城市景观风貌治理体系构建思考

刘建阳，谭春华，钟 嵘，王超君

(长沙市规划设计院有限责任公司，湖南 长沙 410007)

2015年中央城市工作会议明确提出要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色和建筑风格等“基因”。2020年长沙市政府办公厅印发通知，将着力建设“四精五有”品质城市，按照“精准规划、精美建设、精致管理、精明增长”，建设更加“有颜值、有气质、有内涵、有格调、有品位”的现代化长沙[1]。望城区是省会长沙的新兴城区，有着明显的现状短板和后发优势，如何取长补短，提升城市景观风貌，成为望城区塑造核心竞争力的关键之一。面对新问题，应对新形势，探索城市景观风貌治理的路径和方法，以设计管理导则进一步完善规划编制和审批依据，对望城区响应长沙市“四精五有”的城市发展理念、系统提升望城区景观风貌具有重要意义。

1 望城区景观风貌治理问题

城市景观风貌是城市气质、空间格局、景观环境的外在展现和地域文化、历史人文、生活品质等内涵的综合反映。望城区景观风貌特色在于山水相依的自然格局和底蕴深厚的历史人文，自2011年撤县设区以来，望城发展势头迅猛，在如火如荼的城市建设中，一系列景观风貌问题也随之而来。

1.1 城市景观空间结构性问题凸显

望城坐拥“七山五湖、六洲九河”，但城市建设缺乏对自然景观可见度和感知度的深度思考，对于重要山体、水体、视线廊道等景观界面的结构性控制不是特别理想，资源禀赋与城市空间耦合度不高。

1.2 新区特色不显，老城品质不佳

望城城市发展点多面广，目前已形成了金星北、滨水新城、经开区等多个城市新区代表区域，由于各片区建设缺乏对建筑群体的高度、体量、风格的系统指引，新区开发整体形象离一流城市尚存差距。老城高塘岭片区整体品质不佳，新、旧建筑之间的矛盾突出，缺乏公共活力。

1.3 环境难以满足人对宜居生活的需求

城市建设缺乏人性化的考量。首先表现在城市环境不宜居，城市公园、城市广场等公共开敞空间不足；公共基础设施建设滞后，除养老设施外的其他设施配套标准均低于长沙市平均服务水平。其次是街道空间不友好，机动车主导路权、人行空间受到挤压甚至缺失、街道设施配置不足。

2 景观风貌问题成因剖析

2.1 城市规划理念存在偏差

2.1.1 片面的城市经营思想对城市空间形态造成冲击

土地经济发展理念下,城市建设过分追求经济效益平衡，给城市空间形态带来诸多负面效应。其一，城市结构性廊道让位土地经济，对山、水资源周边过度开发，挤压城市公共界面；其二，新区建设高度依赖土地财政，过度房地产开发导致城市建设用地比例失衡，居住用地挤压公共配套空间，对片区景观风貌造成结构性破坏；其三，旧城改造以局部投入产出平衡为导向，缺乏对空间形态、品质的引导与统筹。

2.1.2 城市规划重发展、轻品质

快速城镇化的进程中，城市建设盲目追求速度而忽视质量，城市发展粗放，“内外隔离”“整齐划一”的规划理念使得城市空间品质低下。建立在小汽车出行基础上的规划思想导致城市街道尺度失衡，可达性差；城市公共产品存在供给不足与空间分布不均的问题，尤其是非独立占地的邻里公共服务设施在建设过程中被选择性遗忘；传统的封闭小区和单位大院等内外隔离观念，忽视了与周边地区的协调，大面积的封闭空间使得城市公共活力缺失；以整齐为美的运动式整治，统一店招、统一沿街建筑立面等形象工程导致城市特色不彰。

2.2 城市景观风貌管理机制尚不健全

2.2.1 缺乏有效的管理审批依据

以往望城区城市规划管理主要依据《长沙市城市规划管理技术规定》和控制性详细规划，其中更多的是规定城市建设的强度、边界等内容，城市设计等其他规划中对城市景观风貌的碎片化内容难以有效的在规划管理中得到运用。对于规划管理者来说，如何系统性的将景观风貌提升融入规划管理仍存在较大困难；另一方面，对于具体规划建设来说，由于缺乏可参照执行的明确条文，对控制指标的考量与评判标准不够清晰，城市景观风貌管控难以达到预期效果。

2.2.2 景观风貌管控的机制未能理顺

城市景观风貌管控的各类空间和设施涉及管理部门众多，各部门的权责存在交叉和衔接不畅的现象，尚没有形成共管共治的长效保障机制，不利于达成多方共识。

3 城市景观风貌治理体系构建思考

景观风貌问题不是一朝一夕形成，也没有速效药、特效药，需要系统性的调理。城市景观风貌治理是全面综合的系统工程，首先要转变城市发展理念；其次要完善规划编制体系，明确景观风貌管控要素，并建立一套完善的风貌管控制度，提升治理能力。

3.1 转变城市发展理念

1)坚守底线，有舍有得。

以刚性的底线管控保护山水格局、历史街区、特色风貌区、公共空间体系，锚固特色景观风貌格局，保护结构性、大尺度、特色化的城市空间。

2)改变思路，公共优先。

转变经济至上的发展思路，考虑较长时期动态经济平衡、经济社会生态的综合性平衡。减少由于短期经济平衡带来的居住用地比例过大、容积率过高等严重影响城市风貌的问题，以公共政策维护城市公共利益、引导地产商提供更多的为城市服务的空间与设施。

3)以人为本，提升细节品质。

以人作为关注重点，以人的视角、人的尺度、人的行为感受作为衡量城市景观风貌的核心标准。抓住公园广场、街道等人活动最频繁的区域，提升街角广场、绿地、建筑底层、店招、街道小品、地铁入口等人视所及区域的细节品质。

3.2 构建城市景观风貌治理体系

3.2.1 完善城市景观风貌规划编制体系

构建两个层次的规划编制体系——总体控制(总体、专项城市设计)、品质塑造(重点地区、地块城市设计)；明确城市景观风貌管控要素，系统性的组织景观风貌规划编制。通过“控制线+名录”的管控手段进行传导，完善规划编制体系。

3.2.2 确立景观风貌管理审批依据

制定城市景观风貌管控相关法规政策，将城市景观风貌要求纳入城市规划技术管理规定，出台城市景观风貌设计管理导则或管理办法，将其作为管理和审批的依据；另一方面，将城市景观风貌的控制要求纳入土地出让条件，落实到项目审批和日常监管中[2]。

3.2.3 健全城市景观风貌审查机制

城市风貌管控实施机制主要包括以下三个方面：一是健全管理体制，明晰相关部门的权责，落实责任主体，自然资源和规划局、行政审批、城管、市政、园林等有关行政管理部门按各自法定职责权限做好城市景观风貌治理有关工作，切实严格履职；二是重点项目前置审查，在城乡规划委员会设景观风貌管控领导小组和专家委员会，建立重点地段景观风貌协调机制，加强重要建筑、桥梁、景观性道路等前置条件与景观风貌专项审查；三是分级审查，建立城市风貌专家组论证、自然资源和规划主管部门审查、国土空间规划委员会城市景观风貌专题审查三个层级的审查机制，定期召开城市景观风貌专题审查会议。城市景观风貌治理体系如图1所示。

3.2.4 《品质望城设计管理导则》在体系中的作用

城市景观风貌规划管理需要依法依规行政，应将规划图纸转化为具有法律或行政效力的管理语言才能更好的落实景观风貌规划[3]。《品质望城设计管理导则》是面向实施的设计管理导则，以通则式的条文对城市风貌品质进行管控引导，是城市规划的编制和审批依据，是望城区景观风貌治理的重要一环。

4 问题导向下的《品质望城设计管理导则》编制思路

4.1 明确目标、构建控制要素系统

4.1.1 明确景观风貌提升核心思想

导则紧扣“人与自然和谐、人文底蕴深厚、空间协调宜人、交通便捷有序、建筑精致美观、设施齐全便利”为六大目标，以“落实绿色生态理念、彰显历史文化底蕴、满足宜居生活要求”的总体原则指导望城区规划建设。

4.1.2 构建城市景观风貌控制要素体系

品质望城的建设是一个系统工程，本导则主要针对望城区城市建设中影响城市景观风貌的要素进行控制。为解决城市空间结构、城市景观风貌趋同、生活环境不宜居等核心问题，以六大目标为导向，从生态环境、历史风貌、公共空间、道路交通、街道、地块与建筑、公共服务设施、城市家具、城市亮化等9个方面提升望城区城市景观风貌(见图2)。

4.1.3 落实以问题导向和目标导向的要素控制要求

以解决现状问题、实现六大目标为导向，落实相关要素的控制要求。通过对生态环境中生态控制和海绵城市两个子项进行控制，提升人与自然和谐程度。通过对历史风貌中国家考古遗址公园，古镇，文物保护单位、不可移动文物点、历史建筑，历史步道四个子项进行控制，传承望城历史文脉。通过对公共空间、街道、地下空间三个要素进行控制，促进城市空间的协调宜人。通过对道路交通进行控制，提升交通效率及人行、非机动车交通的安全便捷性。通过对地块与建筑进行控制，提升建(构)筑物的建设品质。通过对公共服务设施、城市家具、城市亮化进行控制(见表1)，让生活更便利便捷。

表1 望城景观风貌控制要素

4.2 抓住问题，有的放矢

基于城市景观风貌存在的核心问题，以问题为导向，提出相对应的解决办法。《品质望城设计管理导则》涉及城市景观风貌建设的方方面面，系统性较强，内容详实。本文仅以城市结构性空间、街道空间为例，阐述导则以问题为导向的编制思路。

4.2.1 城市结构性空间

望城区山水环境优越，必须对其进行切实保护，将城市建设主动融入自然环境中。针对望城城市结构性空间被侵占，山体、水体、视线廊道等控制不理想等问题，导则梳理了长沙总体城市设计及望城相关专项规划中主要的景观视线廊道、景观界面和重要城市节点，并将其纳入法定规划的管理体系。

按照“显山露水”的原则，导则明确人流汇聚的瞭望点为城市重要的景观视点，留出景观视点望向望城区重要节点的视线通廊。通过对景观视点的瞭望点(视点位置)和景观点(资源特色)进行分析，选取13条景观廊道进行重点管控；并对坡度大于25°、相对高度差大于50 m的山体的山脚线200 m范围内的建筑提出高度控制要求(见图3)。湘江两岸按照100 m～300 m进行景观带控制，形成以斑马湖、张家湖、重阳湖、大泽湖等为主体的黄金河水系绿廊。

4.2.2 街道空间

在城市高质量发展的时代背景下，街道的粗放型建设和管理与市民精细化街道的需求成为城市公共空间发展面临的主要矛盾[4]。现阶段望城区街道空间建设缺乏整体统筹，街道附属设施缺乏统一的建设标准，存在慢行系统不连续、道路尺度过大等问题。

基于此，导则从两个方面提出街道空间的管控要求：1)街道整体空间：导则提出应统筹城市道路、建筑前区，街道界面，加强街道一体化设计。从城市道路与建筑前区的公共空间打造、绿化、机动车及非机动车规范停放、附属设施布置等方面提出对建筑前区、街道界面的协同设计管控要求。2)城市道路空间：在满足交通、景观与活动功能的前提下，适当缩小道路红线宽度，优化街道空间尺度，为行人、非机动车与景观绿化留出更多空间，同时可以控制车速，形成安全而友好的慢行交通环境。街道一体化设计图如图4所示。

解决好建筑前区临时停车(如图5所示)也是加强街道一体化建设的一个重要方面。经实地踏勘发现，目前望城区的路面停车大多集中在建筑前区内靠近人行道的一侧，造成街道人行空间被挤压侵占，与城市慢行系统冲突严重，同时也导致城市道路与建筑前区联系割裂。

基于人的公共活动需求和城市开放包容的品质，针对现状问题，导则明确管控对象为开放的建筑前区，从设置位置和设置形式两方面对开放建筑前区内的临时停车区提出管控要求：1)设置位置：导则明确独立占地的B1类用地和A类用地允许设置建筑前区临时停车区。以保障步行空间的连续性，增强城市的公共性，提升街道品质。2)设置形式：对于允许设置建筑前区临时停车的区域，将进一步规范其停车位置和形式，保障人行路权及城市公共性。建筑前区停车如图6所示。

5 《品质望城设计管理导则》编制实践经验

5.1 践行以人为本的核心价值理念

导则是一部以景观风貌提升为最核心要义的城市规划管理技术规定，体现了城市规划管理由条件约束向品质塑造的转变，体现了以人为本的思想，让规划更有温度。通过一项项具体的条件，践行“以人的感受为先、以公共利益为先”的核心价值导向。

5.2 以“条文+图示、定性+定量”的通则形式适应日常规划管理

导则面向城市规划管理实际，将景观风貌提升的具体要求明确以“条文与图示相结合、定性与定量相结合”的模式进行约束，便于规划管理者对具体建设进行裁量判断，成为了望城区城乡规划管理中最为基础、常用的技术文件。导则将分散于各类规范、规划、政策方面的碎片化的具体要求进行提炼、提升，对于基层规划管理水平相对较低的其他地区更有较好的借鉴作用。

5.3 提优补缺、量体裁衣

导则以《长沙市城市规划管理技术规定》为基础，从要素体系构建、设施配置规定、成果表达形式等方面进行了重构和补充。采用宏观与微观结合的视角，将保护控制与建设引导进行有机结合，以生态、历史为本底条件，宏观上首先明确了在生态保护与历史文化保护方面“需保护什么”的问题；再从微观角度出发，明确城市建设领域中“应怎么建设”的问题。

6 结语

城市在生长，城市发展带来的问题也在不断变化，《品质望城设计管理导则》并不尽善尽美，但它的编制过程，是一次难得的以城市问题诊断为导向的行动规划尝试，提出了城市景观风貌问题系统解决方案思路。城市景观风貌治理是一个循序渐进的过程，需要一个完整的规划编制体系和持续的规划实施保障，对于现阶段的城市发展而言，景观风貌治理应重点关注人的需求，加强公众参与，更多彰显“以人为本”的核心价值理念。