政策工具视角下我国PPP政策文本分析

刘晓瑜 蒋龙祥

〔内容提要〕PPP作为一种提供公共服务的新模式，其独特的利益共享和风险分担机制可满足我国不断扩大的公共服务需求。运用政策内容分析法，选取2014—2020年间我国国家层面出台的51份PPP政策文本进行分析，结果表明：我国PPP政策类型多以通知、意见为主，立法存在欠缺；政策发布主体主要为财政部和国家发改委；政策发布数量也逐渐减少；各类政策工具选择分布不均，且政策工具内部组合结构存在巨大差异。因此，政府应完善顶层制度建设，加强PPP规范立法、平衡政策工具的使用频率及内部组合结构。

〔关键词〕PPP政策 政策工具 内容分析法

一、引言

近年来，PPP以其丰富的交易模式、广阔的使用范围、多元的投融资体系以及高质量可持续的发展理念正逐步成为政府在各个领域广受欢迎的投融资方式。目前，PPP市场逐步成熟，并进入规范平稳的发展轨道，但鲜有学者從政策工具的角度，对规范新发展阶段的PPP国家政策进行文本分析。因此，本文从政策工具视角出发，探究政策工具在PPP政策文本中的使用情况，一方面可以揭示政府对待PPP模式发展的态度，另一方面有助于以一种科学、规范的方式发掘PPP政策的隐性特征，为我国PPP政策的完善与发展提供新视角。

二、文献综述与理论框架

（一）我国PPP政策研究现状

PPP是“Public-Private Partnership”的缩写，在我国被称作“政府和社会资本合作”，主要是指政府及其所属部委将优良社会资本引入基础设施与公共服务领域。现代意义的PPP兴起于英国，由Reymont（1991）最早创立，主要应用于缓解西方国家财政困难与解决政府治理过程中出现的种种问题。关于PPP政策的研究现状，大致可分以下几个方面：

在政策演化研究方面，陈琤等认为PPP政策发展可以按间断松散期、低密集期和高密集期三个阶段进行划分，此外，我国部分学者还按照时间顺序将中国的PPP发展分为探索阶段（1984—1993年）、小规模试点阶段（1994—2002年）、推广试点阶段（2003—2008年）、调整阶段（2009—2013年）以及规范新发展阶段（2014至今）。在政策效果研究方面，高萍等（2018）指出PPP模式发展和推进中，税收优惠政策能够起到良好作用，同时PPP模式的发展也可以倒逼税收政策的进一步完善与改革。房引宁等（2017）则从PPP项目政策效果影响因素入手，指出PPP政策实施应从政府信用水平、项目发展环境等角度发力。在政策效力方面，薛松和翟雨薇（2021）运用PMC指数模型进行测算，得出政策目标规划明确，但具体细节落实未能及时紧跟，实施力度较弱的结论。在政策实施方面，庞德良和刘琨（2021）考察了加拿大PPP模式应用特点，认为我国需要借鉴加拿大的经验，如加快政府专业化机构能力建设、强化绩效管理与按效付费、向项目融资模式转变并拓宽民营企业参与路径等。

综上所述，可以发现目前我国学者对于PPP政策的研究尚未形成严密的体系，且对政策文本内容的关注较少，采用定量的研究方法对文本内容进行深度研究的更是稀缺。因此，本文引入政策工具的视角，选取2014—2020年国家出台的PPP相关政策进行细致梳理，以期得出相关结论及建议。

（二）政策工具类型学理论

政策工具是各级政府及其所属部门为解决某类社会问题、推动相关政策的实施而采取的政策措施的集合。政策工具的选择与政策执行的结果息息相关，因此，许多公共政策学者对政策工具的选择和使用进行了深入研究。Howlett等（2009）依据政府干预程度的不同，将政策工具按照政府干预程度由强到弱的顺序划分为强制性、混合性和自愿性；Rothwell等（1985）将技术创新政策工具分为供给型、环境型和需求型。考虑到我国PPP领域发展的实际情况，本文依照Rothwell等（1985）的思路建立了PPP政策工具研究框架。

三、样本选择及研究方法

（一）样本选择

PPP政策是各级政府及其部委为规范和鼓励PPP模式的发展而出台的相关部门规章和规范性文件，主要表现形式有规划、通知、意见等。本文通过对中央政府及其直属部委中心网站进行搜索，加以图书材料补充，搜索选择标准为标题或正文包含“PPP”字样的政策文本。最终筛选确定出2014—2020年国家层面发布的PPP相关政策共计51（n=51）条。

（二）研究方法

本文选用文献计量法和政策内容分析法，首先统计政策类型、发文主体、政策数量等数据，归纳总结我国PPP政策文本的外部特征，其次按照构建分析框架、政策文本编码、对各政策工具使用情况进行统计分析等步骤，使PPP政策中的数量关系直观呈现，再次进行词频分析，制作PPP政策关键词词云图，最后结合我国PPP政策的外部特征以及政策工具的选择应用情况进行分析，得出结论与建设。

四、我国PPP政策文本的外部特征分析

（一）政策类型多以通知、意见为主

一般来说，“通知”和“意见”类标题的政策是对特定主体、项目等做出规范性指导或具体规定。梳理51份PPP政策法规发现，通知、建议类型的文本有46份，占到样本总量的90%。相较而言，立法方面的政策几乎没有，除2015年颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》外，近年再无如此高层级、权威性的法律规范颁布。这说明我国PPP领域立法尚不完善，且现行法律存在效力不高、层次较低、权威性不足、体系不完整等问题。但“通知”和“意见”类标题政策的大量发布，反映出我国政府大力支持政企合作方式，努力为PPP模式的运营推广营造良好的制度环境。

（二）政策发布主体以财政部和国家发展改革委为主

如上表所示，51份政策文本中，国务院共发布8份，财政部共发布27份，国家发改委共发布13份，其他部委共发布3份。除此之外，各部门联合出台政策时，多数情况下财政部和国家发改委为牵头主力，部委间联合发文极少（见图1）。

这一定程度反映出当前我国PPP相关管理主体间政策合作较少，有效沟通有待提升，也容易出现政策冲突和重复现象，浪费公共资源，很大程度会影响PPP政策效果，降低政策实现程度。

（三）政策发布数量呈现先上升再下降趋势

统计PPP政策年度发布数量，在51份政策文本中，2014年发布的有8份，随后稳步上升到2017年的12份，达到高潮，此时我国PPP模式也得到长足发展。2018、2019年均发文5份，到2020年只发布了一篇。笔者认为可能受到新冠肺炎疫情影响，社会资本活跃度下降，项目以及投资额增速减缓，但总体来看，发文数量的下降趋势明显（见图2）。

（四）政策内容较多关注政府与企业合作标准与资本运营模式

政策高频词是指在政策文本中反复出现的词，一定程度上可反映政策颁布者在该领域内的关注重点。为更加精准了解2014—2020年间我国PPP政策所关注领域和涉及内容，本研究运用ROSTCM6分析软件对172403字的PPP政策汇总文本进行词频统计，绘制词云图（见表3），可见，政策内容较多关注政府与企业合作标准与资本运营模式等方面。

五、我国PPP政策工具运用分析

（一）PPP政策文本分析框架构建与编码

1.分析框架构建

本文结合我国PPP政策特点，采用Rothwell等人的政策工具划分标准，研究各类型政策工具作用机理（见表4）。

供给型政策工具通常对PPP模式的发展起推动作用，需求型政策工具多表现政府为对PPP模式发展的直接拉动和扶持等，环境型政策工具通常强调宏观外部条件对PPP模式发展的间接推动作用。结合我国PPP政策的内容，将政策工具按以上3类划分，共计14种（见表2）。

2.政策文本编码

本部分选取2014—2020年国家层面出台的51份PPP政策进行分析，以“政策编号—条款序号”的格式进行编码（见表3）。

此外，本文还进行了信度检验，即由不同评判员对该研究的政策文本内容进行编码，然后带入公式R=3C/（C1+C2+C3），如果测算值大于80%，则编码结果是可信的。经计算，本研究的信度分析值为87.35%，即表明编码较为客观可信。

（二）我国PPP政策工具选择结果分析

1.政策工具选择范围全面，但使用不均

利用MAXQDA分析软件，共编码166条，统计出了各类政策工具使用情况（见表4）。综合数据分析，发现在PPP政策工具的使用上，存在如下特点：一是环境型政策工具使用较多，占总体54.82%。这表明我国政府及其相关部门期望利用环境型政策工具的外部影响力和间接渗透作用推动我国PPP政策的长足发展。二是供给型政策工具使用相对较少，占38.55%。这表明政府虽给予特定企业一定的人力、物力、财力支持，但该阶段我国PPP发展模式尚处于初始完善阶段。政府需要充分发挥其调配力量，加大对融资企业的资源支持力度，作为PPP模式发展的直接动力。三是需求型政策工具在应用方面存在极大短缺，仅占全部的6.63%，这表明我国政府在推动PPP模式发展过程中存在一定程度的政府包办现象，社会力量和市场作用并未很好地开发出来。

2.各类政策工具选择内部结构失衡

本文除对各类政策工具进行了总体分析外，也对每一类政策工具范圍内的具体措施进行了梳理统计，包括使用频率、占比等（见表4）。

供给型政策工具的使用总体来说较为均衡。使用频率最高的是信息共享服务，其次是资金投入，使用最少的是人才培养工具，使用频率仅占全部的4.82%。在信息共享服务方面，阅读政策文本不难发现，一方面政府积极采取一系列措施，提高信息公开程度，坚持“阳光运作”的原则，贯穿项目采购、建设和运营的关键环节；另一方面积极建设信息共享平台，为融资企业信息获取提供便利。而在人才培养方面，政策文本涉及数量相对较少，较为模糊，且侧重点多在于宏观层面的人才培养规划，详细具体的人才培养机制尚未建立，这与我国巨大的PPP人才需求多有不符。

在环境型政策工具的使用上，以策略性措施、法规管制等为主，重视PPP顶层设计，也能够通过法规管制工具促使PPP政策落地，为PPP模式的发展提供坚实保障。同时，税收优惠政策几乎没有提及，若按现行税收优惠政策发展，则无法为PPP的发展提供活跃动力。

相较其他两种政策工具来说，需求型政策工具使用频率较低，但其却是最直接、快捷推动PPP发展的政策工具。数据反映出，当下我国在PPP领域以颁布政府采购相关政策为主，相对来说，海外交流、服务外包政策使用较少，而且贸易管制措施应用缺乏，造成了PPP领域顶层设计与实际工作脱节、削弱了政策导向功能；同时，在“一带一路”重大国家战略需求前，贸易管制应用的缺失一定程度上使我国PPP发展无法顺应国际交流合作新趋势。

六、结论与建议

本文选取2014—2020年国家出台的具有代表性的51份PPP政策文本为分析对象，利用MAXQDA软件进行政策内容的梳理，并分析其政策工具选择偏好。研究结果表明，在这一时间段内，我国PPP政策呈现出如下特点：类型多以通知意见为主、发布主体以财政部和国家发改委为主、发布数量呈现先上升再下降趋势。在政策工具选择方面，各类政策工具选择内部结构差异较大，环境型政策工具使用占比较大。基于研究分析结果，本文提出以下三点建议：

第一，注意加强PPP规范立法。当前，我国尚未针对PPP领域形成专门立法，有关PPP模式的政策大多由国务院、国家发改委、财政部等颁布。这些政策较为分散且无法形成一套系统的法规体系。因此，本文认为，国家应立足PPP发展的三个主体，即政府、市场、公众，在规范立法层面坚持问题导向，尤其要系统解决程序、土地、采购、融资等难点问题，在统一立法框架下，采取分类规制，避免以偏概全。

第二，加大PPP领域专业人才培养力度。当前，PPP项目多样性增强，区域差异性增大，精尖技术需求量上升。在PPP模式改革转型的关键期，大量的专业人才不可或缺。政府相关部门应结合现行政策特点以及已运行的项目认真总结、分析，找出在PPP运行中风险、收益、监管各个阶段人力资源方面出现的问题，建立PPP人才中长期培养规划，大力培养一批PPP领域的专业人才，创新人才培养理念，从而推动PPP事业高效发展。

第三，平衡各政策工具的使用频率及内部组合结构。目前，我国PPP政策工具选择呈现出环境型政策工具倾斜的不均衡状态，这就使得“推力”与“拉力”之间差距悬殊，政策框架不稳定。因此，平衡各类政策工具运用比例，实现政策工具内部组合结构的统筹兼顾，一定程度上有利于避免使用单一政策工具造成的风险。合理增加需求型政策工具的选择频次，提高市场对PPP项目的关注程度和拉动力度，充分调动社会各方参与的积极性，发挥市场机制作用和公共资源杠杆效力，不仅可以减轻政府部门压力，同时也有利于形成多方合力，阻断风险传递，创新发展PPP投融资市场。

（作者单位：东北大学文法学院）