财税政策应对新冠疫情等突发情况的策略初探

常亦荻

不断健全完善财税政策对新冠疫情等突发情况的处置化解机制，不但对短期有效应对类似非常规风险事件必不可少，而且也是新常态下提高国民经济宏观调控能力，推动经济社会持续健康发展，必须做好的重要基础性工作，本文在全面系统梳理抗疫过程中上级各项财税政策出台、实施情况的基础上，结合河北省唐山市实际对财税政策在基层实施效果及落实推进过程需应对解决的困难问题进行了深入分析研究，并对今后经济运行过程中有效应对类似突发情况长效机制建设，进一步强化财税政策的支持保障作用进行了分析探讨。

一、应对新冠疫情出台的主要财税优惠政策情况

财税政策是国家调控国民经济运行的重要政策工具之一，其对宏观经济运行的调节主要包括调控经济发展过程中周期性波动的常规性税收自动稳定机制和应对非常规突发情况的财政政策相机抉择机制。由于本次新冠肺炎疫情的爆发给我国经济民生带来的冲击巨大，对经济社会的影响属于非常规性突发事件。这就需要财税政策以相机抉择的方式及时介入，应对突发事件对国民经济正常运行的严重干扰。在党中央的正确领导下，我国各级政府和有关部门相继出台了一系列具有较强针对性的财税扶持政策措施，主要包括：

（一）提高财政资金支持效率

河北省各级财政部门认真落实国家关于防疫工作的安排部署，按照“分级负担、分类归口管理”的原则落实各项疫情防控资金支持措施。同时，为应对新冠肺炎疫情对国计民生产生的影响，根据《2020年抗疫特别国债（一期）发行工作有关事宜的通知》（财办库〔2020〕109号）等文件要求，中央新增1万亿抗疫特别国债和1万亿财政赤字，并建立特殊转移支付机制，使新增财政资金直达市县基层，扎实推进“六稳”“六保”工作。

（二）出台各种税收优惠政策

财政部、国家税务总局、海关总署等部门在第一时间积极响应，先后出台各种优惠政策，保障疫情防控，纾解企业困境（见表1）。

（三）落实社保扶持政策

人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局联合出台了《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》（人社部发〔2020〕11号），采取免、减、缓三类具体优惠政策，积极为企业纾困解困（见表2）。

表2   社保等其他政策出台情况表

类别 养老、失业、工伤保险 医保 公积金

时间 2月-6月 2月-4月 2月-6月 6月30日前

内容 中小微企业免征 大型企业减半 各省政府看情况减半 企业可申请缓缴

总体而言，在新冠疫情爆发后，各级政府及有关部门在短时间内密集出台了大量财税及其他各项优惠政策，并充分利用大数据及互联网辅助精准施策和高效决策，对经济发展起到了明显稳定和推动作用。

二、财税政策在唐山市落实情况及取得的成效

财税政策的及时贯彻落实，有效应对了新冠疫情的冲击，全市经济运行呈现出受疫情冲击后触底，在财税政策以及其他各项政策支持下较快反弹并逐步恢复到新的常规稳定健康发展的总体态势。

（一）疫情前后唐山地区各主要经济指标呈V型反转

1.地区生产总值止跌回升，一般公共预算收入稳定增长。地区生产总值累计增速2020年一季度触底到-5.9%后逐季反弹到2021年一季度的16.6%，2021年二季度恢复到11.3%（见图1）;一般公共预算收入增量2020年逐季萎缩，进入2021年恢复稳定增加态势（见图2）。

2.社会消费品总额触底后逐季反弹，主要投资指标跌幅逐季收窄。社会消费品零售总额增速在2020年一季度断崖式下跌到-16.3%后，跌幅逐季收窄并在2021年逐步恢复到正增长水平，这一点在受疫情影响较大的餐饮行业表现的尤其突出，2020年一季度全市餐饮收入增速跌到-35.4%的低点，2021年一季度快速恢复到增长近40%（见图3）;固定资产投资增速、规上工业企业增加值及其利润增速等相关指标变化情况也都是在2020年一季度触底后逐季反弹，并逐步恢复到常态运行（见图4）

（二）复工复产有序推进，逐步恢复至疫情前水平

工业用电增速等先行指标也提示唐山市企业复工复产情况。在2020年一季度触底后逐季恢复，从2020年二季度开始，唐山市工业复工进度逐步加快，于2021年一季度恢复至疫情前开工水平（见图5）;显示出口企业复工复产情况的出口总额同样印证了财税政策的支持效果，2021年一季度和二季度唐山市季度出口額分别为126.50亿元和106.00亿元，分别累计增长19.1%和63.3%，大大好于受疫情影响较大的2020年各季度情况（见图6）。

（三）市县两级财政、国库部门疫情防控“绿色通道”保持全线畅通

为有效应对疫情冲击，唐山市县两级财政部门认真贯彻落实国家和省疫情防控工作要求，支持疫情防控、推动企业复工复产、服务经济社会发展大局，在疫情防控期间，国家金库唐山市中心支库及各级经理、代理国库部门认真履行职责，确保向全市各项防控资金及时拨付到位，畅通与财政等部门信息沟通渠道，采取有效措施确保全辖国库疫情防控资金划拨“绿色通道”的全线畅通，切实加大对疫情防控的资金支持力度，2020年，唐山辖区市县（区）两级国库根据当地财政部门拨款指令，共划拨疫情防控资金289笔、金额3.93亿元;2020年唐山市接收直达资金指标60.23亿元，其中， 上级下达唐山市抗疫特别国债资金23.48亿元。

（四）减税降费各项优惠措施得以落地落实

据统计，2021年上半年，唐山市全辖支持防疫防控和经济社会发展税后政策优惠累计减免金额35，121万元，其中支持个体工商户复工复产减免增值税28，246万元，惠及27，252户，疫情防控重点保障物资生产企业新设备一次性税前扣除减免金额816万元，惠及4户，疫情防控重点保障物资生产企业增值税留抵退税3，561万元，惠及20户，免征捐赠物资增值税、消费税等28.2万元，惠及83户，为支持企业复工复产，累计为1026家困难行业企业办理亏损最长结转年限延长，为48家企业办理房产税、城镇土地使用税困难减免，累计减免金额为2，813万元;积极实施社保等各项优惠政策措施，2021年上半年，唐山市全辖阶段性减免企业社会保险费34，866万元，惠及74，532户。

三、基层落实财税政策应对新冠疫情等突发情况面临的困难

（一）相机抉择财税政策时滞影响应急反应作用的发挥

新冠疫情以及其他自然或非自然性灾害性突发情况，属于“黑天鹅”事件，一旦爆发则会呈现出蔓延迅速，危害巨大，影响深远广泛的特征，必须在第一时间果断反应。但相机抉择的财税政策在分析研判、制定出台、组织实施的过程中存在的认识时滞、行政时滞、决策时滞、执行时滞和效果时滞累加起来延误的时间相对较长，在政策决策、传导、执行过程中突发事件可能已经发生很大变化，负面冲击也会扩大蔓延，以本次新冠疫情为例，在疫情爆发的初期和先期扩散阶段财税优惠政策出台较少，且缺少供基层参考借鉴的具体实施细则，影响了财税政策及时有效应对突发事件作用的发挥（见表3）。

（二）税收扶持政策对行业、地区的针对性尚待提高

税收总体上属于国家甚至主要属于中央事权，因而，税收优惠政策的使用在宏观、整体、长远性考虑有余，而具体、特殊、短期应急性处置不足。以本次应对新冠疫情为例，虽然从税收优惠对象角度来看，应对疫情的相关政策措施一定程度上体现了向特定地区、特定行业和特定群体倾斜的特点，但侧重面略显狭窄。如行业方面，应对疫情的税收优惠政策体现了向困难行业倾斜，但困难行业仅包括交通运输、餐饮、住宿、旅游等传统服务业，制造业、建筑业、农业等受到疫情间接影响的行业却不能享受相应优惠政策;同时，税收调控权限属于国家，省以下地方只有政策执行权，基本上没有针对具体行业或企业实际可采取的临机决断和处置权，很难根据基层实际情况有针对性的采取扶持救助措施。

（三）税收法定原则和应急财税政策实施的矛盾亟待化解

应对新冠疫情等突发情况及时果断出台临时救助性减税降费等优惠政策措施十分必要，且刻不容缓，但健全完善基于国家意志和法律支撑的突发事件处置长效机制却更加重要和深远，而目前在税收法律层面，仅企业所得税法对应对突发事件可以出台优惠政策有专门表述，如该法第三十六条①;个人所得税法中虽然规定自然灾害可酌情出台减免优惠政策，但自然灾害的范围并未明确;税收征管法细则涉及不可抗力因素导致的延期申报，但由于不可抗力因素的界定并不明确，因此，从立法源头看，缺乏明确法律授权，实施依据明显不足。

四、完善财税政策应对新冠疫情等突发情况的策略思考

（一）加强和改进预备费的使用和管理水平

2021年唐山市本级一般公共预算收入为250.70亿元，其中安排预备费为2.5亿元②，占比为最低限的1.0%③。在应对新冠疫情防控工作中，预备费是应对危机的首选资金来源，但实践中显示财政拨付的抗疫资金大大超出当年预备费金额，因此应在财力允许的条件下提高各级财政预算中预备费的提取比例，并完善资金的使用和管理，以及绩效考核制度等相关规定。

（二）不断健全完善应急财税政策体系

在应对新冠疫情等突发事件的过程中，减少相机抉择财税政策的时滞效应，对于提高相应政策的调节能力具有十分重要的作用。及时出台应对政策和具体实施细则，缩短政策时滞，增强基层操作实施的可行性，妥善处理企业税款申报及缴纳、困难行业企业延期纳税等环节的操作流程，以支持特殊时期、突发情况下打通供應链，迅速恢复供、产、运、销的流动性，将危机的影响降到最低。

（三）协调好短期应急和长远发展税收政策供给

在新冠疫情等突发情况的初期，税收优惠政策的着力点在于保障疫情防控需要，快速精准纾解企业发展和个人生产生活的当务之急，此时的税收优惠政策主要是应急和保障性质，在严格遵循相关程序的前提下，及时出台并迅速落实到基层和相关市场主体最为关键;当疫情稳定后，税收优惠政策应该逐渐从应急性政策向更全面深入的引导调控性政策过渡，更多的需要考虑疫情对经济发展的冲击消除后长远可持续健康发展问题，此时的财税政策供给应突出有保有压、有所为有所不为，以营造良好的公平竞争环境，提高经营主体自主决策的内生动力，增强经济发展的可持续性。

（四）提高危机管理财税政策的法律保障水平

一是在税收征管法及其实施细则等程序法中，明确“不可抗力”的具体含义。二是在增值税暂行条例、个人所得税法等税收实体法中明确专项优惠政策的制定权限。授权国家相关部门可以针对突发性公共危机，及时出台相应的税收政策措施，并对出台政策的方式、程序和权限作出明确规定，使其在政策制定中操作更为规范，同时也有助于缩短政策决策的内部时滞。

注释：

①《企业所得税法》第三十六条：根据国民经济和社会发展需要，或者由于突发事件等原因对企业经营活动产生重大影响的，国务院可以制定企业所得税专项优惠政策，报全国人民代表大会委员会备案。

②数据来自唐山市政府网《关于唐山市2020年市本级预算及市总预算执行情况和2021年市本级预算及市总预算（草案）的报告》。

③《预算法》规定，预备费主要用于“当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支”，且将预备费的提取比例设置在本级一般公共预算支出额的1%-3%。

参考文献：

[1]张佳臻. 重大疫情背景下的税收优惠政策问题研究[D].安徽财经大学，2021.

[2]于海峰，葛立宇.积极财政政策下的财政风险研究——基于新冠疫情背景的分析[J].广东财经大学学报，2021，36（01）：4-14.

[3]张萌.财税政策应对新冠肺炎疫情的思考[J].会计之友，2020（12）：151-156.

[4]蔡昌，徐长拓，王永琦.新冠肺炎疫情防控的财税对策研究[J].税收经济研究，2020，25（02）：10-19.

[5]陈共.财政学（第九版）[M].北京：中国人民大学出版社2017：280-281.

作者单位：中国人民银行唐山市中心支行，经济师