区域碳中和路径研究与建议

■ 宋香静/宋晓娜/张九天

（北京师范大学中国绿色发展协同创新中心，北京 100875）

0 引言

2020年9月22日，习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布：中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和[1]。这一重大宣示是我国基于推动构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求作出的重大战略决策，也是党中央、国务院统筹国际国内两个大局作出的重大战略部署。碳达峰碳中和目标的提出，将推动我国经济结构、产业结构、能源结构、生活方式等方面发生深层次变革。2021年3月15日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议并发表重要讲话强调：实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。这彰显出我国实施低碳/零碳战略的力度与决心，也明确了双碳战略在经济社会发展中的定位。

碳中和目标提出后，各层面相关措施纷纷出台。2021年1月，生态环境部印发《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》。该《意见》提出要抓紧制定2030年前二氧化碳排放达峰行动方案，综合运用相关政策工具和手段措施，持续推动实施。2021年10月，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》发布，随后国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，从顶层设计层面对碳达峰碳中和进行总体部署，明确了主要目标和实施路径，进一步为碳达峰碳中和行动提供指导。梳理我国31个省（自治区、直辖市） “十四五”规划和二〇三五年远景目标及政府工作报告，发现多地明确将做好碳达峰、碳中和各项工作纳入重点任务中，北京、上海、广东、江苏等多省市在“十四五”规划纲要中明确达峰时间表和重要行动领域。如北京提出在“十四五”时期要实现二氧化碳排放总量率先达峰后稳中有降，为实现碳中和打好基础；上海提出要实施能源消费总量和强度双控，着力推动电力、钢铁、化工等重点领域和重点用能单位节能降碳，确保在2025年前实现碳排放达峰。碳中和不仅仅意味着能源结构、产业结构、市场竞争等方面的变革，也将成为我国区域绿色低碳协同发展的动力。借此发展契机，不同地区可以充分利用区域能源供给端及消费端差异和资源禀赋差异，因地制宜，发挥优势，如资源中心地区发挥自身优势，向负荷中心地区提供更多清洁、便宜的电能，推动资源优势转化为经济优势，充分实现资源的优化配置。

关于碳中和路径及实施措施的探索已成为当前研究的热点。王灿等指出，实现碳中和目标总体排放路径呈现尽早达峰、稳中有降、快速降低、趋稳中和特征，且需要构建政府、企业、个人共同参与的科学的政策体系[2]。从能源供给端看，实现零碳电力系统迫在眉睫。从能源消费端看，实现工业、交通、建筑等领域的能源结构转型势在必行。由于不同行业的产业结构、碳排放来源、减排技术和减排难度存在明显差异，碳中和愿景下各行业需要根据自身产业及排放特征选择一条特定的降碳路径。专家学者就电力行业[3]、钢铁行业[4]、建筑行业[5]等分行业部门的路径探索，提出构建现代化新型零碳电力系统，提高氢能和生物质能等非化石能源在工业部门的利用，采取低碳交通、零碳建筑等措施，以及创新研发低碳减排等技术手段。关于区域层级的研究多是围绕某一区域的具体研究，王喆等研究了在双碳目标背景下西北地区发展现状，提出了以可再生电力和储能为基础的电力系统转型、以高效率低能耗为特点的产业转型、以自然资源为基础的生态系统补偿和转型等三大领域的系统性转型思路[6]；吴玲等提出西藏地区碳中和路线与方向：需充分挖掘清洁能源潜力，探索绿色升级投入补偿机制，倡导绿色低碳生活模式，加大技术、人才、金融等方面的支持，科学规划区域“碳中和”实施[7]；任柯提出长三角地区建设碳中和社区的愿景与路径构思，具体包括探索社区碳汇和碳交易机制，鼓励新兴减排技术的应用，加强碳中和社区宣传等路径[8]。也有专家学者以能源供给、行业联动为切入点，探索区域低碳发展的路径，赵国涛等以市场交易与区域能源系统关联为切入点，提出在多交易市场联动机制的基础上探索碳中和信息管理系统的构建方法[9]，为区域能源系统低碳发展提供新思路。

区域低碳经济发展问题一直是理论和政策研究的热点。佟昕开展了中国区域碳排放差异分析及减排路径的研究，根据碳排放空间联动机制，从人口、经济增长、技术进步、城镇化率、产业结构等差异化的碳排放影响要素出发，结合不同区域的发展特征，选择相应的减排路径[10]。碳中和目标的提出，赋予了区域协调低碳发展新的内涵与机遇，或将重构我国区域经济发展格局。碳中和目标需要与地方实际结合，坚持全国一盘棋统筹谋划，从而推进实现全局目标。本文中所指的区域碳中和主要是聚焦在国家区域发展战略中对于区域的定位范围（包括东中西部、城市群等地区尺度）的碳中和。总体看目前关于区域碳中和的研究相对较少，本文尝试从区域层级探索实现碳中和目标的重点方向与路径，以期为相关研究提供参考。

1 区域实现碳中和的关键问题

实现碳中和愿景需要调整能源产业结构，优化自然资源管理和国土空间治理增汇固碳来形成新的经济社会发展范式。然而，我国区域发展阶段不同、资源禀赋迥异，不同区域的能源消费、碳排放及森林碳汇等方面均存在差异，这是区域实现碳中和目标面临的主要问题。

1.1 区域经济发展及阶段差异

区域经济发展不平衡仍然是当前我国经济发展的典型特征之一。这既是经济发展政策调整经济活动的结果，也是出台和实施新的经济发展政策的出发点[11]。我国经济发展存在明显的区域差异性，依据经济发展状况，逐渐形成了东、中、西三个经济带，各区域之间经济发展不平衡、不协调，差距明显。我国东部地区经济发展起步早，工业基础雄厚，城市化水平最高，经济和产业发展较为成熟。2019年东部地区GDP约占我国GDP总值的57%，中部地区GDP约占26%。西部地区虽然拥有丰富的自然资源，但地形条件复杂，经济发展起步晚，基础设施建设不足，城市化水平低，西部地区GDP在全国占比仅为17%。Gao等使用Tapio脱钩模型来分析中国省级碳排放与其经济发展的脱钩状况，结果显示：中国东部地区与西部地区相比总体上表现出更好的脱钩状态，经济规模、创新和技术进步对脱钩有促进作用，这也体现了东部地区经济、技术等方面与中西部地区的差异[12]。由于东部、中部、西部地区经济发展差异明显，制定政策时需统筹考虑区域经济差异与资源禀赋特点。

1.2 区域碳排放差异

受各省（自治区、直辖市）能源消费结构差异影响，区域碳排放结构呈现差异。碳排放前8名省（自治区）为山东、内蒙古、河北、江苏、山西、广东、辽宁、新疆，合计排放量占全国碳排放的51.6%（图1）。其中山东省排放近10亿吨，排名全国第一。碳排放大省主要集中在中东部地区，东部地区碳排放总量约47亿吨，相当于中部和西部地区碳排放的总和（图2）。因此中东部地区难凭一己之力实现碳中和。Cui等运用熵权法对中国30个省（自治区、直辖市）进行碳排放配额分配，通过比较各省（自治区、直辖市）2017年和2030年的配额份额发现：位于中国西部的广西壮族自治区和青海省的减排挑战较小，而位于中国中部的山西省和位于东部的江苏省、山东省的减排难度较大[13]。总体来说，东部、中部、西部地区表现出明显的差异性：东部经济实力强、能源技术水平较高，为能源的高效利用提供了保障；中西部地区碳排放强度明显高于东部沿海地区，亟待提升区域能源生产效率、降低碳排放强度。考虑到我国碳排放格局不平衡的现状，区域统筹协调将有助于推进实现碳中和目标。

图1 2019年各省（自治区、直辖市）碳排放量（直接排放）

图2 2019年我国东、中、西部地区碳排放量(总排放)

1.3 区域生态资源禀赋差异

植树造林、生态增汇等也是实现碳中和目标的重要路径之一，所以土地的集约利用、森林等生态资源的分布与配置至关重要。根据中国统计年鉴的统计分类，农用地包含园地和牧草地，建设用地包括居民点及工矿用地、交通运输用地和水利设施用地。据统计，东部地区土地开发程度较高，建设用地占比约为14%，在中部地区约为6%，在西部地区约为3%（图3），东部地区的土地开发程度是中部地区的2倍多，是西部地区的4倍多。因此，东部、中部、西部地区在土地利用与空间布局上均存在较大差异，西部地区拥有较大生态文明建设、可再生能源土地用地的空间选择。依据国家生态文明整体布局，结合国土空间纵深差异，统筹中西部地区生态优势与东部发达地区的资源禀赋，优化空间格局与资源配置，探索制定区域碳中和路径，对于整体的碳中和愿景的实现有重要助益[14]。

图3 2017年东、中、西部地区的土地利用及森林资源状况

2 区域实现碳中和的路径与主要措施

从区域层级来看，实现碳中和愿景需结合我国当前国土空间规划进程，对土地空间、生态资源的利用及保护进行统筹规划，因地制宜制定碳达峰、碳中和规划方案；发挥城市群规模性、协同性优势，以城市群为主体助力区域碳中和，此外在区域尺度上还需发挥电网、碳配额调配等在跨区域方面的优势作用。（参见图4）

图4 区域碳中和目标实现路径

2.1 加强顶层设计，统筹推进落实，因地制宜制定碳达峰、碳中和方案

统筹考虑区域差异，加快推进碳达峰、碳中和顶层设计。碳中和目标对不同地区或有不同程度的冲击，相关研究表明，中国高收入地区的产出能源强度低于低收入地区[15]，此种情况下可能就会存在低收入地区承担更多减排任务的问题，比如在山西省、内蒙古自治区等传统能源富集地区，其经济发展相对落后，但减碳任务却更严峻，转型压力或比沿海发达地区更大[16]。因此，进行顶层设计需要通盘考虑区域差异，在科学评估区域发展阶段、经济实力、能源结构、资源禀赋等的基础上，制定不同区域分阶段达峰路线图，明确各地达峰时限和重点任务。结合区域自身发展特色，针对性实施具体措施，东部沿海地区或可考虑以用能替代、能源结构调整为主要手段，布局可再生能源，推广新能源汽车充电站、加氢站等低碳基础设施建设布局；中部地区以提升能效、能源与资源结构转型等为主要路径，例如山西省提出要推动煤矿绿色智能开采和煤炭分质分级梯级利用；而西部地区则在保证经济绿色增长的基础上，发挥可再生能源禀赋优势，倡导绿色低碳生活，绿色交通出行，以国土绿化行动等为举措推进生态文明建设，推进区域低碳绿色发展。

2.2 与国家重大区域战略融合，以城市群为主体助力区域碳中和

区域经济一体化是经济发展必然经历的过程，也是经济全球化和经济空间作用的必然结果。区域经济协调发展必须推动区域板块之间融合互动、转换空间格局，这有助于在实现区域经济协调发展的同时完成资源的总体优化配置，保证区域内温室气体排放总量得到有效控制，进而完成低碳发展的路径转型。城市群的发展是区域一体化的重要体现，有利于形成规模优势，推动新兴产业发展和产业结构的升级，促进温室气体的结构性减排。结合国家当前重大区域战略，包括京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区、成渝经济圈等战略，积极发挥城市群协同、辐射作用，促进区域协同低碳发展。发挥北京、上海等超大城市的中心引领作用，率先开展碳达峰、碳中和行动。以长三角为例，2021年国家电网将投资超过30亿元，优化新能源汽车充换电网络布局，服务新能源汽车下乡，率先实现充电设施乡镇全覆盖，这对区域绿色低碳交通的发展起到良好的示范作用。

2.3 发挥国土空间规划前瞻性、结构性优势，助力碳中和加速

党的十八大以来，党中央、国务院大力推进全面深化改革，从全面深化改革到生态文明体制改革，到党和国家机构改革，再到当前的规划体系改革，“改革”已成为现阶段推进国家治理体系和治理能力现代化、推进生态文明建设及高质量发展的重要动力。党的十九届三中全会后，按照党和国家机构改革的总体要求组建了自然资源部，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，构建国土空间规划体系。国土空间规划在国土空间治理和可持续发展中起着基础性、战略性的引领作用。国土空间规划作为生态文明建设的重要支撑，具有全方位规划管控的优势，可从工业、交通、能源、建筑等领域多管齐下推动城市碳达峰和提升生态碳汇能力，从减碳排和增碳汇两方面出发实现碳中和[17]。

(1)构建低碳化空间布局。在空间上形成紧凑型、多中心的空间形态，以及生态优先、公共交通导向的低碳结构模式；在土地利用上推进集约节约用地，适当增大土地开发强度，促进产城融合开展混合用地探索。

(2)创新绿色城镇化发展。我国城镇化高速发展，城镇化率已经从1995年的29.04%提高到2019年的60.6%，预计2050年城镇化率将达到75%。在当前的城镇化进程中，应重点把握降碳与绿色发展这一重要方向，合理规划水资源、能源、土地资源、环境资源，保障供给，共同致力于实现碳中和目标。

(3)重构能源生产供应方式。从能源的供给、传输与需求方面考虑，既要从需求侧研究低碳约束与实现碳中和愿景下的区域能源需求，又要从供给侧保障区域能源供应安全角度研究跨区域的能源输送及重大设施的空间用地状况。

(4)为可再生能源发展及二氧化碳封存预留用地空间。空间规划应在资源分析的基础上，尽可能厘清可再生能源用地与林地、农业用地等的关系，为可再生能源发展预留用地空间。除此之外，还需考虑地下空间规划，为二氧化碳的捕集封存预留空间。

2.4 发挥电力系统和碳配额在区域碳中和的关键作用

依据区域能源结构和资源禀赋，因地制宜，充分发挥区域各自优势。不同区域的能源消耗和电力需求不同，结合电网跨区域输送能力和分布式建设，可调节供需平衡。在国家电网公司发布的“碳达峰、碳中和”行动方案中提出，“十四五”期间，国家电网规划建成7回特高压直流输电线路，新增输电能力5600万千瓦；到2025年，经营区跨省跨区输电能力达到3.0亿千瓦，输送清洁能源占比达到50%[18]。从区域分配来看，80%以上的能源资源分布在西部、北部地区，相距东中部地区负荷中心1000～4000千米。负荷中心需要更多清洁、便宜的电能支撑经济发展用能，而资源中心则希望将资源优势转化为经济优势，在此背景下，跨区域碳配额调控及电网跨区域传输优势凸显。未来碳中和的愿景目标需综合考虑对碳排放潜力及区域发展特征，对不同区域采用差别化碳配额政策，对于集约型发展地区，通过调整能源结构、改良技术、完成产业升级等多种手段降低碳排放增速，对于粗放型发展地区，可将碳排放空间盈余转让到碳市场中参与交易。

3 思考与展望

以政策协同作为区域碳中和的切入点和突破口。实现碳中和目标需要政策、规划的引领与保障。通过分析京津冀、长三角及粤港澳区域经济协调发展规划中设定的目标可以发现，区域经济发展与低碳转型密切相关，对于促进区域绿色发展有积极作用。其中，《京津冀协同发展规划纲要》从产业联动发展、生态环境联防联控等方面制定协同目标，《长三角一体化三年行动计划（2018—2020年）》中则将提升能源互济互保能力、建设绿色美丽长三角等绿色低碳发展理念直接列入规划的重点领域，《粤港澳大湾区发展规划纲要》更是直接提出增强交通、能源、信息、水利等基础设施保障能力，将绿色智慧节能低碳的生产生活方式和城市建设运营模式确立为区域协调发展的重要目标。综上，政策、规划在区域协调中发挥重要作用，在区域碳中和路径的探索中，应发挥政策协同引领作用，明确双碳目标与区域碳中和的逻辑关系，构建传导机制，在空间布局、基础设施建设、资源开发、能源消费控制等方面制定引导性和约束性的政策保障机制。

区域与行业的协同。实现2060年碳中和目标，是一个统筹协同、动态调整的过程，需要通盘统筹、整体谋划，协调产业发展与空间治理增汇固碳，构建区域协同创新体系。从时间阶段来看，在近期需要重点关注行业达峰与区域的统筹，考虑行业发展和达峰现状与区域经济社会发展现状、能源消费状况、资源禀赋差异的匹配；在中远期重点关注行业碳中和与空间区域的统筹，结合森林碳汇等方面的优势与特征，将行业碳中和与区域碳中和整体规划，根据不同阶段的重点规划任务，科学达峰、稳步实现碳中和。

与乡村振兴战略相结合。乡村发展一直是中央及各级政府关注的重点。2021年中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，要实施乡村清洁能源建设工程，加大农村电网建设力度，全面巩固提升农村电力保障水平。2020年工业和信息化部、农业农村部、商务部联合印发通知，提出多措并举促进农村地区新能源汽车消费。农村新能源资源丰富，分布式光伏、分散式风电可开发潜力分别超过15亿千瓦和1亿千瓦，具有良好的清洁能源发展基础。未来可依托丰富的生物质资源，如农村生物质发电、生物质锅炉、生物质利用等构建农村清洁能源体系。

园区或可成为区域碳中和的发力点。园区因其集聚性和规模性优势成为我国重要的工业生产空间和主要布局方式，是工业化和城市化发展的重要载体，且有绿色供给的能力。通过园区集中发力，发挥企业主体的作用，有利于促进产业链低碳化发展，提升区域招商引资的竞争力。未来可考虑以高新区、低碳工业园区和绿色园区为基础，结合国家生态工业示范园区、国家高新区绿色发展示范园区等项目，选择一批发展基础好、产业体系优势足、碳达峰意愿强、经济实力有保障的园区，发挥园区高新技术产业研发基地作用，打造零碳、碳达峰示范园区，为区域碳中和提供绿色低碳技术。