浅谈高速公路运营管理安全标准化建设

叶芳勤 盛 冲

(福建省高速公路集团有限公司宁德管理分公司，福建 宁德 352100)

1 概述

2011年5月6日，国务院安委会下发了《国务院安委会关于深入开展企业安全生产标准化建设的指导意见》(安委〔2011〕4号)正式提出安全生产标准化，要求全面推进企业安全生产标准化建设，进一步规范企业安全生产行为，改善安全生产条件，强化安全基础管理，有效防范和坚决遏制重特大事故发生。也就是说，安全生产管理工作中的各生产岗位、生产环节必须要符合国家相关的法律法规、规章规范、标准规程，达到和保持一定的标准，通过务实、系统、规范的指导督促生产企业安全生产的方法和措施。

2 高速公路运营管理安全生产标准化的特征

自1997年12月15日“八闽第一路”泉厦高速公路通车至今，福建高速已有24年运营管理经验，无论是安全生产，还是文明服务、养护生产等工作都已经总结形成了一套符合自身发展实际的规范化、标准化流程。结合实际管理，主要有以下特点：

2.1 科学性

福建高速运营管理安全生产标准化是每一位福建高速人在长期理论探索、科学实践、生产实践和研究中总结归纳出来的，这其中融合了高速公路运营管理的优秀经验、负面教训和深入思考，为开展安全生产标准化建设提供了科学依据和理论支撑。

2.2 系统性

福建高速目前有11个运营路段管理公司，在相互抽查检查、工作交流过程中，对标准化建设内容(包括安全生产责任制建设、风险隐患排查治理、安全宣传培训、安全档案管理以及应急处置等)互通有无、相互借鉴，使得高速公路安全标准化建设基础更加牢固，内容更加全面，安全管理更加系统。

2.3 可操作性

经过总结提炼，当前福建省高速公路系统实施的运营安全生产管理规定无论是应急突发事件处置、防抗恶劣天气预案，还是收费所防盗抢预案，都能够贴近工作实际，方便从业人员操作。

2.4 强制性

高速公路行业运营管理比较特殊，既要兼顾自身安全生产行为合法合规，也要保证人民群众出行过程安心舒适，这其中既涉及对《道路交通安全法》《安全生产法》等法律规范的执行，也涉及高速公路安全生产行业标准和责任划分。因此无论是立足于满足人民群众美好出行需要，或立足于行业自律角度还是企业安全发展角度，都要求安全生产标准化建设必须具有强制性。

3 高速公路运营管理安全生产标准化过程中面临的困境

3.1 高速公路运营管理安全生产标准没有系统的法律规范支撑

目前，在国家出台的一系列法律法规(包括《安全生产法》)中，涉及建设工程、煤矿、烟花爆竹及危化品安全生产管理的法律法规已经较为完善，但是，适合高速公路安全管理规范细则和标准尚未建立和明确，相关约束机制还不健全，高速公路内部行业标准难以对抗外部行为人，导致部分安全事故责任难以区分、相关衔接机制没有理顺。例如，行人、摩托车上高速的问题，福建省高级人民法院(2021)闽民再287号民事判决书对该类事件以及对“高速公路属危险区域”的定性，对于此类安全生产管理问题和行为发生起到了很好的约束效果。

3.2 高速公路安全生产工作目前承担着企业和行业双重标准

新修订的《安全生产法》调整的主体是从事生产经营活动的单位，这是对高速公路作为一家企业，建设、运营等所有安全生产行为的强制性规范，就《安全生产法》而言，高速公路公司跟其他的生产经营单位没有本质区别，《安全生产法》第十条规定：国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。因此，高速公路的安全生产管理工作可以理解为：站在生产经营单位的角度，受安全生产综合监督管理部门(应急管理局)的监管；站在交通运输行业的角度，受安全生产专项监督管理部门(交通主管部门)的监管。

3.3 高速公路运营管理安全生产工作面临巨大的社会压力

社会经济的高质量发展必然对高速公路保障类基础配套设施运转提出高标准、高要求。习近平总书记指出，人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线；各级党委和政府要牢固树立安全发展理念，坚持人民利益至上，始终把安全生产放在首要位置，切实维护人民群众生命财产安全。当前，我国高速公路行业正处于大建设、大发展阶段，伴随着运营通车里程和汽车保有量迅猛增长，高速公路交通事故率和运营安全事故发生频率也显著上升，这足以说明高速公路运营管理安全工作面临的压力和形势愈发巨大和严峻。

4 优化高速公路安全生产标准化建设的建议

4.1 PDCA循环原理

目前，福建省高速公路运营管理安全生产标准化建设主要依据“PDCA循环原理”，是“Plan(计划)——Do(执行)——Check(检查)——Act(处理改进)”的有效循环[1]，在循环过程中对每项安全生产工作标准、隐患排查治理以及应急处置标准进行持续改进，从而形成具有高速公路特色、符合高速公路运营实际的安全生产工作标准，指导企业建立起安全生产的长效机制。

4.2 本质安全建设

在安全生产标准化建设的过程中，除了持续依照“PDCA循环原理”开展安全生产建设之外，更应该关注高速公路行业运营安全生产工作的短板，在负有安全生产监督职责的行业部门相关安全生产标准下发之前，应该摆脱“被动式安全”的工作理念，引入本质安全建设原理。

所谓本质安全，狭义上是指通过设计等手段使生产设备或生产系统本身具有安全性，即使在误操作或发生故障的情况下也不会造成事故的功能。具体包括失误—安全(误操作不会导致事故发生或自动阻止误操作)、故障—安全功能(设备、工艺发生故障时还能暂时正常工作或自动转变安全状态)。

广义上的本质安全，就是通过追求企业生产流程中人、物、系统、制度等诸要素的安全可靠、和谐统一，使各种危害因素始终处于受控制状态，进而逐步趋近本质型、恒久型安全目标。本质安全相对于“PDCA循环原理”来讲，应该是更加系统的、权责明晰的、积极主动的安全措施，该措施通过人、物、系统、制度等各项因素的统筹改进、持续提升，在其中一项因素没有产生作用时，其他三项因素也会及时补位纠正，使得高速公路运营管理的危险隐患处于受控制状态，或者即使产生危险事故，也会通过本质安全本身的建设来及时纠偏、降低损失，对全局不产生影响。

结合运营管理工作经验，从以下几个方面对优化高速公路安全生产标准化建设进行梳理：

4.2.1 提高“人”的安全可靠性

人的本质安全相对于物、系统、制度等三方面的本质安全而言，具有先决性、引导性、基础性地位。这其中包括两方面含义，一是人在本质上有着对安全的需要，二是人通过教育引导和制度约束，可以实现系统及个人岗位的安全生产无事故。

4.2.1.1 加强安全生产宣教

聚焦人的本质安全，开展针对企业负责人、安全管理人员以及从业人员的安全宣传教育，营造全民懂安全、要安全、会安全的生产环境。在对内安全教育方面，加强与应急管理部门对接，持续完善企业内部负责人、安全生产管理人员培训制度；抓好“三级培训”教育，开展从业人员安全生产培训教育，让各岗位人员熟练掌握岗位操作技能及应急处置措施，知悉安全权利义务[2]；尤其要将劳务派遣员工纳入本单位安全生产统一教育管理，建立健全安全生产教育培训档案，进一步筑牢安全基础。

在对外宣教方面，由于高速公路运营管理安全生产标准没有系统的法律规范支撑，出于日常运营管理及保障人民群众生命财产安全的需要，更应当结合当前高速公路管理的重难点(如：禁止行人、非机动车上高速，安全用路等)开展集中、联合宣传，进一步扩大宣传覆盖面，提高群众知晓度和认可度，减轻一线员工安全生产工作压力。

4.2.1.2 建立健全全员安全生产责任制

新修订的《安全生产法》第四条规定，生产经营单位必须遵守本法和其他安全生产相关的法律、法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度。本次新修订《安全生产法》在“安全生产责任制”前面加上了“全员”，这要求生产经营单位全员要重新梳理安全生产责任义务，必须要将安全责任层层压实到每一个岗位、每一名员工，做到定岗定责、一岗一责。以全面的安全责任网络，保障安全生产各个细项工作落实到位。

4.2.1.3 加大从业人员安全保护力度

新修订《安全生产法》第四十四条规定，生产经营单位应当关注从业人员的身体、心里状况和行为习惯，加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉，严格落实岗位安全生产责任，防范从业人员行为异常导致事故发生。本文认为安全生产管理应当是“管”和“理”的有机统一，尤其是在安全生产形势日益严峻的当下，要加强与党工团组织的密切联系，做到对员工的“知根知底”，切实帮助员工排忧解难，排除不稳定因素，进一步巩固提升安全生产末梢神经的运行效率。

4.2.2 提高“制度”的安全可靠性

4.2.2.1 确保制度科学

福建省高速公路集团邀请福州大学有关专家根据《生产安全事故应急预案管理办法》(国家安全监管总局令第88号)、《应急管理部关于修改<生产安全事故应急预案管理办法>的决定》(中华人民共和国应急管理部令第2号)、《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则(GB/T 29639-2020)》等相关文件规定，对省级高速公路应急预案体系展开系统性的评估工作，对于全省安全生产标准化工作开展具有指导意义。

4.2.2.2 确保制度易于执行

“制度的生命在于执行”，大部分的安全生产及应急救援相关预案及制度都贯穿整个事件，而执行预案和行为的主体大多是一线人员，通俗易懂、易于执行的制度，才能更加方便决策者和执行者第一时间明确重点、认准关键，及时排除问题，消除隐患。

4.2.2.3 确保制度系统全面

当前，基层在安全生产标准化建设中，较大的问题出自基层所站分管领导和安全生产兼职人员对安全生产工作学习不够系统具体，安全生产工作的思路不够清晰，导致安全制度执行过程中存在“上面布置了，我就做”，而对“为什么做”“什么时候闭合”“怎么闭合”等问题缺乏思考。好的制度一定是符合发展实际，对安全生产有系统分工思考、对具体执行步骤有模拟排练的制度。因此在制度建设上，上级要有系统全面的梳理分类下发，一步一步将基层一线“被动安全意识”扭转为“主动安全思考”，确保安全生产各项工作政令畅通、全面开展。

4.2.3 提高“物”的安全可靠性

在高速公路运营管理中，“物”的安全可靠主要集中在路、桥、服务区及收费站的房建、机电、后勤等物体的安全可靠。

4.2.3.1 明确“物”的安全规则及标准

目前福建省运营的高速公路是按照“省市共建，建设以市为主，运营全省统一”的高速公路统一运营管理模式进行，在此，“建管分离”可能会导致“部分‘物’当前(或经过一定时间)是否符合安全规则及标准？现行‘物’的安全标准能否产生外部效力？”不清晰。例如，高速路面因前车抛洒滴漏导致后车出现事故，如果诉至法院势必会引起对路面安全通过性以及保洁清扫频率的探讨——路面一天清扫几次才算尽到管理义务？在完成现行安全标准后，仍然出现不安全事件，高速公路管理方是否要担责？

因此，明确“物”的安全规则及标准对于高速公路运营管理安全标准化工作，尤其是对于事故责任划分尤为重要。

4.2.3.2 巩固“物”的安全稳定状态

一方面，要加强对“物”的管养工作，经常性开展巡检维修。每年开展的徒步防水毁、日常养护、安全隐患大排查大整治、路产路权巡查、柴油发电机组定期保养等，都是进一步巩固“物”的安全稳定状态，从源头保证“人”的安全；另一方面，要加强“物”的使用安全，经常性开展安全教育宣传。在节假日、疫情防控等重要时段，随着车流量增加，高速公路上危化品运输等车辆也随之成为管控的重难点，宁德高速交通综合执法四大队就结合京台高速宁德古田“排头枢纽——黄竹山隧道群”节假日易拥堵、危化品车辆通行频率高等特点，开展提前走访摸排，联合交警、运输企业对日通行危化品车辆针对性开展宣传教育，要求按章行驶、规范用路，最大限度巩固路的畅通和人民群众生命财产安全。

4.2.4 提高“管理”的安全可靠性

本质安全的“人、物、制度和管理”四个要素中，管理是重点，是其他三要素的“润滑油”和“助推剂”。

4.2.4.1 明确指导思想

习近平总书记指出，要牢固树立以人民为中心的思想，正确处理安全与发展、安全与效益的关系，始终把安全作为头等大事来抓。因此，要切实把安全生产作为行业发展的根本前提，真正把安全生产工作作为行业发展的首要任务，提升政治站位，严格落实责任，积极主动作为，勇于涉险滩、破坚冰、攻堡垒、拔城池，促进行业安全发展，为经济社会提供可靠的安全保障。

4.2.4.2 明确管理责任

高速公路运营管理的安全生产工作涉及收费、机信、养护、经开及综合执法等五大主业，涉及现金、特种作业、清障巡查、养护施工、信息安全等多项专业领域的多组安全生产标准，这些生产标准企业安全生产管理机构及安全管理人员不可能都通都懂。因此，建议仿照地方应急管理部门，明确安全生产综合监管部门(安监部)与专项监管部门(各大主业自身主管部门)的工作职责，即将安全生产管理机构定义为安全生产综合监督部门，落实《安全生产法》第二十五条的相关规定；将各大主业自身主管部门定义为专项监管部门，对自身安全生产建设负责。综合监管部门负责协调推进参与专项监管部门安全生产工作，从组织管理、隐患排查治理、风险管控、应急处置、队伍素质、科技创新等各方面全面提升本质安全能力，每个部门都要制定工作标准、流程和安全工作目标，做到全方位管控没有死角，进而形成共治共享的工作局面。

4.2.4.3 畅通流转机制

在厘清管理责任的基础上，要打通各项安全制度的每一个堵点，从企业负责人到一线从业人员流转执行过程，确保各项措施和制度原原本本、不打折扣的传输到每一个岗位，安全生产责任层层传递到每一位职工。

4.2.4.4 建立监督考核机制

将本质安全建设与“PDCA循环原理”相结合，强调安全生产标准化闭环管理，将经常性监督考核作为衡量本质安全工作的标尺，也作为基层单位发现问题、改进方法的工具，帮助基层安全生产各项工作及时纠偏、摆正位置，提升全局本质安全系数。

4.2.4.5 健全标准化运行长效机制

抓安全生产的目标是企业发展环境的长治久安，要聚焦全员安全生产责任制、安全生产制度制定和执行、隐患排查治理、操作规程的科学完善预警机制的建立以及安全风险分级管控等各项重点工作，建立健全统筹运行的长效机制，纲举目张、张弛有度地开展各项安全生产标准化工作，进而实现安全生产标准化工作思想无懈怠、管理无空档、设备无隐患、系统无阻塞、安全零事故。

4.2.4.6 建立联动机制

“专业的事情交给专业的人去做。”作为生产经营单位，厘清安全生产管理和应急处置责任，建立起与高速交警、地方政府、应急管理部门、气象部门等多方联动机制是很有必要的，这有助于形成工作合力、提高应急处置能力、最大限度维护人民群众生命和财产安全。例如，2021年8月30日，G1514线宁上高速周宁段B道K53+800M处发生的危险品运输车辆(黄皖J15816,运载30吨碳酸二甲脂)着火事故，福建省高速宁德公司快速与地方政府、应急管理局、高速交警等单位进行沟通联系，通过默契配合成功化解了着火事故，防止二次事故的发生。

高速公路运营管理安全生产标准化，是涉及多学科、多专业的复杂问题，本文通过对运营管理安全生产进行初步研究，为福建高速公路建设服务社会经济发展综合平台打造安定、标准、有序的企业内外部发展环境提供借鉴。