优化高职院校制度框架体系建设的实证研究

尹 洋

重庆航天职业技术学院，重庆 400021

一、研究背景

党的十八大以来，习近平总书记对加强制度建设作出重要指示，强调制度要务实管用，突出针对性和指导性；要搞好配套衔接，增强整体功能；要增强执行力，使制度成为硬约束而不是“橡皮筋”。自《国家职业教育改革实施方案》发布以来，职业教育再次迎来发展的大好时机。好的制度体系是学校各项事业成功的重要保证。重庆某高职院校A正处于改革发展的重要时期，但在快速发展的同时，面临诸多压力和挑战。如何搭建运行高效的制度体系，提升内部管理水平，是其亟待解决的问题之一。

本文以A校为例，通过对其现行制度框架的分析，剖析目前我国高职院校普遍存在的制度框架体系及其运行中的诸多问题及动因，试图优化高职院校制度建设，以提升其管理水平，更好地发挥内部控制在高职院校发展中的作用。

二、A校制度建设现状

A校高度重视制度建设工作，经过数年来的建设和运行，基本打破了学校规章制度以往长期存在的制定程序不规范、内容形式和结构等技术性方面存在的问题瓶颈，逐步完善了规章制度制定、修订、评审、执行和监督的工作机制，强化了对规章制度的法律审核，切实保障了学校规章制度的合法性、程序性和针对性，充分发挥出了规章制度在学校管理中的引导、规范和保障作用。目前，学校已建立完善了以决策管理、文化建设与党群管理、资产财务管理、人力资源管理、教科研管理、后勤保障、安全管理、学生管理、对外合作管理等10个模块共计126项规章制度体系，保障了学校各项业务的有序开展和合规办学。学校党政领导非常重视制度体系建设工作，要求通过制度设计、制度规范、制度执行，支撑学校治理能力现代化。

三、高职院校制度体系建设存在的主要问题

（一）规章制度意识不够强化

规章制度体系建设是一项全局性、基础性、长期性的工作，需要顶层策划，统筹推进、重在执行、持续完善［1］。长期以来，高职院校对制度的功能和力量重视不够，更多地强调思想教育和思想改造，管理上存在明显的局限性。随着高职院校的发展，建章立制的意识不断增长，通过规章制度的制定、修订和持续完善，制度的覆盖范围不断延伸，但仍存在制度废立改不够及时、制度执行依据不足、实效性不够等问题，体现出制度意识不够强化。

1.制度废立改不够及时

笔者对A校现有规章制度进行梳理（见图1），发现2007年文件1份，2011年文件1份，2012年文件5份，2014年3份，2015年9份，2016年22份，2017年43份，……。5年以上文件占比15%，3年以上文件占比67%。

图1 A校不同年份文件占比

随着新领域、新业务的拓展等内外部环境的变化，没有及时有效制（修）订规章制度或宣布废止，造成制度缺失或与管理实际不符等问题。

2.制度执行依据不足、实效性不够

部分高职院校在制定制度时，一味追求弥补制度空缺，要么简单复制、照搬同类学校或上级制度规定，与本校工作实际不相吻合，实效性不够，使制度流于形式；要么制度规定的具体条款没有可操作性，对制度执行过程仅作简单描述，欠缺落实的具体措施，尤其对违规行为如何追责没有清晰表述，使得制度形同虚设，难以发挥其作用［2］。经过近年的快速发展，高职教育成就显著，但由于高职教育起步较晚，对制度建设重视不足。

（二）规章制度体系不够完善

目前，各高职院校能够根据学校发展出台一些制度，但对制度管理不够，尤其在制度归类、流程管理和协调性方面不同程度存在问题。制度归类方面，归类不是很清晰，且细分的业务类别及子类不完全覆盖学校管理的各个环节、关键领域，有的甚至出现严重漏项、缺项，进而出现管理真空；流程管理方面，制度管理流程不够清晰，有的制度未经主管部门审查即通过，对所有制度不分轻重地“眉毛胡子一把抓”，不利于制度管理的针对性、不利于提升制度管理质量；制度协调性方面，有的由于制度数量庞杂，制度之间存在不衔接、不配套、不协调，甚至冲突的现象，影响制度管理效率和效果。

如A校近年来连续出台了涉及发展规划的系列制度，但制度归类缺少“战略管理”分项，不利后续工作开展及对相关制度的跟进管理；财务方面仅有日常报销等一般性管理制度，经费管理等约定俗成但未形成制度，缺少根本上位大法；资产管理办法对学校重要资产处置房屋租赁无相关内容阐述；对制度分类但未进行分级管理，所有制度不管重要性、涵盖面、影响度均走同一流程，既降低了工作效率又影响工作质量；学生管理制度中提到的处理依据、认证办法要么没具体规定要么年代久远不具有可操作性，还存在把行为、资格认定和对应处理办法分列的情况。

（三）规章制度建设不够规范

规章制度管理不够规范，制度名称杂乱无章，行文表述上有的存在歧义；暂行、试行文件较多，不考虑是否有必要简单转发上级标准性文件，发文标准不够清晰，如A校根据教育部41号令基本原文印发的《学生管理规定》；针对具体事项临时起意发文，新制定多、少修订、无废止，如针对废旧物资出台管理办法，与原资产管理办法无衔接；存在较多针对具体事项、临时性任务的发文，如A校针对优质校建设印发的《优质高等职业院校建设项目管理办法》等。

笔者对A校现有规章制度进行梳理（见图2），发现暂行文件2份，时间分别为2015.2017年；试行文件15份，其中2019年2份，其余均为2018年及其以前印发。临时性文件总计17份，占比13.5%。

图2 A校正式、临时性文件占比

四、高职院校制度体系建设的优化策略

（一）以及时废立改和加强宣贯提高制度有效性，提升制度意识

制度建设关键是要管用、可行，坚持走科学化、规范化的道路，是对制度及其功能的深层次把握和运用。制度牵头主管部门对规范性文件实行动态管理，适时清理、汇编现行有效的规范性文件。规定一般文件有效期3年或5年，“试行”文件有效期1年或2年，在文件有效期满前6个月由起草部门进行评估，认为需要继续执行的，按照管理办法重新行文、并有效期。依据情况变化及时跟进修订、废止制度，使得校内各项事务、活动“有章可循”，提高制度执行的有效性，同时加强对规章制度的宣贯和培训工作，对制度执行过程中遇到的正反面典型案例进行宣传或开展讨论，提升自觉主动贯彻实施规定的制度意识，营造教工愿意“照章办事”的工作氛围，使制度切实发挥应有的激励和约束力，进而提升学校的管理水平。

（二）搭建制度分类分级管理框架，完善规章制度体系

依据学校发展现状，参考上级内控风险指引、高校主要领导干部履行经济责任重要风险提示清单等文件要求对制度重新梳理归类，每个板块下按业务类别进一步细分为边界相对清晰的业务子类，从而初步搭建起学校规章制度管理框架体系（见图3）。

图3 制度分级管理示图

在分类管理的同时，对制度进行分级管理，不同级别的制度执行不同的审批流程。制度由纲领性文件向业务指导细则而逐渐细化，可大致分为以下几级：根本制度，学校章程、议事规则等纲领性文件，是党、政各项工作应遵循的总的程序和原则，规定了学校的运作机制，是后续制度建立的基础和依据，其制定和变更都必须经过决策会议审批通过后才能生效；一级制度，主要规定学校各类重要工作的工作机制、原则和要求，是全校通用或跨多部门的制度，必须经过校长办公会审批通过才能生效，如财务制度、采购制度、人力资源管理制度［3］；二级制度，学校各方面管理的具体制度，用于具体规范各个业务环节的实施程序，明确实施步骤和方法，制度涉及跨部门时，必须经过相关部门会签，经校长办公会审批通过后方能生效；三级制度，主要针对一些专项业务提出详细做法和要求的制度。其中部门级制度（二级制度）和操作级制度（三级制度）属于执行层面的制度，根本性制度和校级制度（一级制度）是学校管理层所应了解和掌握的。

（三）从结构、用语、流程三方面加以改进，规范制度建设

对规范性文件，应当坚持精简原则，确保发文确有必要。上级文件已有明确规定，且操作性较强，不需要另外作出补充规定或者其他规定的，原则上不再发文；为实施专项工作任务或者阶段性整顿，部署有关工作，明确有关工作职责和工作要求的，以方案形式呈现。引导规章制度严格按照章、节、条、款、项、目成文，结构清晰、内容完备；按照编写规范进行表述，内容简洁，易于理解，避免出现表述生涩、难以理解的问题；规定一级制度后缀名为“制度”、二级制度后缀名为“规定”、三级制度后缀名为“实施细则”，统一制度名称后缀明确制度等级，有利于教工对学校制度层级的认识，以便于对制度有效管理。

但凡好的制度，必定是考虑到了成员以及关联成员方方面面的利益，并经过周详严谨的论证才能出台。提交会议审议时，汇报稿内容要包括规范性文件的制定背景、发文是否必需、措施是否可行、起草依据及过程等相关情况的说明。要更加注重制度的程序性规定，明确其适用对象、行为方式、操作流程以及违反规定如何处理等，即既有该怎么办、又有违规处罚的监督措施，从而形成一套完整、规范、科学的制度体系［4］。

五、结语

一所学校的内控制度如果健全并得到落实，则风险可控［5］！提升制度意识，健全制度体系，规范制度建设，实现规章制度的闭环管理和全寿命周期管理，保障各项业务合规有序运转，是持续提升学校管理水平的有力举措。