试析重大新发突发传染病防控法律规范的衔接*——以《生物安全法》为基点

刘子钰 周成超

1 问题的提出

《生物安全法》于2020年10月17日经由全国人大常委会表决通过，并已于2021年4月15日起正式实施。《生物安全法》作为我国生物安全领域的第一部综合性法律，更加偏向于基础性、政策性、统领性立法[1]。整部法律围绕生物安全工作协调机制，从监测预警、调查评估、信息共享、信息发布、名录和清单的动态调整、安全标准、安全审查、准入、应急、溯源及应对11个方面构建了我国生物安全风险防控的“四梁八柱”，基本形成了生物安全风险防控的框架性结构。

重大新发突发传染病、动植物疫情是《生物安全法》风险防控的重点领域之一。在《生物安全法》出台之前，针对重大新发突发传染病疫情防控的法律法规主要以《传染病防治法》(2013修正)、《突发事件应对法》等法律为主，辅之以《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法实施办法》《病原微生物实验室生物安全管理条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等行政法规和部门规章。除上述单行法律法规之外，相关规定还散见在其他部门法之中，如与传染病防控、生物安全相关的刑事责任就主要以具体罪名的形式规定在《刑法》(2020修正)之中(如第三百三十条的妨害传染病防治罪，第三百三十四条之一的非法采集人类遗传资源、走私人类遗传资源材料罪，第三百三十六条之一的非法植入基因编辑、克隆胚胎罪)。表1对与传染病疫情防控相关的法律法规、部门规章及工作文件从实施时间和效力级别两个方面进行了梳理。

表1 重大新发突发传染病疫情防控相关法律法规及规范性文件

在应对2003年的“非典”疫情、2019年的新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠肺炎疫情”)中，上述法律法规、部门规章及工作文件由于制定时间、立法目的的不同，相互之间的匹配度不高，存在着不同程度的条款冲突和法律竞合问题，严重降低了疫情应对工作的效率，甚至贻误了疫情防控的最佳窗口期[2-3]。2020年6月，习近平总书记在主持召开专家学者座谈会时明确指出了我国在疫情防控领域存在着法律规定内容不一致及不衔接的问题，“需要进一步从法律上完善重大新发突发传染病防控措施”[4]。作为回应，学界对此展开深入探讨，针对《传染病防治法》的反思类文章不断涌现，从疫情报告制度[5-7]、预警与信息发布制度[8-11]、防控策略的尺度把握[12-13]、法律体系构建和完善[14-15]、应急管理模式[16-18]和应急具体制度设计[19-20]进行探讨。

作为最新立法，《生物安全法》的框架性结构在特定问题上，是否有效弥合了已有法律法规匹配度不高的问题？或者，针对特定问题，《生物安全法》是否对《传染病防治法》《突发事件应对法》等已有法律法规的法律阙如进行了有效的回应？亟待解答。

故而，本文旨在以重大新发突发传染病疫情的风险防控为着力点，通过对《生物安全法》框架性结构的可操作性；《生物安全法》的立法补位作用；《生物安全法》的“立法留白”现象三个方面进行论证，以尝试解答《生物安全法》和以《传染病防治法》《突发事件应对法》为代表的其他法律法规针对重大新发突发传染病疫情防控的规范衔接问题。

2 问题的展开与反思

2.1 《生物安全法》框架性结构的可操作性

《生物安全法》属于基础性、综合性、统领性立法，其框架性结构侧重于生物安全风险防控的宏观设计。宽口径的立法可以为适用解释、增补修订提供空间，但同时也需要面对可操作性不强的质疑。

以生物安全应急制度为例，可操作性挑战主要表现为以下三个方面：(1)《生物安全法》第二十一条对该制度进行了法律确认，除第一款外，剩余三款均主要围绕生物安全事件的应急预案展开，这不免会使人质疑，《生物安全法》是否有将应急制度限缩于应急预案的立法倾向。根据我国2005年构筑的“一案三制”应急管理体系的基本框架[17，21-22]，应急预案作为“一案”仅仅是应急管理体系的四大核心要素之一，代表的是应急制度的一个面向，而非整体。故而，《生物安全法》的这一立法安排，容易诱发歧义。(2)从该条文的结构看，生物安全应急制度似乎延续了《传染病防治法》和《国家突发公共卫生事件应急预案》在防控重大新发突发传染病疫情方面的工作逻辑，针对应急预案的组织制定和具体实施，呈现出“条”重于“块”的结构倾向。从《生物安全法》第二十一条第二款和第四款的行文结构来看，主要遵从的是自上而下的逻辑机构，明确了“国务院有关部门”“县级以上地方人民政府及其有关部门”以及“武装力量”在生物安全应急预案的组织实施过程中的角色定位，但对各部门之间如何协调着墨不多，条块分割且“条”重于“块”的管理倾向明显。理论上，以“条条”为主的从中央到地方的垂直管理模式有益于政府紧急行政权的行使，政令上传下达，通畅高效[23]。并且，其已在日本等应急高需求国家显现出一定的优势[24-25]，理应对我国的重大新发突发传染病疫情防控工作产生积极的屏障作用。然而，在实践中，基于《传染病防治法》等法律法规组织制定的应急预案并没有在疫情防控中充分发挥功用，甚至壁垒重重，突出表现为政府各部门沟通不畅，红十字会等第三方力量反成掣肘[26]，资源难以有效整合等问题，消减了应急预案的屏障作用，严重制约了地方政府的疫情防控及应急处置能力。有学者基于对上述问题的反思，认为其深层次的根源在于我国传染病疫情防控的实际工作逻辑与现行的科层治理结构契合度不高，并提出在疫情防控工作中“属地政府各部门的综合协调比主管部门的专业应对更为重要，即‘块’应当重于‘条’”[15]。也有学者基于传统社会和现代社会的不同风险特征，认为立法需要符合现代社会的风险逻辑(现代社会面临更多不确定性的风险)，即基于现代社会的风险逻辑重塑对应急预案的理解[15,27]。然而，《生物安全法》作为与重大新发突发传染病疫情防控相关的最新立法，其生物安全应急制度延续《传染病防治法》“条”重于“块”的组织结构可能是一种“法的继承”，代表了立法者对《传染病防治法》和《国家突发公共卫生事件应急预案》等已有法律法规的肯定。但是，作为最新法律规定，《生物安全法》在其应急制度的构建中，未对《传染病防治法》等已有法律法规中已经显现的问题进行反思和扬弃，值得商榷。(3)除了生物安全应急制度，《生物安全法》第三章第三十条有关重大新发突发传染病、动植物疫情联防联控机制的法律规定，也有部分内容与应急预案的具体实施相关。该条第二款列明了国家层面的疫情联防联控所牵涉的三个具体的职能部门(即卫生健康、农业农村、林业草原)，具备“块块”管理的特点。该条第三款对地方政府在其各自辖区内的疫情防控职责予以法律确认，具有属地管理的倾向。故而，《生物安全法》在其联防联控机制中，表现了明显的“块”重于“条”的结构倾向，似乎与生物安全应急制度“条”重于“块”的倾向相左，极易在具体法律适用的过程中产生规范衔接问题。

综上，亟需以实施细则(办法)的形式对该法的框架性结构进行必要的解释和补充。

2.2 《生物安全法》的“立法补位”作用

根据表1的梳理，我国现行的与重大新发突发传染病疫情防控直接相关的法律法规及规范性文件就有12项之多，这其中包含法律、行政法规、行政规章、部门规章、国务院规范性文件、部门规范性文件等。那么，在具体实施过程中，它们的效力等级如何？是互为补充还是部分替代?[28]发生条文冲突时，又该如何进行法的适用？

依据我国《立法法》的相关规定，法律的效力高于行政法规、行政规章、部门规章及其他规范性文件。当同一机关的立法出现不一致的情况时，遵循“特别规定优于一般规定，新法优于旧法”的适用原则。但法的冲突通常是以更加复杂的形式呈现，例如“新的一般法”与 “旧的特别法”之间，“新法中保留的旧条款”与“旧法中的类似条款”之间可能存在不一致等[19]。那么，《生物安全法》作为一部新法和生物安全领域的特别法，针对重大新发突发传染病疫情的风险防控，是否以其“新”和“特别”有效解决了现有法律法规及规范性文件的适用冲突？

为了回答上述问题，本研究选取《生物安全法》《传染病防治法》以及《突发事件应对法》三部与重大新发突发传染病疫情防控相关的高位阶立法，进行横向对比。基于对现有文献的回顾和对相似法律条文的归类分析，提炼出13个有价值的对比项，通过表2以相对直观的形式呈现这三部法律之间潜在的条文冲突和互补，进而探讨在《生物安全法》出台实施之后，相关法律法规的规范衔接问题。需要指出的是，本表未将处于同一位阶的《刑法》(2020修正)纳入对比序列，是基于该法与《生物安全法》之间更多的是一种法律援引的关系，且两者之间的规范衔接问题已有学者进行了较为深入的研究[29]。

表2 《生物安全法》《传染病防治法》及《突发事件应对法》的部分法律规定对比

2.2.1 《生物安全法》对已有同位阶法律的有效立法补位

以表2中的第6个对比项“传染病的归类防治”为例，《传染病防治法》列明了甲、乙、丙三类传染病，并且针对每类传染病分别规定了相应的政府职责和防控措施，程序清晰，措施明确，整体上具有法定主义的特征。但有学者指出，法定主义模式存在一定的问题，认为该模式下的传染病防治，将工作重心放在已经归类的法定传染病，对新发传染病的监测、预警和临时性保护措施的重视不足，进而无法及时有效地回应新发突发传染病疫情[30-31]。《突发事件应对法》在公共卫生事件的应对上也具有法定主义的特征。虽然该法第四十二条对突发事件的预警制度进行了法律确认，但依据第四十四和四十五条，政府需要在宣布进入预警期之后，才有权采取相应的防控措施，“时间差”的存在使得《突发事件应对法》同样难以及时有效回应新发突发传染病疫情。那么，缘何《传染病防治法》和《突发事件应对法》对新发突发传染病防控的作用如此有限？有部分学者认为，这实质上根源于传统立法理念与公共卫生立法需求之间的矛盾，并提出需要弱化立法的对策性倾向，从“回应型”立法向“预防型”立法转变[13,32-33]。

《生物安全法》恰好顺应了立法理念亟待转变的现实需要，其所构筑的11项基本制度从整体上体现了前瞻性，在全法88个条文中，体现事前风险防控性质的法律条款约有49条，占比55%，具有“预防型”立法倾向，见图1。特别是，该法围绕重大新发突发传染病疫情的风险防控，专章规定监测、预警、报告及联防联控机制等一系列制度的框架性结构，初步弥补了已有法律法规对新发突发传染病疫情防控的有限作用。

图1 《生物安全法》法律条文分布

2.2.2 《生物安全法》补位已有同位阶法律

以表2中的第8个对比项“预警发布权主体”为例。依据《传染病防治法》第十九条，预警发布权归属于国务院卫生行政部门和省级人民政府，依据《突发事件应对法》第四十三条，县级以上地方各级人民政府均有权发布预警。两相对比，两法对县级人民政府是否有权发布预警的规定不一致，存在立法冲突。在《生物安全法》实施之前，已有不少学者围绕预警发布权的立法冲突问题展开学理探讨，虽然论证角度各异，但较为一致的是，认为应当充分保障县级人民政府的预警发布权[9,11,34]。除了针对预警发布权下沉的学理分析，更有学者倡导，应当重新审视信息发掘机构和信息发布主体之间的断层[35]，破除信息发布的行政权垄断，赋予疾病控制中心等信息发掘机构以适当的预警发布权，从而有效避免信息权威主体与披露主体分离所可能引发的信息失真等问题[8,31]。那么，《生物安全法》对预警发布权主体是如何界定的呢？该界定是否回应了学理分析并有效解决了立法冲突？

相较《传染病防治法》和《突发事件应对法》，《生物安全法》的预警发布权主体更加宽泛：从“国务院卫生行政部门”扩展到“国务院有关部门”；从“县级以上地方各级人民政府”扩展到“县级以上地方各级人民政府及其有关部门”。理论上，这一立法设计呼应了有关预警发布权主体“宜下放”的学理分析，对地方政府第一时间发布预警的正当性和合法性进行了法律确认。但实践中可能会存在以下两个问题：其一，虽然《生物安全法》对预警发布权主体进行了扩展，但值得注意的是，其调整对象限于“新发突发传染病”，不涉及对非新发突发传染病的预警。也就是说，在传染病暴发流行之初，需要先判断其是否属于“新发突发传染病”，后确定县级人民政府及其有关部门是否具有预警发布的权力。那么，从这一点上讲，《生物安全法》虽然补全了《传染病防治法》等已有法律法规对新发突发传染病的法律阙如，但对传染病疫情防控的“窗口期”问题能够发挥的作用有限。其二，《生物安全法》所引用的“有关部门”这一概念，可能会因其表述模糊且对囊括部门的角色定位不够清晰而引发部门之间权责不清、互相推诿等问题。例如，“有关部门”是一个部门还是多个部门？是单独行使预警发布权？还是需要协同配合，以生物安全协调机制为载体共同发布预警？对此，《生物安全法》并没有给出确切的答案。在实践中，法律规定的模糊性会增加适用的隐性成本，可能导致实际发挥的作用有限。

2.3 《生物安全法》的“立法留白”现象

结合危机管理的生命周期理论[36]，传染病疫情防控的全生命周期法律制度应当囊括有关事前预防、事中应对和事后恢复阶段的法律规范[37-38]。然而，通过回顾和梳理，发现我国现有法律法规对传染病疫情防控的善后恢复和重建存在高位阶法律的“立法留白”和制度糅杂兼具的现象。例如，《传染病防治法》作为传染病疫情防控的主要法律依据，却未对疫情后的恢复与重建工作做出相应规定，是疏忽造成的立法“空白”还是有意为之的立法“留白”，尚需探讨。又如，《突发事件应对法》虽以专章(第五章)规定了包括事后评估、善后工作计划等针对突发事件的事后恢复和重建制度，但存在制度糅杂、细化不够等问题[39]。以社会心理疏导为例，虽有部分地方性立法着重关注了疫情对民众心理的负向影响并对干预措施进行了细化，但地方性特色明显，相关措施和程序缺乏统一标准，需要上位法的确认[40]。那么，《生物安全法》作为与重大新发突发传染病疫情防控相关的最新立法，是否对上述问题进行了回应和补全？该法围绕生物安全所构建的法律制度框架，是否具备全生命周期的风险防控特征？

为解答上述问题，笔者对《生物安全法》全法88个法律条款依照“风险防控(事前)-应急管理(事中)-善后恢复(事后)”[36]的理论框架进行了模糊归类(见图1)。

(1)与事前风险防控相关的法律条文有49条(即，第七条，第十条，第十一条至第二十条，第二十三条，第二十五条至第二十八条，第三十一条至第三十三条，第三十五条至第三十六条，第三十八至第三十九条，第四十一条至第四十九条，第五十一条至第五十二条，第五十四条，第五十六至第五十七条，第六十条，第六十二条至第六十五条，第六十六条至第七十一条)，约占比55%。

(2)与事中应急管理相关的法律条文有7条(即，第十三条，第十七条，第二十一条，第二十四条，第二十九条至第三十条，第五十条条)，约占比8%。

(3)与事后善后恢复相关的法律条文存在模糊性，即，除了第二十二条的生物安全事件调查溯源制度，第二十一条有关应急预案的相关规定中仅是以文字形式出现了2次“事后恢复”，并没有展开，故而第二十二条不能完全算作是属于事后恢复阶段的法律条款。此外，《生物安全法》第七十二条至第八十四条为归责条款，问责制在实践中属于事后恢复阶段的工作，但问责制的存在目的之一是为了有效督促政府有关部门、单位和个人提升风险意识和责任意识，从这一角度解读，问责制又具有事前风险防控的性质。故而，笔者将责任类的条款放在“其他”部分，暂不归类于事后恢复阶段的法律法规。故而，与事后善后恢复工作直接相关的法律条文为2条，约占比2%。

通过对条款的模糊归类，发现该法的主要关注点在于生物安全的事前风险防控，对事中阶段的应急管理和事后阶段的恢复与重建涉及相对较少，尤其针对事后阶段，该法仅在第二十一条有关生物安全应急制度的相关规定中出现了2次“事后恢复”字样，且是以简单罗列的形式作为应急预案的必要构成出现，未涉及事后恢复阶段的具体措施和程序。此外，虽然该法第二十二条对生物安全事件调查溯源制度进行了法律确认，规定了行动主体(即生物安全工作协调机制)和工作模块(即事件定性、评估影响、提出建议)，但属于概括性条款，具有抽象性。例如，调查溯源制度以生物安全工作协调机制作为行动主体，而协调机制实质上由多个成员单位构成，那么，针对重大新发突发传染病疫情的调查溯源，如何确定主要的牵头单位？[18]又如，该条提到“全面评估事件影响”，那么，“全面”包括哪些方面？如何评估才能算作是“全面”？再如，如何对调查溯源工作的公正性进行监督？此类种种，亟待立法予以解释、提供支撑。

3 讨论与建议

与重大新发突发传染病疫情防控相关的法律法规的规范衔接问题，所得关键性信息有二：(1)就重大新发突发传染病疫情防控问题，《生物安全法》有效回应了既往法律法规的“碎片化”特征，突出表现在立法理念的扭转和传染病防治制度的补全等方面，使规范衔接问题得到一定程度上的解决；(2)基于对《生物安全法》是否从整体上搭构了有关生物安全风险防控的逻辑闭环这一问题的探索，类比反思现有与重大疫情防控相关的法律法规潜在的结构性问题，以期为后续《传染病防治法》等单行性法律法规的增补修订，或领域母法的构建整合提供有关整体性、系统性方面的参考。

立法者还需要特别斟酌以下三个方面的问题：(1)公众风险沟通(risk communication)。已有研究表明，传染病的经历会对居民的社会信任水平产生持续性负向影响，而实时风险沟通具有一定的缓解作用[41]。美国在其《国家生物安全防御战略》(NationalBiodefenseStrategy)中特别强调了风险沟通的重要性，特别是针对公众的信息沟通(public messaging)的重要性，包括为公众提供问答的平台和机制，提供多语言及多形式的信息沟通机制以确保信息的可及性和信息获取的公平性[42]。然而，目前我国现有的高位阶法律缺少与公众进行风险沟通的制度安排，致使由于疫情造成的公众恐慌情绪无法得到有效的疏导和排解，成为社会不稳定因素[43]。 故而，在疫情防控的全过程，立法需要注重构建与风险沟通相关的制度安排[44]，以保障公众对相关信息的可得性(availability)、可及性(accessibility)以及可接受性(acceptability)。(2)事后恢复阶段的地方政府对口驰援工作。依据《突发事件应对法》第六十条的相关规定，区域之间的横向对口驰援具有强制性、单向性和无偿性[45]。新冠肺炎疫情发生后，多地多方驰援武汉凸显了社会主义制度集中力量办大事的优越性[46]，但优势和高效的背后，立法在事后恢复阶段更应当关注的是如何有效平衡受援地和支援地的社会风险。(3)重大新发突发传染病与慢性非传染性疾病的风险平衡。已有研究表明，受疫情影响，慢性非传染性疾病的医疗资源可能受到挤兑，医疗服务可及性受限，患者随访与用药中断的风险上升[47]。故而，立法者还应当特别关注，重大新发突发传染病疫情对慢性非传染性疾病的诊疗和管理潜在的负向影响。

法律支撑体系的形成是“完善重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系”的重要一环。无论是融合于其他单行性立法之中(如《生物安全法》的专章规定)，还是对现有疫情防控法律法规的增补修订(如《传染病防治法》的修订)，亦或是以构建母法的形式对既往法律法规进行关联和整合，立法者均需确保与特定问题相关的法律法规具有内在一致性和完备性，这是科学立法的基本逻辑[48]。