新时代国家级新区内部审计模式创新探究

任磊 高冠军

[摘要]新时代，党和国家赋予内部审计工作更高的职责使命，提出更高的目标要求。为化解国家级新区内部审计工作先天基础薄弱、后天新问题挑战的双重困境，本文以南京江北新区枢纽办为例，通过实地调研和座谈深入了解江北新区樞纽办内部审计的现状，构建了枢纽办内部审计的战略规划和创新路径，并给出提升枢纽办内部审计工作水平的实施建议，以期形成具有推广意义的国家级新区内部审计工作经验模式。

[关键词]国家级新区   内部审计   发展战略

本文系教育部人文社科青年项目（21YJCZH123）

一、引言

近年来，党和国家高度重视内部审计工作。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。2018年《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》），明确了内部审计的目标定位、职责权限、结果运用、责任追究等，标志着我国内部审计事业迈向新时代、踏上新征程。2021年新修订的审计法进一步强调，被审计单位应当加强对内部审计工作的领导，按照国家有关规定建立健全内部审计制度。内部审计在审计机关和组织内部的角色定位呈现出责任与担当的时代新使命。为响应党和国家对内部审计工作的新要求，江苏省、市、区（县）等各级政府和企事业单位等纷纷以制度规范、发展规划、人员培养、宣传推广等多种形式举措，加速辖区内部审计工作的高质量发展。

南京江北新区枢纽经济发展管理办公室（以下简称枢纽办）作为南京江北新区的重要经济发展平台，在快速发展过程中面临诸多复杂风险和全新挑战。内部审计作为组织治理的重要基石，是实现经济决策科学化、内部管理规范化、风险防控常态化等的重要手段。枢纽办高度重视内部审计工作的作用，创新探索建立了以服务为导向、以风险为核心、以控制为主线、以增值为主张、以协同为支撑的内部审计新模式。随着新冠肺炎疫情的影响、国内外经济运行趋势下行、枢纽重大建设项目不断增多、建设与运营期交叉叠加、政府监管力度日益增强等，枢纽办及其企业面临的风险越发错综复杂，并对内部审计提出了更高的目标要求。

新时代，内部审计的职能目标在深化、业务范围在拓展、技术方法在更新、审计关系在优化，传统以监督为导向、单一碎片化的审计监督模式难以适应内部审计面临的新使命，限制了其职能作用的最大化发挥。因此，如何构建与新时代要求相匹配的内部审计工作模式，打造具有指导借鉴价值的国家级新区特色的内部审计新模式，成为当前学术界和实务界关注的热点问题。

二、枢纽办内部审计工作现状与成效

枢纽办作为第一批需要设置独立内部审计机构的单位，积极响应落实南京市、江北新区管委会等关于加强内部审计工作的指导意见，在相对薄弱的基础上，短时间内实现内部审计机构设置、内部审计制度构建、内部审计队伍建设、内部审计业务开展等一系列工作目标。基于江北新区财政局、国有企业集团、其他经济发展平台、枢纽办及其下属企业等的相关资料搜集和内部审计人员访谈情况（如表1所示），本文拟从组织、制度、人员、业务等方面全面梳理枢纽办内部审计取得的工作成效、主要经验。

（一）关于内部审计重要性的思想认知

枢纽办党工委高度重视内部审计在防范风险、完善治理、实现目标、提质增效、反腐倡廉等方面的突出作用，第一时间学习领会审计署、江苏省、南京市、江北新区等关于内部审计工作的相关制度、意见等，积极开展内部审计相关专题培训，让枢纽办全体人员更好、更全面地了解内部审计的内涵、程序和价值。

（二）关于内部审计组织机构设置

枢纽办以往审计职能归属于财务部门，独立性较差，2020年12月成立内部审计工作领导小组后，枢纽办党工委书记、枢纽办主任担任该小组组长，以强化党对内部审计工作的领导。将原隶属于财务部门的审计职责单独划分出来，成立内部审计工作领导小组办公室，全面负责内部审计具体实施工作，增加了内部审计的独立性和权威性。从财务部、工程部、经济发展部等部门抽调人员落实开展内部审计业务。下属企业设置内部审计专员，具体负责所在单位的重大工程项目审计。枢纽办内部审计工作领导小组办公室指导和监督下属企业内部审计业务开展。机构设置如图1所示。

（三）关于内部审计制度规范与健全

枢纽办于2019年修订完善了《枢纽办内部控制手册》，强化了内部监督制度建设。2020年12月内部审计工作领导小组成立后，出台了《江北新区枢纽办内部审计工作办法》，明确了枢纽办内部审计工作的目标、职责权限、业务范围、结果运用等。下属企业南京江北新区铁路建设投资有限责任公司出台了《工程建设项目竣工结算审计管理暂行办法》《工程建设项目竣工决算审计管理暂行办法》等相关制度。同时，枢纽办正与南京审计大学加强研究，以制定细化的内部审计工作指南、内部审计标准规范等。

（四）关于内部审计业务流程和工作机制

内部审计工作领导小组负责全面的内部审计业务开展，包括审计计划制订、社会审计购买、审计质量管理、审计报告形成及审计发现问题督促整改等。审计计划由各单位根据需求进行报送，内部审计工作领导小组统筹审核，并报备新区财政局审计监督办、建交局内部审计部门等，审计报告也遵循同样的工作机制。具体业务流程如图2所示。

（五）关于内部审计人才队伍建设和资金支持

人才队伍和资金是开展审计工作的基础保障。枢纽办高度重视内部审计人才培养，积极开展各种类型的业务培训、“以审代培”等，如与南京审计大学合作开展培训、参与新区财政局政府审计项目等，提升审计人员的职业胜任力和职业荣誉感。鼓励审计人员参加继续教育，特别是审计专硕的攻读。同时，对审计工作提供坚实的资金支持，保障审计项目顺利开展和审计人员能力提升，并鼓励枢纽办开展联合研究，为推进研究型审计和学习型审计组织提供物质基础。

（六）关于内部审计项目开展和审计结果应用

截至2021年底，枢纽办正式开展的内部审计项目包括对枢纽办自身、枢纽办机关工会、枢纽办联合工会进行的财务收支审计;指导托管企业开展财务收支审计;对枢纽办投資建设项目和托管企业建设项目进行工程项目跟踪审计;其他专项审计。此外，拟与会计师事务所联合开展枢纽办2021年度内部控制审计。工程项目跟踪审计以外包的形式由事务所进行审计并出具审计报告。相关审计发现问题经整改后，有力地促进了内部管理，并使内部审计成果得以有效运用。

（七）关于内部审计信息化与协同机制

当前，枢纽办正与南京审计大学工程审计学院合作，拟开展内部审计信息化平台建设，应用新兴信息技术助推内部审计提质增效。同时，江北新区国家审计充分利用枢纽办内部审计力量，通过项目统筹、“以审代训”、业务指导等方法，推动双方协同制度化、常态化，构建具有新区特色的国家审计与内部审计协同模式。此外，枢纽办深化与南京审计大学等高校的政企校协同研究，充分利用高校、企业等不同组织的内部审计资源，构建枢纽内部审计协同网络，为内部审计工作持续快速发展提供保障。

三、枢纽办内部审计工作存在的主要问题

枢纽办内部审计工作具有创新性，但也面临起步较晚、基础薄弱的先天不足，在发展中面临许多后天的新问题、新现象。通过座谈了解和相关信息分析，发现当前枢纽办内部审计工作存在的问题，并挖掘其背后逻辑和深层次缘由，为找准内部审计发展方向和提供合理化建议提供支撑。

（一）内部审计工作领导小组办公室独立性、权威性不够

虽然单独设置内部审计工作领导小组办公室，但并未纳入部门编制，且人员均由其他部门抽调过来，内部审计预算、人员绩效均由原部门统筹，内部审计组织的独立性大打折扣。特别是有些审计人员还负责原部门的工作，容易出现自己审自己的现象;人、财、物无法实现独立管理，使得内部审计工作可能出现各种阻碍和制约因素。这主要由于江北新区的以大部制为基准进行的部门机构设置，囿于现有部门职能设置和条块管理，枢纽办原有职能部门设置短时间内无法变更，只能基于现有条件尽可能赋予内部审计更多的独立性。

（二）内部审计制度规范还不健全，缺少更细化的审计业务流程与工作标准

由于枢纽办成立较晚，内部监督基础薄弱，很多工作开展没有经验积累，都是摸索性、开创性的。枢纽办短时间内快速发展，内部管理制度、业务流程、工作程序等还不完善，内部审计制度规范更少，枢纽办及其下属企业共三个制度文件，缺少整体的内部审计工作指导和具体的内部审计程序指南，从而制约了审计业务的深入开展。

（三）内部审计缺少成熟模式参照，内部审计工作模式与运行机制不够完善

枢纽办内部审计工作两三年内实现从无到有、从明显不足到逐步完善的跨越式发展。作为国家级新区的江北新区的内部审计工作具有一定的探索创新性，还囿于缺少类似场景下较为成熟的模式，枢纽办内部审计相关计划、组织、报告、整改、协同等工作机制还稍显不足，需要枢纽办深入研究其内部审计工作特点，以研究型审计理念为指导完善内部审计业务过程和工作机制，打造学习型审计组织，以应对外部环境变化和新时代要求。

（四）内部审计项目以外包形式开展，枢纽办参与度较低、质量把控较弱

由于枢纽办内部审计工作起步较晚，相关工作人员也是从其他部门抽调，缺少审计专业人才。虽然经过了系统的内部审计业务培训，也参与过一些审计项目，但经验和知识双重不足导致审计人员无法主导、主审一项内部审计项目，对外包的事务所审计工作管理和报告质量监督还缺乏信心，这也导致一些新业务短时间内无法开展，如经济责任审计、政策跟踪审计等，所以，需加快审计专业人才引进，特别是有丰富项目经验的优秀人才，以老带新并强化审计人员培养，构建与内部审计工作相匹配的专业胜任能力。

四、枢纽办内部审计进一步发展的战略、实施路径与有关对策

枢纽办应深入研究自身审计工作特点，结合实际情况制定匹配的发展战略，做到有的放矢，如图3所示。同时，基于枢纽办当前问题分析，本文以嵌入性、精准性、系统性、协同性为契入点，提出构建供枢纽办参考的内部审计创新发展路径。

（一）发展战略

枢纽办应明确内部审计的职能定位，制订与内外部环境相适应的中长期战略规划，明确每一个时期的主要工作和细分任务，形成内部审计战略路线图，更好地指导内部审计工作的全面开展，建议制定“三步走”战略，从组织机构、制度规范、工作机制、人员队伍、信息化水平、业务开展、结果应用等多维度，设置每一个时期的战略任务，从而有目标有节奏地逐步推进内部审计工作走向深化。

第一步，至2025年左右形成组织设置合理、审计制度全面、审计流程规范、审计工作机制顺畅、业务类型拓展有效、信息化搭建完整的内审监督体系，实现重大工程项目审计全覆盖，在江北新区处于领先梯队;第二步，至2030年左右形成内审机构独立设置、审计制度体系完备、数字化审计平台运行、高素质审计人才集中的高水平内审监督体系，实现经济责任审计全覆盖，形成1到2个全省优秀内审项目或案例，在南京市乃至全省处于领先位置;第三步，到2035年左右形成集中统一审计组织体系、权威高效审计管理运行体系、全面覆盖审计业务体系、人工智能与大数据审计支撑体系等为主体的高质量内部审计监督体系，实现所有审计业务全覆盖，形成1到2份全国优秀内审项目或案例，对标全国一流水平形成国内知名的新区特色内审模式。

（二）实施路径

1. 以枢纽办内部审计人员为主导，打造嵌入式内部审计工作模式。针对当前内部审计项目外包比例较高，自身内审人员参与度较低、学习成长较慢等问题，应树立“以我为主”观念，逐步实现枢纽办内部审计人员负责审计项目方案的设计、审计重点的确定、审计报告的撰写和审计团队的管理，打造嵌入式内部审计工作模式。通过前期审计项目规划、中期审计过程监管、后期审计报告把控等全过程嵌入，提升对内部审计项目的全面管理。

2. 以精益化管理理念为指引，构造精准式内部审计工作模式。如何以有限的时间、资源和人力实现最大化风险防范和价值提升，需要考虑内部审计工作的效率问题，特别应重点关注风险识别、审计项目选择、审计资源配置等环节。基于精益化管理理念，应用多源数据关联分析精准识别和评估组织面临的各类风险，运用多属性决策方法基于效用最大化实现审计项目选择，最后综合应用多目标优化方法实现审计项目和审计资源的精准匹配，从而构造精准式内部审计工作模式，实现全过程精准管理以提升内部审计工作的效率和效果。

3. 以全要素全过程整合为核心，推行系统式内部审计工作模式。从系统论视角出发，以全要素、全过程整合为切入点，构建系统式内部审计工作模式。基于审计业务的逻辑分析，以“两统筹”为抓手，实现审计项目、审计组织方式的统筹优化。以整体性思维整合不同审计业务环节，强化需求识别、审计计划、审计实施、审计整改、审计评价等多个关节的互动链接，实现审计全过程的协同优化。

4. 以多元主体网络合作为支撑，构建协同式内部审计工作模式。内部审计工作是一项复杂的、长期性的工程，需要审计系统内外部多方主体共同努力协同推进。当前内部审计工作存在的时空矛盾、协同偏差，需要应用系统思维和协同理论构建协同式内部审计工作模式，通过计划、过程、资源、成果等多维协同提升内部审计工作的效能。一是通过与同一层次不同部门主体协同，与组织人事、纪检监察、业务等部门间的计划整合、资源共享、成果共用等，提升内部审计组织内协同水平;二是要与政府审计、高校、企业等互通有无、交流经验，构建大审计监督体系和内部审计大格局。

（三）有关对策

1. 加强党对内部审计工作的全面领导，健全内部审计组织机构。应以新修订的审计法为指导，全面贯彻习近平总书记关于审计工作的重要指示，强化枢纽办内部审计工作领导小组对内部审计工作的顶层设计和战略规划，进一步突出枢纽办党工委在内部审计工作中的统领地位。以《规定》为指导，参照省、区、市内部审计相关规定，构建由党工委、枢纽办负责人直接领导的内部审计工作格局。同时，加快枢纽办内部审计机构改革，建立具体业务由枢纽办内审工作领导小组统一领导的垂直管理模式，实施“上审下”与“同级审”相结合的审计方式。

2.加强顶层设计和长远规划，完善枢纽办内部审计相关制度规范。应根据自身内在需求和领域特点，制定包含审计程序、方法、标准等内容的内部审计章程，以此作为总纲领，建立健全管理类、技术类、应用类审计制度，形成体系化的审计制度网络，并随着枢纽发展战略方向和经济政策的变动，定期进行完善和更新，形成动态化的制度体系。

3.创新审计组织方式，实施大数据审计方法。加强枢纽办系统内部审计资源的优化整合，开展跨层级、跨区域审计，引入专项调查、政策评估、调查研究、咨询鉴证等非传统审计方式，切实提高内部审计层次。内部审计要加强与国家审计、外部监管以及党委巡视、纪检监察、监事会等的沟通与协作，强化审计成果利用和内部信息共享。利用大数据技术实现对审计数据的采集、存储、处理和分析，构建大数据分析平台，基于智能算法和可视化方法实现“总体分析、发现疑点、分散核查、系统研究”。同时，以大数据平台为基础构建审计准则和整改知识库，实时发现风险线索和实际问题，精准化案例推理和模式匹配，快速形成整改方案。

（作者单位：南京审计大学政府审计学院  南京江北新区枢纽经济发展管理办公室，邮政编码：211815，电子邮箱：270365@nau.edu.cn）

主要参考文献

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