全球碳治理标准化发展历程与启示

■ 李杏茹/赵祺彬/高 兵

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

0 引言

应对全球气候变化已经成为国际社会的广泛共识，为全面控制二氧化碳等温室气体排放，经过多轮谈判，联合国大会于1992年通过了《联合国气候变化框架公约》，后续《公约》各缔约方又相继达成《京都议定书》和《巴黎协定》。这些国际公约和文件，对不同时期的国际减排行动提出了要求和部署，为此许多国家也提出了长期减排目标、减排重点领域和关键政策措施等[1-2]。

标准是全球气候治理制度体系的重要支撑。联合国、国际标准化组织、国际行业协会积极围绕碳治理开展了大量标准化工作。自2009年开始，中国学者陆续对碳排放、碳汇等方面的国际标准开展了跟踪研究，如：武曙红等分析了国际自愿碳汇市场的补偿标准的特点与优缺点，提出我国自愿碳汇项目建设的标准化建议[3]；姚婷婷等对英国的PAS2060标准进行了解析[4]；冯相昭等跟踪了GHG protocol、ISO 14064和PAS 2050等国际碳排放标准，并提出中国企业应加强碳管理与减排工作[5]；钱政霖等在对比分析7个国际自愿减排标准基础上，提出了我国发展自愿碳减排市场的建议[6]；程婷等在对国外温室气体清单编制方法学进行了跟踪[7]；张称意等对IPCC国家温室气体清单指南的湿地增补指南进行了解读，并指出了湿地指南中尚需完善的内容[8]；蔡博峰等对IPCC国家温室气体清单指南2019修订版的修订情况进行了解读，并对我国温室气体清单方法及编制提出了建议[9]；刘枚等对联合国气候变化组织、澳大利亚、英国、法国和哥斯达黎加开展的气候中性与碳中和的实践进行了跟踪，对其使用的碳中和认证标准进行分析，并对我国碳中和实践提出了建议[10]；王宏涛等对碳中和认证领域使用较多的标准进行了梳理和解读[11]。从总体上看，目前国内对碳治理国际标准的跟踪主要侧重于某一个领域，如核算、减排、认证等，缺乏对碳治理标准化发展历程的认识与研究。

在2020年第七十五届联合国大会一般性辩论上，中国首次宣布：“将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。中国作为全球最大碳排放国，要在短短40年内实现碳中和，在碳治理上面临的挑战非常严峻。如何从标准化角度为中国碳治理提供助力，需要对国际标准进行全面的系统性研究。

1 全球碳治理标准化发展历程

纵观全球气候治理发展历程，《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等三大国际公约文件的签署，分别触发并开启了温室气体量化核算、碳补偿、中和认证等碳中和三大关键领域标准化工作，可谓碳治理标准化发展的三座里程碑。

1.1 温室气体量化核算标准的开发

1992年，联合国大会通过《联合国气候变化框架公约》，标志着应对气候变化由理论上升为行动计划。该公约要求所有缔约方用缔约方会议议定的可比方法编制、定期更新并公布国家清单。以此为契机，国家层面和企业组织层面的温室气体核算标准化得以启动和发展。

(1)国家层面温室气体核算标准。为了编制国家间的温室气体排放清单，1991年政府间气候变化专门委员会（IPCC）开始开发涵盖能源活动、工业生产过程、农业、土地利用变化和林业、废弃物等领域的排放标准规范，并于1995年发布了第一版《国家温室气体清单指南》。之后，由于各国实践经验逐渐增多，以及新的工艺和技术不断出现，IPCC吸纳这些经验和技术，陆续发布了3版清单指南的修订版、3个优良做法指南和1个湿地增补指南。其中，IPCC国家温室气体清单指南2019修订版是目前为止体系完整、结构严密(避免了各种漏算、错算和重复计算，以及边界不清、分类模糊的情况)、方法内容详尽，且代表了最新科学认知和技术进展，排放因子更加精细化，排放因子和活动水平的分类也更加科学的最新版[9]，为缔约国计算碳排放和碳吸收提供了方法，也为其他国家结合本国情况制定更为详细的规范提供框架指引，如欧盟的EMEP/EEA空气污染物排放清单指南、美国的EIIP体系等。

(2)企业及产品层面温室气体核算标准。随着应对气候变化由理论上升为行动实践，一些国际机构逐渐认识到制定企业温室气体核算和报告标准的必要性，主导开发了一系列企业、产品层面的标准，这些标准成为后来的碳补偿标准和认证标准的基础。2001年，世界资源研究所（WRI）与世界可持续发展商业理事会（WBCSD）发布首个企业温室气体核算标准——《温室气体核算体系：企业核算与报告标准》，该标准也是GHG Protocol的核心标准之一，为非政府组织与企业合作伙伴关系解决温室气体核算提供了标准化方法。目前，GHG Protocol 已建立了较全面的全球标准化框架[13]，主要服务两个层面工作：一是为公司层面提供温室气体核算标准；二是帮助国家和城市设计减缓气候变化的目标，评估和报告目标实现的进展，并评估政策和行动的温室气体影响。2006年国际标准化组织（ISO）发布了温室气体核算系列国际标准ISO 14064-1、ISO 14064-2、ISO 14064-3，为组织、公司温室气体排放进行量化评估、核查和验证提供了标准化方法[14]，这3项标准在企业温室气体核算方面发挥了重要作用。此后，其标准化领域不断拓展，涵盖了产品碳足迹、适应、气候金融等。

1.2 碳补偿标准的兴起与发展

1997年签署的《京都议定书》明确了发达国家的减排指标，同时设立了3个基于市场的机制——排放交易、清洁发展机制 (CDM) 和联合履约 (JI)，由此构建了碳交易体系，与此对应，管制碳交易标准和自愿减排补偿标准相继发布并得到应用。

清洁发展机制。CDM属于发达国家与发展中国家为应对气候变化建立的基于项目的合作机制。为了确保CDM项目的环境效益，CDM 建立了一套有效的、透明的和可操作的方法学。目前，CDM共批准了256个方法学，其中现行有效的有196个，主要包括建立基准的方法学、确定项目边界和泄漏估算的方法学、减排量和减排成本效益计算方法学、监测方法学等[15]。

自愿碳补偿标准。2003年世界自然基金会（WWF）发布第一个自愿碳补偿标准——黄金标准，为CDM和JI的减排项目提供了第一个独立的、最佳的实施标准，保证了CDM项目的环境完整性。之后，不同组织机构根据不同开发动机制定了十几种自愿碳补偿标准，主要有核查碳标准（VCS）、气候行动储备方案（CAR）、核查减排标准（VER+）、芝加哥气候交易所标准（CCX）、气候社区生物多样性标准（CCBS）和生存计划标准（Plan Vivo System）等，支撑了自愿碳减排市场的发展。经过多年的实践，VCS、CAR、GS逐渐发展成为VER市场的领跑者，占据自愿碳排放交易的绝大多数[16]。

1.3 碳中和认证标准研制

2015年《巴黎协定》第四条提出，“要在21世纪下半叶，在人为源的温室气体排放与汇的清除量之间取得平衡”，这一目标可对应于净零排放，代表全球气候治理谈判进入新的历史阶段。净零排放气候目标的提出对碳中和认证标准提出迫切需求。

在《巴黎协定》提出净零排放目标之前，就已经有一些国家关注碳中和问题。2010年，英国标准协会（BSI）制定发布了第一个碳中和规范——碳中和证明规范（PAS 2060）。该规范以现有的ISO 14000系列和PAS 2050等环境标准为基础，对通过温室气体排放的量化、还原和补偿来实现和实施碳中和的组织提出了硬性规定，以及清晰、一致的碳中和操作规范要求[4]。2016年，哥斯达黎加政府针对本国碳中和项目制定了碳中和示范要求（INTE B5），该标准框架在核算和核查方面参考或采纳了许多国际上已有的通行标准，并基于其特殊国情，在减排、排放抵消方面制定了符合本国特点的更具体的规范要求[12]。最近，ISO启动制定《碳中和及相关声明 实现温室气体中和的要求与原则》（ISO WD14068），预计2023年完成，这是第一个以碳中和命名的国际标准，旨在对碳中和活动进行规范和约束，即制定温室气体排放的量化、管理、避免、减少、替代、补偿和吸收等实现碳中和或气候中性的要求和原则，统一碳中和相关术语定义[17]。

2 国际碳治理标准化存在的问题

2.1 国家层面碳核算的内容和方法有待进一步健全完善

当前，国家层面碳核算以IPCC国家温室气体清单指南及优良做法为主要依据，企业、产品、社区等层面以GHG Protocol系列标准和ISO 14064等标准为根本遵循。经过多年发展，IPCC的清单指南核算内容逐渐全面、结构逐渐完整， IPCC国家温室气体清单指南2019修订版也最大限度地更新和完善了排放因子数据，不再以发达国家和发展中国家为分类原则来提供排放因子，而以不同技术水平分类来提供排放因子，但在一些领域仍然缺乏完整、有效并且有科学文献支持的排放因子，例如煤炭勘探过程中的甲烷和二氧化碳的排放因子非常缺乏[9]。此外，随着海洋生态系统负排放技术研究逐渐成熟，一旦海洋碳汇纳入IPCC核算范围，对海洋碳汇核算标准方法的研制也将提上议程。因此，为提高国家温室气体核算数据的真实性、准确性和全面性，IPCC国家温室气体清单指南的排放因子、核算范围，需要随着科技发展和研究的深入逐步加以完善。

2.2 巴黎协定框架下国际碳市场标准存在适用问题

在《京都议定书》框架下已建立了许多自愿碳交易的标准和方法学，为发达国家实现部分减排目标、发展中国家实现可持续发展奠定了基础。然而，这些标准在项目的类型、计量方法学、减排核证规则及登记制度等方面的要求都各有不同[3-18]，使得自愿减排在法律适用方面存在障碍。此外，对自愿减排产生的国际转让碳补偿单位（ITMOs）是否属于国家自主贡献的组成部分的认定存在争议，产生了非常严重的双重核算问题，在《巴黎协定》第六条市场机制建立的谈判中，重复核算风险已经成为自愿减排标准适用的主要问题，亟需强有力的国际市场规范性标准来予以调整，并对减排量转移账户确权、核算的基本原则和具体规则进行规范[19]。

2.3 英国碳中和认证标准有待完善优化

首先，在PAS 2060中，减碳策略是该规范的核心，并强调当仅使用抵消来补偿GHG排放时，不能宣布碳中和，且该认证仅在最长12个月内有效，此后必须进行续签。碳中和承诺宣告有效期仅为12个月，有效期届满后必须重新进行相关宣告及查证等行动，这对于已经减排的公司而言，进一步的减排将变得越来越昂贵，因此，该认证方法的长期经济可行性需要进一步研究。其次，在PAS 2060的抵消阶段，即减排后的剩余排放量需要通过高质量认证的碳信用额进行补偿，该步骤仅考虑了土地用途变更的抵消行为，忽略了对多年生作物固碳量的核算。但是，多年生作物的固碳潜力很大，所以碳中和抵消阶段的核算认定需要进一步完善[20]。

2.4 制定碳中和国际标准面临诸多挑战

正在制定中的ISO 14068标准，通过制定温室气体排放的量化、管理、避免、减少、替代、补偿和吸收等实现碳中和或气候中性的要求及原则，可提供一种国际认可的方法，支持各国在制定本国气候变化的计划、战略和方案时更好地使用碳中和相关目标和说明。但目前来看，该标准的制定面临众多技术难题。例如：对于温室气体排放量及减排量的核算是采用ISO 14064-1、ISO 14064-2，还是允许采用其他国际组织的标准规范或国家标准？衡量尽可能控制和减少温室气体排放的标准或准则是什么？是否允许针对产品部分的碳足迹实现碳中和？如何确保碳中和声明的可靠性等问题存在较大分歧[17]。

3 中国碳治理标准化现状

在联合国气候变化框架公约提出的标准基础上，我国制订了温室气体清单编制指南，加强自愿减排方法学国际标准转化和本国标准开发，为国家清单编制和自愿减排市场运行奠定了技术基础。

碳核算标准化工作逐步推进。在政府层面碳核算方面，基于IPCC国家温室气体清单指南，结合中国实际，制订了省级温室气体清单编制指南；部分省份如浙江、广东、重庆制订了市县级温室气体清单编制指南，为我国省级、市县级的温室气体清单编制提供了参考。在农林及其他土地利用变化引起的碳汇估算方面，林业部门发布了《全国林业碳汇计量监测技术指南（试行）》，以及13个树种的立木生物量模型和碳计量参数行业标准。在企业层面碳核算核查方面，2015年以来我国发布了《工业企业温室气体排放核算和报告通则》及部分行业的温室气体排放核算与报告要求等碳排放管理国家标准，共计16项。

碳补偿标准取得突破性进展。《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》发布之后，我国在碳补偿标准方面取得一系列成果。2012—2016年，国家发展和改革委员会发布12批CCER方法学，共计200个（有的是转化CDM方法学，有的是新开发），加大了自愿减排方法学的转化与开发力度；此外，开发了第一个专门为中国市场设立的，适合中国国情并与国际实践兼容的自愿减排标准——熊猫标准（PS），标志着中国开始在全球碳交易中发出自己的声音。2012年“退化土地竹子造林方法学”得到熊猫标准批准，填补了国际竹林碳汇核算的空白。

碳中和标准紧密追随国际步伐。2019年发布《大型活动“碳中和”实施指南（试行）》，对大型活动的碳中和实施进行了规定；2021年启动《碳中和评估指南》团体标准制定，将为组织、企业、地方政府、产品、建筑、活动和服务各类型主体的碳中和评估提供技术支撑。

与国际碳治理较系统的标准化体系相比，我国标准化建设还存在较大差距。①目前我国的温室气体清单编制和核算方法主要参考《1996年国家温室气体清单指南》，尚未开始全面使用《2006年IPCC国家温室气体清单指南》，从当前形势看，《1996年国家温室气体清单指南》已属淘汰之列。②国家清单碳汇核算方面，我国土地利用分类标准与IPCC不同，一些详细的调查、监测、评价工作缺乏，尚未建立符合国家实际情况的清单编制的排放因子，并且无法适用更高层次的Tier3估算方法，致使估算结果不能精确反映碳排放或碳吸收实际。③在企业项目层面，项目减排量核算标准、核查标准、低碳产品标准、单位产品碳排放限额标准等缺乏，严重影响企业碳交易活动。随着碳市场交易项目类型的增多，基于新的项目实践需要研制新的碳补偿项目方法学，为相关碳汇项目的开发提供指导。④碳中和认证标准有待进一步拓展到产品、组织、服务、社区等领域，从而推动各方面积极开展减排行动、实现减排目标。

4 结论与建议

自20世纪90年代至今，短短30年时间里，随着国际碳治理制度的演变与过度，碳治理国际标准经历了从无到有、从零星到系统的发展历程，覆盖不同层面、不同范围的标准体系框架基本形成，为规范国家、企业或组织等主体的温室气体管理提供了重要技术支撑。对我国而言，如期实现碳达峰碳中和目标，需充分发挥标准的技术支撑作用，建议：

一是建立健全国内碳治理标准化体系。加强碳治理标准化顶层设计，以严谨科学的态度不断细化碳治理领域标准,不断丰富关键类型数据及有效性，兼顾与国际标准规范的一致性，推动建立一套科学、精准、兼容性强的中国碳治理标准规范体系。为国家、行业、企业、产品、服务等不同层次碳核算建立统一的标准体系，提高碳核算及认证、核查、报告的精准化和全面化。强化标准化组织机构建设，在现有标准化力量基础上，健全碳排放、碳汇标准化技术委员会工作机制，加速推动相关标准的发布实施。

二是加强国际标准跟踪与转化。密切跟踪并深入研究IPCC国家温室气体清单编制、碳补偿标准规则与方法学、碳中和认证等领域标准的新变化和新动向，积极转化国际标准，同时，分析国际规则对中国碳减排核算工作的影响，研究如何遵循国际规则建立我国温室气体调查、监测、评价、核算、核验的标准化方案，为我国碳治理标准对接国际标准奠定基础。

三是积极参与国际标准制定。积极参与IPCC、ISO等国际组织的相关活动，就相关基本概念、核算方法、声明要求等形成标准化的经济技术共识，为完善碳中和国际标准提供“中国经验”与“中国样本”，形塑国际碳中和领域标准体系中的中国话语体系，实现从规则适应者向规则参与制定者的角色转变。