基于全流程保障视角应急财政资金的优化配置与评价研究

乔甜甜QIAO Tian-tian

（合肥工业大学管理学院，合肥 230009）

0 引言

中国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一。中国自然灾害种类多、发生频率高、造成的灾情严重。根据国家统计年鉴发布的相关数据，我国自然灾害造成的直接经济损失从2015 年的27041 亿元到2019 年的3270.9 亿元。面对各类不确定因素和自然灾害的影响，构建有效的应急物资保障体系就显得尤为重要，一方面可以促进我国应急物资保障体系体系整体的优化，另一方面也能够有效加强我国风险应对能力的提升。但是从我国现阶段应急物资全流程保障的整体效果来看，应急预算资金的核算与管理等方面仍然存在着如应急预算资金总准备不足[1]缺乏有效的风险分担机制，中央财政应急支出压力大[2]、财政应急资金缺乏有效监督机制和绩效评价机制[3]等一些问题。因此在现阶段理清应急预算资金的核算与管理，不仅对于应急预算资金的优化配置与管理，而且对于建立健全更加科学的应急物资全流程保障体系都具有重要意义。

1 应急资金的研究现状

预算指的是个人或者单位提前对资金取得与使用进行的安排与计划，无论是政府、高校、特定的政府机构还是企事业单位都可以根据自身的资金需求编制预算。政府预算区别是企业单位，其具有法制性、公共性等特点，政府预算包含了财政分配、宏观调控、反映和监督的功能。要充分发挥应急预算资金的利用效率，理清应急预算资金核算的收入与支出是其中的关键要义。目前对于应急资金支出资金来源的研究并非具有一致结论，主要体现为三种观点：①“二分法”将中国用于应急的财政资金区分为两类，一是常规资金，二是突发事件发生后财政部门的临时拨款。②“三分法”指出中国应急预算资金来源主要包括财政拨款、社会捐助、保险赔付资金，其中政府的拨款是应急资金保障的基础。③“四分法”认为中国应急预算资金主要有四种，分别是常规应急预算资金、非常规应急预算资金、捐赠资金和财税优惠政策。[4]完整的应急预算资金核算应不仅仅局限于以上四种方法，而是应该应急物资全流程保障职责大类中包括计划、组织、物资、人员培训与演练五个方面所对应资金投入职责，但基于现阶段应急资金数据的披露情况和应急管理资金筹集拨款的效率，本文核算的应急预算资金仍然以常规资金为主。

从目前应急预算资金研究的方向来看，首先是在对应急预算资金的各种来源进行梳理进一步阐述其管理才存在的存在政府不同层级间财政支出责任不清、应急财政投入总量小、重事后支出轻预防投入、监督和评价机制缺位等问题[5]；其次是完善的应急体制保障机制如何建立[6]，地方政府在应对突发自然灾害财政预警工作中面对资金不足、预算资金分配比例失衡、应急财政监测体系不规范等问题[7]，如何建立中央与地方救灾事权设计交叉但相对明确，可计算、可核查、可审计的体制机制[8]；最后则是根据影响分摊比例和协调机制如灾害事件应急响应级别的高低、受灾地区经济发展水平程度和政府财力水平等因素，如何建立清晰明确的监督和评价机制[9]。可以看出应急财政管理不仅仅涉及到保障资金的供给问题，同时还涉及到了预算制度安排、财政资金拨付标准与转移支付、中央与地方财政关系协调、财政监督和绩效评价等一系列问题。

本文从应急预算资金作为应急物资全流程保障体系重要组成部分的角度出发，首先对物资保障全流程体系下各阶段的细分职责进行界定，然后在较为明确的界定应急预算资金来源与支出的基础上同时也提出了应急预算资金的绩效评价体系。最后对2019 年中央和地方年度决算报告中应急资金支出进行分析评价，针对性的提出在进一步明晰各阶段、各级别应急事务主体责任，统筹考虑中央和地方政府财力与应急全流程支出责任，合理配比各阶段应急预算资金投入力度等建议，以促进应急事务中应急物资全流程保障作用的发挥。

2 全流程保障下应急预算资金的核算与评价方法

明确全流程物资保障能力框架下应急预算资金的构成，才能更科学有效的对应急资金进行优化配置。无论是现阶段对于应急预算管理分类研究的“二分法”、“三分法”还是“四分法”，更多的是从资金来源的角度进行考虑，本文则是基于全流程保障职责任务，从支出的角度出发，对应急预算资金的分类进行梳理。

2.1 全流程保障体系下中央与地方应急职责与核算

应急物资全流程的保障职责大类包括计划、组织、物资、人员培训与演练五个方面的职责，也同时了包含预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建四个阶段的各项责任，而与之相关的所有活动都需要应急财政资金对其进行保障。明确全流程物资保障能力框架下应急财政资金的构成，才能更科学有效的对财政资金进行优化配置。因此本文首先结合全流程保障下应急预算资金的相关支出，对我国应急预算的资金投入进行核算，确定支出的具体方向和内容。

从理论上来看，完整的应急预算资金核算应该充分包含在突发公共事件发生的各个阶段和各个任务层面的所有支出。虽然伴随着2016 年我国政务公开制度的不断发展与推进，使政府对其各项工作内容和进程予以公开，但是由于目前各省级政府披露的详略程度和方式各有不同，结合2018 年财政部印发的《2019 年政府收支分类科目》并基于研究数据的可得性，本研究选取2019 年中央和各省级政府披露的2019 年度决算数据的以下指标核算中央和地方应急预算资金的支出，如表1 所示。

基于表1 梳理的应急相关支出科目，本文给出中央及地方应急预算资金核算具体内容如下。

表1 全流程保障下应急预算资金核算科目汇总

中央级别应急预算资金核算内容。中央应急预算资金=［中央（一般公共预算支出中灾害防治及应急管理支出+粮油物资储备支出+预备费）+一般性转移支付（中央自然灾害救灾资金）+专项转移支付（自然灾害防治体系建设补助资金）］+［基本建设支出中一般公共预算支出灾害防治及应急管理支出+基本建设支出中粮油物资储备支出+基本建设支出中对地方转移支付（救灾应急补助）］

地方级别应急预算资金核算内容。地方应急预算资金=［地方一般公共预算支出中（灾害防治及应预算省对各市的专项转移支付（灾害防治及应急管理方面）］+［基本建设支出中应急事务相关建设资金支出+基本建设支出中对地方转移支付（如森林防火物资储备库建设）］

2.2 应急预算资金绩效评价体系

充分提高应急预算资金的使用效率，提升政府应急事件的处理应变能力，需要一套科学合理的应急预算资金绩效评价体系科学、合理、全面的选择应急预算资金指标是构建应急预算支出评价体系的基础。根据绩效评价体系中经济性、效率性、效益性和公平性的4E 原则，本文选取的基础性数据指标主要包括投入、产出、效果、资源等。应急财政的经济性指标强调的是应急预算资金的投入[10]，政府财力作为衡量一个地区经济实力的重要指标，它是地方应急预算资金的主要来源，通过计算应急预算资金的投入规模能够较为综合的反映政府对应急事务整体投入力度，这关系到包含预防于准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建各个阶段的规划与建设。据此，本文选取以下指标，如表2 所示。

3 2019 年中央与地方应急预算资金绩效分析

3.1 2019 年中央与地方应急预算资金支出核算分析

结合上文提出的应急预算资金计算方法，以2019 年各省级政府的年度决算数据为基础，本文得出如下结果：

整体来看，可以发现在一般公共预算支出科目中，中央的粮油物资储备支出占比达到63%，预备费的支出中央占比达到44%，灾害防治及应急管理支出中央支出占比达到了30%，这一方面体现了中央政府在粮油物资等重要储备物资上的重视，同时也反映了灾害防治及应急管理支出责任进一步细分下，各省级政府在应急资金使用方面进一步明晰落实“财权与事权责任相匹配”的原则，对应急事务的重视度提高的同时加大了对相关基础设施建设和人员培训的投入力度。而对于一般公共预算中政府间的转移支付，其是在一定的预算管理体制下，各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下应急资金的相互转移。例如在中央层级中就设置了一般公共预算中与应急事务相关的转移支付，其一般性转移支付设置了中央自然灾害救灾资金，2019 年度预算达到了130.94 亿元，比2018年增加了34%；在专项转移支付中设置的自然灾害防治体系建设补助资金，2019 年度预算为320 亿元，高达2018年的四倍。在一般公共预算的转移支付中，中央资金在转移性支付中设置针对应急事务的特定科目，充分运用中央资金“集中力量办大事”的特点，体现了转移支付在进一步弥补各省级政府之间的收支差距、解决一些共同事权的“外溢性”的优势。

具体来看，一般公共预算中的“灾害防治及应急管理支出”作为2019 年新增预算科目的设置，体现了政府对应急事务的高度重视同时也对应急预算资金的核算与披露提供了更加丰富的数据来源。在计算结果来看，在自然灾害频发的东北地区和西南地区，以及长江和黄河流域支出的金额较为明显高于其他省份，例如黑龙江、贵州、四川、重庆等地。结合2019 年全国各地区自然灾害受灾情况，整体的灾害支出和受灾情况存在一定匹配情况，例如黑龙江、山东和四川等省份，其自然灾害的受灾损失较高，因此在灾害防治支出上的投入也较高。但是也存在一些省份灾害预防支出投入较低受灾损失严重的情况，例如浙江、江西、湖南等地。鉴于应急事务突发性强、波及范围广、影响巨大的特点，地方政府不仅仅能够更准确到掌握到相关信息，同时也能够更加及时的事件做出及时有效的处置。因此结合应急事务的特点，地方政府应该在充分判断本地区风险形势的基础上，加大事前阶段的灾害防治投入力度，做好灾害预防与准备，最大化的提高地区应急预算资金的利用效率。

3.2 2019 年应急预算绩效评价

在对2019 年全国中央与地方的财力的计算的基础上，从纵向维度上来看，中央与地方应急事务责任划分可以考虑应急预算资金的分配以中央与地方财力3∶7 的比例基础上进行划分，再进一步结合地区应急事务的级别和影响范围进行细分调整，例如根据影响范围重大、灾害级别严重等因素在内的分解分级机制。从横向维度上看，东中西地区的财力差距较大，虽然东部城市地区财力收入较高，但受灾损失往往也更加严重。通过选取2015-2019 年国家统计年鉴分地区自然灾害损失情况-直接经济损失数据，可以发现五年来受灾情况较为严重的集中在东部沿海地区和长江流域，例如四川、湖北、湖南、浙江、广东等地，一方面是这些地区人口密度较高，地区经济较为发达，另一方面也是受气候降水和沿河沿海地理区位的影响，这些省份自然灾害发生频度较高，因此各省份需要结合自己财力的实际情况，经济发达地区且自然灾害频率高加大应急预算资金预算投入比例，经济发展水平较低且自然自然灾害发生频率低可针对性的应对提高应急预算资金的使用效率。但值得指出的是，财力只能够评价地方应急预算资金效果的一个维度，基于前文提出的全流程保障下完整的应急预算资金投入效果评价，还需要地方政府更多维度数据的披露。

政府财力作为一个衡量地区经济发展水平较为综合的指标，应急资金支出和自然灾害损失的配比应该存在较为恰当的配比关系，当应急资金支出的资金投入远高于自然灾害造成的直接经济损失，存在着地区应急预算资金浪费、资金使用效率低下等问题；当应急资金支出的资金远低于自然灾害造成的经济损失，存在着地区应急预算资金投入不足、应急资金制度保障体系不健全不完善等问题。在对中央和地方总体应急物资保障共同事权投入责任时，中央与地方应急资金支出投入效果的评价应该在首先考虑全国各个省份实际财力情况。

4 总结与建议

本文从应急事务全流程保障的角度出发，在了解现阶段应急预算资金研究现状的基础上，在界定中央与地方在各阶段应急事务职责后，提出了应急预算资金的核算方法和评价体系。在核算了2019 年中央和省级财力和应急资金支出的相关数据基础上，发现中央和地方应急资金支出不协调、地方应急预算资金使用效率不高等问题。结合我国中央和地方各级政府应急管理方面的现实情况，本文提出以下建议：

4.1 进一步明确各阶段、各级别应急事务主体责任，发挥中央和地方在应急事务中的各自优势

在应对不同响应等级和影响范围的灾害时，明确划分全流程保障体系下中央与地方在应急事务中应该承担的各项主体职责和具体任务。从中央层面来看，主要是发挥其在应急事务中的总体规划、统筹协调的责任，充分利用“集中力量办大事”的优越性；从地方层面来看，要进一步明确各部门的主题职责，充分发挥包含政府部门、企业和各类社会力量的优势，关注应急事务发生前准备的充分度、应急事务发生时救助的及时性、应急事务发生后重建的重要性。

4.2 考虑中央和地方政府财力，合理划分地方应急全流程支出权责

协调中央和地方、地方各级政府的应急物资保障资金在划分中央和地方总体应急物资保障共同事权投入责任时，在应急预算划分比例上，各省分摊的具体比例可按照中央与地方财力对比情况，分档设置，适度调整，政府财力充沛的地区多承担一些，财力不足的地区少承担一些，可以在中央与地方财力比为3∶7 的基础上进行设定。考虑到各省在应急管理全流程中支出与中央支出的差距较大，可适当提高地方承担应急物资保障的责任，进一步落实属地为主的应急管理体制，同时缩短救助时间，提高救灾的效率。

4.3 科学配比各阶段应急预算资金投入力度，加大事先防灾和减灾资金投入

应急管理工作可以分为预防与准备、监测与预警、处置与救援、和恢复与重建四个环节。事中处置与救援和事后恢复与重建不如事前预防与准备投入的效果。前期科学合理的应急预防手段和制度队伍建设能够有效降低应急事件中后期的灾害损失，因此，尽可能把应急管理投入环节前移，不断加大对应急管理预防与准备，监测与预警环节的投入，才能够提高政府应对自然灾害等突发公共事件的能力同时减少突发事件造成的灾害损失。