。

适应村庄发展的需要是数字乡村治理变革的内源动力。如何更好满足社会和公众的需求是现代政府治理的重要内容，在新时代背景下村庄社会的迅速发展和急速转型要求政府不能再按照旧有的治理模式回应各种需求，为此需要积极推动基层治理理念和方式变革，以有效应对环境挑战，敏锐感知村民需求。在新的治理模式下，政府的根本任务不是代替乡村社会实现有效治理，而是激发乡村社会自治能力。数字乡村治理变革是重塑政府与乡村社会关系的深刻变革，其核心是通过利用现代信息技术优势，建立起政府与村庄之间、村庄与村民之间、政府与村民之间的直接联系，帮助乡村真正具备自我适应能力与学习能力。因此，数字乡村治理变革的关键是为乡村实现自我有效治理开辟新思路和新路径，这既是适应转型时期村庄环境和村民需求的必然要求，也是推动村庄社会自我发展的重要举措。就变革的整体进程而言，国家顶层设计主导着数字乡村治理变革的发展方向，而乡村社会环境和村民实际需求则塑造着数字乡村治理变革的具体实践。

（三）外部驱动：数字技术发展与治理技术创新的作用

数字技术深度融入乡村社会发展为数字乡村治理转型提供了基础性力量。2018年1月《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》正式提出实施数字乡村战略，数字技术以更快速度在乡村普及，2021 年我国行政村通光纤和4G 的比例超过了99%，年底将力争实现未通宽带行政村动态清零。数字技术在促进农业农村快速发展的同时，也通过信息化、网络化优势带动乡村治理模式和手段不断更新升级。

数字技术发展与治理技术创新的时代特征给乡村治理带来了机遇与挑战，数字乡村治理的系统性变革成为应对这种变化的必然选择。一方面数字技术的发展深刻改变了组织和个人的行为方式，人们相互之间交往、沟通、获取信息和服务的方式明显改变，信息社会和数字时代的来临要求基层治理朝向更加精细化、智慧化和效能化方向发展。另一方面数字技术驱动基层治理技术不断升级，但在此过程中总是面临一些制度、组织、人员和结构上的障碍，数字技术推动基层治理现代化转型的功效受到极大限制。因此，乡村治理需要通过系统性变革来释放数字技术在推动治理实践、提高公共服务供给和创新村民参与形式等诸多方面的积极效应，数字乡村治理也正是在此背景下成为当前基层治理变革的重要方向，各地纷纷试图通过系统的数字化变革来推动基层治理现代化转型。

三、数字乡村治理的运作逻辑：案例考察

（一）“龙游通”数字平台的建设和发展

数字乡村治理是数字治理在基层社会的应用和拓展，伴随“三维驱动”力量的不断增强，各地已进行了多样化的实践。浙江省作为基层治理创新的先行区，在“最多跑一次”改革的基础上，较早开始了“数字乡村”和“乡村治理数字化”改革的探索，并在全省全方位推开。

龙游通源于龙游县张王村的乡村治理数字化平台。2016年张王村村干部基于缓解干群矛盾，推进政策执行、村务公开和民情表达的需要，运用互联网技术创新性地建立了“村情通”App，通过村规民约、村情动态、三务公开、村民信箱等功能板块，实现了村务透明、办事方便和诉求表达畅通，乡村治理效能明显提升。2017 年6 月村情通所有功能拓展至微信公众号，相继接入了“最多跑一次”改革和“基层治理四个平台”，功能板块更加完善，并在龙游县所有行政村推广。2018年龙游县以村情通、社情通和企情通（服务对象分别为村民、社区居民和企业）三大板块为基础建立了龙游通平台，经过迭代升级，40多个部门、群团和企业应用被整合、纳入，形成了“龙游通+全民网格”的基层智慧治理新模式。“龙游通”平台将治理有效作为基本目标，通过数字化平台运作重塑乡村治理的组织结构、权责关系和空间氛围，力图打造乡村治理的新形态，为了实现这一目标，龙游通平台建设主要包括以下三个方面内容：

其一，“一网公开”保障村民知情权、参与权和监督权。龙游通设置村情动态、三务公开、协商民主和村里聊等功能板块，一方面将村务财务、重大事件、国家政策、民意诉求等信息进行动态公开，村民可以通过数字平台实时了解村情动态和政策执行情况；另一方面，村民利益诉求也可以通过数字平台进行无门槛表达，村级组织限期解答或办理意见诉求，超权限范围的事项按规定流转至县、乡责任部门，相关流程处于全程公开监督之下。龙游通作为中介平台，在村民群体与村级组织、基层政府之间建立直接联系，不仅使村民能够广泛直接地了解各层级组织的治理行为，拓展村民监督的广度和深度，还为民情民意和需求表达纳入正式治理过程提供了高效、便捷的渠道。

其二，“横纵联合”提升乡村治理能力和服务效率。为解决服务效能不高、上下联通不畅等痛点、难点问题，龙游通依托“三联工程”数字化应用组件和“基层治理四平台”，通过对村民诉求事项进行智能分析和业务拆解，形成“按需成单—逐级派单—线上接单—科学回单—跟踪评单”的闭环处理流程。三联工程是指村民线上意见或诉求通过党员联户、两委联格、组团联村予以回应，在此过程中，党员、村级组织和乡镇构成主要责任主体，对于乡、村未解决的多跨难办事项则进入基层治理四平台，由其连接的18个县级业务部门协同处理，实现纵向县乡村联动和横向部门多跨协同。依托龙游通数字化平台，村民诉求回应实现了减环节、减时间和减材料，全县矛盾纠纷上行率下降60%。

其三，“全民网格”破解村民参与乡村治理难问题。龙游通创新性地开发了“村民信箱”“随手拍”功能板块，发动村民随时随地将发现的环境问题、矛盾隐患、安全问题等上传，以“一长三员”（网格长、网格指导员、专职网格员、兼职网格员）为核心力量，联合群团组织、社会组织和村民协调处置，实现由“全科网格”向“全民网格”的转变，村民人人都是信息员、监督员。据统计，截至2021年8月，龙游通村民信箱和随手拍板块共受理村民诉求4.9万余件，回复率达100%，其中96%以上在村庄内部解决。龙游通打通了村民参与乡村治理的便捷化渠道，为破解基层治理村民参与难问题提供了有益借鉴。

（二）“龙游通”数字乡村治理的运作逻辑

数字乡村治理是推动基层治理现代化转型的重要形式，大数据、互联网、云计算等信息技术的嵌入在促进乡村治理组织结构调整、治理资源整合和村民参与形式创新等诸多方面发挥积极效应。在实践层面，各地试图运用数字技术推动乡村治理变革，探索乡村有效治理的实现形式，但作为一种新型治理模式，数字乡村治理的内在逻辑尚未理清，实践探索和改革的整体思路需要进一步明确。通过对龙游通数字治理平台的案例考察，本文认为数字乡村治理主要遵循以下运作逻辑：

第一，规范行为重塑乡村治理空间。乡村治理空间是指村庄的治理范围及其内部存在的所有关系，其形成是各种人为力量共同作用的结果。乡村治理的有效性与其所处的空间特征密切相关，空间变革产生新的权力格局和社会关系。在数字乡村治理推进过程中，龙游通借助网络信息技术，扩大村庄公共事务和相关政策公开范围，以技术手段规范了治理主体行为，重塑了乡村治理的政治空间和社会空间。一方面，数字乡村治理以线上平台方式将复杂村庄事务的治理过程全程公开化，村民能够通过数字平台准确掌握有关事项的处理进程和结果，这在建立一套标准化的村庄治理规则，保证各方治理主体行为规范化、程序化和留痕化的同时，还扩大了村务公开范围和透明度，强化了村级组织治理权威和村民身份认同，乡村治理的政治空间得以重塑。另一方面，数字乡村治理为村民提供了更为直接、便捷和有效的数字参与渠道，村民可以通过线上平台随时随地进行意见表达，这一机制不仅提高了村民对治理主体行为的监督和约束能力，还锻炼增强了村民主体意识、参与意识及公共活动能力，乡村治理的社会空间得以优化。

第二，组织联动优化乡村治理结构。乡村治理结构是指不同治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系。乡村治理处于国家治理体系的最基层，有限的治理资源使其在面对繁杂治理问题时往往力不能及，需要借助多部门力量化解治理压力。然而，在刚性体制之下，基层治理跨部门合作常常伴随着高成本和低效率，不同治理主体功能和行动协调极为有限，乡村治理绩效提升缓慢。数字治理依托信息技术搭建多层级组织线上双向互动平台，通过模块建构在多个部门之间建立关联，形塑了一种多层级协作治理机制，这将在相当程度上改变传统单向线性治理结构无法应对复杂乡村治理问题的局面。本案例中，龙游通依托“三联工程”和“基层治理四平台”，构建了县乡村三级组织联动参与乡村治理的新模式，使不同层级和部门相互联结、灵活高效地干预乡村治理过程。通过组织联动优化乡村治理结构需要把握三个关键，即清晰界定各组织的权力和责任边界，构建完整的线上流程跟踪和评估问责机制，以及实现网络平台设计与条线组织功能的有机衔接与融合。

第三，敏捷思维再造乡村治理流程。在基层治理实践中，数字乡村治理强调以更灵活有效的方式应对治理问题和治理需求，本质上是敏捷思维引导下的一种变革。敏捷治理的本意是构建一种能够快速且灵敏应对公众需求的治理模式来提升组织运营效率并改善用户体验。乡村治理要解决复杂情景下的多元问题，应对不断涌现的新挑战和完成超权责边界的治理任务，因而治理变革的重要方向是调整组织运作方式和工作流程，以适应村庄内外环境和治理需求的变化。龙游通以“发现问题、智能分析、流程管理”为导向，面向基层政府、村级组织和村民群体等，打造了多场景、交互共享的数字治理平台，使各治理主体能够实现多方协同和业务整合。数字乡村治理以敏捷思维为引导，运用信息化手段在不同治理主体之间建立决策、参与和问责的共享流程，以打破组织壁垒和信息壁垒，重新整合服务内容和流程，为提高基层治理能力、灵敏回应村民需求提供一种新的工作方式和思路。

第四，技术支撑整合乡村治理资源。数字乡村治理强调运用信息技术的发展推动治理变革，技术支撑是数字乡村治理得以实现的前提基础。随着大数据、云计算、移动互联网等新一代信息技术的不断发展和嵌入，其对乡村治理的支撑作用将进一步增强。本案例中，龙游通借助信息技术的支撑力量，推动了乡村治理资源的整合。一是数据资源整合，决策机构通过对数字平台内高频板块、热点词汇等进行大数据分析，为精准研判民情民意，并制定科学化的治理策略提供了重要参考；二是主体资源整合，依靠数字平台搭建的多样化场景板块，县乡政府工作人员、群团成员、村干部、党员和村民等被纳入共同的治理网格中，以治理问题和村民需求为中心，构建了一个多主体参与、互动开放的网络系统，使不同治理主体资源得到挖掘和统筹。

四、基于协同共治的数字乡村治理推进策略

事实上，作为对复杂社会环境和治理问题的回应，政府已经开始了由电子政务向数字治理的转型，实践中这一目标尚未实现。与之相比，数字乡村治理起步较晚，仍处于初级探索阶段，由于缺乏可供参考的样板或模式，当前地方实践也基本围绕数字乡村治理的有效实现形式展开，数字乡村治理变革仍面临诸如基础设施不完善、业务技术融合难、政策体系不健全、人才支撑薄弱等一系列问题，数字乡村治理效能存在明显的局限性。从乡村治理的复杂性、多样性和独特性出发，为有效应对基层治理的各种挑战，数字乡村治理变革应紧紧围绕如何促进多元主体协同治理展开，着重增强治理的适应性、匹配性、包容性和参与性。

其一，数字乡村治理的适应性，即数字乡村变革必须适应村庄社会现实，与村民需求和多元治理主体能力相契合。中国乡村地域广阔，村庄内外环境复杂多变，数字乡村治理需要与村庄社会发生实质性互动，才能真正落地并发挥效用。换言之，数字乡村治理的体系和机制只有适应地方特性、回应问题诉求，才能切实可行、精准有力地推进乡村治理现代化转型。同时，数字乡村治理变革不可避免地会改变村庄原有的社会秩序、权力结构和利益关系等，可能引发不同程度的阶段性不适或抵触。因而，增强数字乡村治理的适应性需要从以下几个方面展开：一是数字乡村治理目标在地化，在加强顶层设计，明确数字化改革整体方向的同时，要充分考虑地方社会实际，适当保留地方自主性；二是注重数字乡村治理变革的系统性，根据地方实际和资源禀赋，合理规划改革的整体框架与策略，分阶段、有步骤地推进数字基础设施建设、数字平台建设、数字信息整合等。总体而言，保障数字乡村治理适应性的关键是以问题需求为导向，将问题识别和需求满足作为数字乡村治理变革的出发点，以问题为中心设定治理目标是数字乡村治理变革的核心，同时还强调科学合理地制定变革路径，寻求高效解决治理问题，提升乡村治理的有效性。

其二，数字乡村治理的匹配性，即着重处理好技术应用与治理人才之间的关系。数字乡村治理的有效推进有赖于多元行动主体的治理能力，两者的匹配性直接影响数字乡村治理变革的进程和实效。数字乡村治理不是信息技术与乡村治理体系的简单融合，而是要通过技术的嵌入推动乡村治理体系的重构与整合，使乡村治理朝智慧化、精准化、高效化方向演进，以快速回应村民需求。在这个过程中，乡村治理数字化改革与探索对治理主体的能力素质提出了更高要求，需要更多懂技术和懂业务的综合型人才。对此应当从两方面做出努力：一是推动基层干部转变观念，针对数字乡村治理变革相关人员开展专题培训，破除认知障碍，树立开放共享、整体协同和智慧服务理念，通过教育培训培养乡村治理主体的数字意识和数字观念；二是组建跨部门专业化的数字技术队伍，整合不同治理诉求，有针对性地开展业务梳理和技术把关工作；三是依托数字化平台，开拓网络协商议事渠道，吸引企业、社会组织、村民等多主体参与乡村治理活动，并使他们能够切实发挥作用，以此提升不同主体参与村庄公共事务的意愿和能力，最终实现多元主体治理能力的整体提高，助推乡村治理的数字化进程。

其三，数字乡村治理的包容性，即始终关注提升不同主体，尤其是存在信息获取障碍的群体，利用数据资源和数字服务的能力，增强乡村社会的包容性。“包容”是指各种利益相关者能参与、影响社会治理主体结构和决策过程，平等共享政策结果、治理收益和社会资源。数字乡村治理变革的重点是通过技术嵌入推动乡村治理效能整体提升，但由于乡村不同群体的认知能力和思想观念存在明显差异，技术要素的引入和强化很可能扩大不同主体之间获取信息和服务的不平等，因此积极关注不同群体利益，并提供更加公平的参与机会、均等的公共服务尤为重要。为应对这些问题，数字乡村治理变革应积极关注如何促进村庄社会的包容性发展，建议从以下两个方面着手：一是将人文关怀、价值理性融入数字技术开发和应用场景设置中，注重老年人、贫困者、残疾人等弱势群体需求满足，设计各种便捷化操作界面和流程，帮助弱势群体参与需求表达、获取公共服务，缩小数字鸿沟；二是加强信息化宣传和教育，持续提升村庄不同群体的数字能力和数字素养。2018年发改委等19部委联合发布《关于发展数字经济稳定并扩大就业的指导意见》（发改就业〔2018〕1363 号）明确提出“加快乡村振兴步伐，切实提升新农民新主体数字技能”的要求，各地政府要积极通过网络平台宣传、现场教育培训等方式普及数字知识和使用技能，保证不同村民群体能够选择合适的渠道广泛参与社会治理，充分获取所需服务。

其四，数字乡村治理的参与性，即侧重扩大、规范不同主体参与村庄治理的行为，以更好地将公众需求和关切纳入治理目标。开放参与程度的高低关系着数字乡村治理改革能否对乡村治理的复杂问题做出及时有效的反应，地方实践应将促进多元主体参与作为数字乡村治理变革的重要环节。对此，应注意以下几个方面：一是保证乡村治理相关信息是易访问和使用的，村民能够通过数字平台清晰全面地了解相关政策信息与治理进程，基层政府则要建立起统一开放的数据共享平台，各部门可以无壁垒获取业务所需数据，协同参与乡村治理各项活动；二是保证数字乡村治理过程是可参与的，治理本身不是一个封闭、僵化的活动，而是开放、互动的过程，促进多元主体参与对提高基层治理能力起到有力推动作用，数字乡村治理变革应将实现多元主体双向对话协商作为重要内容。总体而言，保证数字乡村治理参与性的两个关键是加大信息公开透明度和共享度，创新不同主体合作与参与形式。