个人外汇管理政策中存在的问题与革新思索

沈卉平

在我国涉外经济发展水平不断提升的时代背景下，我国居民个人外汇收支规模不断增加，现行的个人外汇管理政策难以完全满足个人外汇资金配置需求，个人跨境资金流动需求日益扩大与部分项目外汇收支管理不完备之间的矛盾逐渐增大，迫切期待改革并完善个人外汇管理体制以实現与新发展格局相适应。为此，本文以个人外汇管理政策中存在的问题为切入点展开分析，并提出相应的优化对策。

《个人外汇管理办法》和《个人外汇管理办法实施细则》自2007年正式颁布实施以来，对于促进个人外汇业务有序开展和强化监管等方面起到了积极作用，2020年为进一步深化外汇“放管服”改革，提升个人用汇便利度，外汇局对《个人外汇管理办法》及《个人外汇管理办法实施细则》中部分条目进行了修订，并将主要政策分别整合至《经常项目外汇业务指引（2020年版）》（以下简称《指引》）和《资本项目外汇业务指引（2020年版）》中。但就目前我国外汇管理工作的开展情况分析，其中仍存在一些亟待解决的问题。

一、现行个人外汇管理制度基本内容

在我国现行的外汇管理制度框架下，个人外汇业务按照交易性质分为经常项目和资本项目性质管理。经常项目项下的个人外汇业务按照可兑换原则管理，实现完全可兑换，而资本项目项下的个人外汇业务按照可兑换进程管理，遵循部分可兑换管理原则。经常项目个人结售汇实行年度总额管理，个人结汇和境内个人购汇享有每年等值5万美元的便利化额度，在便利化额度内居民可凭借有效身份证办理业务。超过额度的用汇，则需要提供有交易额的真实性证明材料。资本项目个人外汇业务仍存在一定限制，政策明确规定境内个人办理购汇时，不得用于境外买房、证券投资、购买人寿保险和投资性返还分红类保险等尚未开放的资本项目。个人外汇管理政策要求银行应对办理的个人外汇业务进行合理审核，确保交易真实合规。同时应切实履行自身服务职责，保障个人真实合理的用汇需求。

另外，《指引》特别强调个人不得以分拆等方式规避便利化额度管理及真实性管理，规避管理的个人将会被外汇局纳入“关注名单”管理，不得享受年度便利化额度。目前，外汇局依托个人外汇业务系统加强了对分拆结售汇业务的监测和管理，通过设置指标进行筛查，结合银行反馈信息，将符合分拆特征的个人进行分类管理[1]。

二、个人外汇管理政策中存在的问题

（一）个人跨境外汇收入真实性审核难以把握

为防范异常资金跨境流动，必须同时对资金流入、流出的真实性进行审核。银行在执行政策中，反映存在以下问题。一是跨境外汇收入审核无章可循。目前个人外汇管理单证审核主要放在结售汇环节，相对于外汇汇出，外汇收入则没有明确的规定，大额外汇收入可利用近亲属便利化额度分别结汇而规避真实性审核;二是真实性审核难以落实。一方面是因为银行真实性审核能力不足。现行政策在资料审核方面给予了银行一定的自主性，仍有部分银行工作人员根据过去习惯，仅仅考虑资料形式上“有没有”，而未从实质上把握“全不全”，从而使审核流于表面化[2]。另一方面是因为银行工作人员合规意识不足，部分银行工作人员在为居民提供个人外汇服务工作时，考虑到自身的工作绩效，往往更关注交易是否达成，而非材料本身的真实性和完整性，甚至会帮助个人拼凑审核资料，从而导致材料的真实性存在瑕疵，难以为个人跨境外汇收入真实性的把控提供充足依据。

（二）个人资本项目业务限制与个人外汇资产配置需求矛盾凸显

随着个人资产的增加，个人对其资产的保值增值需求日益提升，而个人境内投资渠道和收益有限，于是高净值人群纷纷将目光投向海外。当前我国的个人外汇管理制度对于个人资本项目尚未完全开放，仍存在诸多限制，难以满足市场主体的现实需求。在这种政策背景下，部分居民可能通过分拆和虚构资金用途等方式，将资本项目性质下的资金，通过经常项目渠道进行兑换，变相实现境外购房、投资、财产转移等目的[3]。还有部分个体可能会通过地下钱庄等路径，实现资金跨境的非法转移，严重扰乱外汇市场秩序。

（三）个人对外货物贸易管理存在较大完善空间

我国个人外汇管理改革方向是为各市场主体提供一定的便利，以激发我国经济建设和发展的活力。近年来，个人货物贸易发展势头强劲，外汇局也在不断地推出便利化措施以满足市场主体用汇需求。如目前我国对跨境电商所采取的个人外汇管理制度，不强制要求开立结算账户，对于年度货物贸易收汇或付汇累计金额低于等值20万美元的小微跨境电商可免于名录登记等[4]。这些举措的实施存在较为明显的两面性，有利的方面是可以推动电商发展，让更多的人参与到跨境交易中，给我国的建设和发展创设新的经济增长点。不利的方面是部分个人可能会成为监管的中空地带，如部分电商经营者可能既未到工商管理部门进行登记，也未获得对外贸易经营权，也未到外汇局办理货物贸易“名录登记”，因此可能会出现逃税漏税、违规经营等问题，而外汇局和银行因无法及时掌握主体的基本信息及货物贸易进出口与收付汇相关情况，不能有效开展核查工作。

（四）个人“关注名单”管理政策仍有待完善

“关注名单”的构建和共享为外汇局就个人分拆管理问题的改善和优化提供有效的助力。但就目前个人“关注名单”的产生时间来看，其属于事后监管模式，个人在完成分拆后外汇局才能发现并将其纳入到“关注名单”中，限制其结售汇行为，而无法有效的在事前防止违法行为的发生。另外，就“关注名单”的运用领域来看，只是对“关注名单”中个体便利化结售汇额度进行限制，并未对其他外汇交易或经济行为进行有效的延伸，从而削弱了“关注名单”监管效力。

（五）电子渠道个人外汇业务管理不规范

外汇业务的电子化发展，增加了个人外汇管理工作的难度。一是身份识别较难。部分电子银行在构建时，只会在账号注册时进行操作人身份的核实。在后期的业务中，银行为方便客户进行操作便会减少身份识别的审核手续，无法保证个人外汇业务本人原则落实到位;二是分拆防控较难。部分个人可以借助电子渠道的隐蔽性和便捷性强的特点，利用他人额度分拆结售汇，达到规避限额监管的目的[5]。而银行尚无完备的措施能够及时对个体分拆结售汇的行为进行预判和遏制，使得电子渠道成为违规资金的避风港;三是信息申报准确性不高。外汇政策专业性较强，个人在缺乏银行工作人员指导的情况下，通过电子渠道自助办理业务，往往在填报信息时具有随意性，影响了个人外汇业务数据统计和分析的准确性，也加大了核查难度。

三、个人外汇管理政策的革新对策

个人外汇管理制度的建设，其目的在于提供便利、依法引导以及科学监督三个层面，提供便利要求银行根据《指引》的要求，规范各项工作的流程和内容，尽可能的提供优质服务[6]。依法引导则是要对各层级工作人员进行引导，使其能够科学、规范、有效的参与到实际工作中，以满足个人外汇管理工作的需求。科学监督则是要外汇局、银行等工作主体建立起完善的工作制度，实现对市场参与者的有效监督，从而营造出一个良好的外汇市场环境[3]。为此，笔者对完善个人外汇管理提出如下设想：

（一）明确规定个人跨境外汇收入真实性审核要求

在个人外汇管理政策革新过程中，根据均衡管理原则，需要对个人跨境外汇收入真实性的审核要求提出明确规定。从目前外汇管理工作实践中存在的问题分析，外汇局在采取工作策略时，应当从两个方面入手。一是明确资料审核的要求。当个人当日跨境外汇收入累计超过等值5万美元时，应凭本人有效身份证件、有交易额的相关材料办理跨境外汇申请。银行在办理收汇及结汇业务时，应进行收结汇资金属性一致性审核。二是加强银行服务质量考核管理。扩充“真实性”审核内涵，要求银行坚持“实质重于形式”原则，兼顾“完整性”和“必要性”，不仅要提升个人跨境外汇收入的真实性，同时也应当尽可能的简化审核手续，真正为我国居民提供用汇便利[7]。同时应督促银行加强人员思想建设，正确履行自身的职责，维护外汇市场运行稳定。

（二）循序渐进开放个人对外直接投资政策

顺应对外发展的经济形势，对个人对外直接投资需求开展实际调研工作，结合对外直接投资开放后给我国经济发展带来的影响程度以及风险可控程度，对各类对外直接投资开放次序进行判定，在有条件的地区或有条件的金融机构稳妥有序开展试点。在试点成熟后再全面铺开，在总结成功经验的基础上进一步完善开放对策，合理制定相关政策实施方案，确保风险可控的前提下，研究开放境外证券投资、扩大投保险种、购买自用商品房等业务，进一步满足个人合理的投资需求，提升个人对外直接投资管理水平。

（三）优化个人对外货物贸易管理的措施

为了进一步发挥跨境电商发展所带来的经济优势，外汇局应当推出更多便利化措施，以满足跨境电商外汇资金结算的需求。同时应更多参与到跨境贸易的工作流程中，不仅能够实现对跨境电商的有效监管，还能为不同的跨境电商提供个性化的外汇服务，促进其健康规范地发展。

首先，进一步完善跨境电子商务监管制度，增加監管的针对性，进行差异化管理和服务;其次，丰富系统数据来源，探索通过技术手段与物流行业建立信息对接，将未通过海关报关的邮寄快递等方式的物流信息引入外汇局系统，以此与资金流进行匹配监测;再次，强化业务真实性审核。银行和第三方支付机构应按展业三原则的要求，对相关个人及境外交易开展尽职调查，确保交易主体具有相关资质并经营合法业务。同时应加大处罚力度，明确违规行为特征和处罚标准，第三方支付机构存在疏于审核，甚至协助个人骗汇逃汇的，应予以重罚，防止跨境电子商务成为外汇资金异常流动的渠道[8]。

（四）完善个人“关注名单”管理政策

首先，增加预警功能，扩大“预关注”监管功效。借助大数据及时完成居民个人结售汇及收付汇动态化监管系统，一旦发现有存在分拆行为的可能，及时进行预警，银行进行初步真实性审核后仍无法排除规避监管嫌疑的，应向个人发放风险提示函并进行相关政策传导，同时根据内控制度要求采取相关措施。其次，加强后续管理，扩大个人“关注名单”的使用范围。一旦居民被归纳至“关注名单”中之后，应对其资金流动状态和交易行为进行全面、动态的监管，防止分拆行为的再次出现或通过其他非法路径完成资金转移。同时也可和其他监管部门联动，共享监管信息，如录入个人征信记录等，增加个人外汇违规成本，提高监管威慑力。

（五）进一步规范电子渠道个人外汇业务管理

一方面外汇局应完善电子渠道个人外汇业务管理措施，明确个人通过电子渠道规避监管、办理违规业务时银行的责任，严格对新开通电子渠道的银行接口验收要求。另一方面，要求银行通过应用信息化技术手段，完善对个人电子渠道异常外汇业务办理的预警和拦截功能，加强对高风险业务和低信誉人群的识别，对于临时性集中开卡、集中结售汇、频繁小额收付、资金规模和用途与身份职业信息明显不匹配等可疑交易，系统可自动甄别并进行筛查，尤其要对一定时期内多个账号同一IP地址访问电子银行系统的使用进行特别关注，一旦出现多个不同账户对某账户进行结汇资金划转，或者多笔购汇资金均来自同一账户转账等行为，应及时进行真实性审核，采取有效措施阻止异常资金进一步流动。

四、结束语

综上所述，在我国经济建设水平不断提升的背景下，外汇管理应当积极适应新发展格局，加强对个人外汇管理政策的研究，找出管理政策中存在的不足，并有针对性的进行思考，统筹发展，全面提升我国个人外汇管理工作的质量。

参考文献：

[1]蒙智睦.个人外汇监管面临的挑战及应对策略[J]，区域金融研究，2020，（S1）75：80.

[2]王剑峰，方玫，李亦楠，等. 个人外汇业务原则监管研究[J]. 吉林金融研究，2019，17（11）：15-17.

[3]刘丹.关于个人外汇理财产品的管理研究[J]. 福建质量管理，2020，34（19）：132.

[4]郭蕴旎.支持与规范外贸新业态发展的思考——以跨境电商为例[J].商讯，2019，21：14-16.

[5]黄若云，陈宇.警惕电子银行成为个人逃汇新渠道[J]，北方金融2020.07：80-82.

[6]于永彤.展业原则在个人外汇业务中的应用[J]，中国金融. 2020，（18）：101.

[7]王笑笑，孙天琦.市场消息、汇率波动与个人外汇业务“羊群行为”特征[J]. 国际金融研究，2021，32（6）：76-85.

[8]王力平.跨境电子商务第三方支付外汇管理问题研究[J]，中国产经，2021，（20）：104-105.

作者单位：国家外汇管理局湖南省分局，经济师