“治理型监管”视角下我国校外培训机构监管问题分析

胡洁人，李柳醒

(同济大学 法学院，上海 200092)

校外培训机构，主要以家教、课外补习和网络学习的非正式形式盛行已久，因此也被称为“影子教育”，特别在东亚学业竞争激烈的地区如日本、韩国广泛流行，近年来随着国际教育竞争的日趋激烈，校外培训机构也在西欧、北美、澳大利亚和其他地区不断扩张[1]。为了回归教育的本质，构建良好的教育生态，自2018年起我国政府就从国家层面陆续出台相关政策来规范校外培训机构，这也使得我国在校外培训监管领域取得了很大进展[2]。但政策制定的初衷与现实执行效果之间依然存在落差，校外培训仍然过热，超前超标培训、部分培训项目收费过高，资本监管不力，导致培训机构“违规收费，退费难，卷钱跑路”等违法违规行为屡禁不止[3]。过度的校外培训造成学生课业量过重，同时也给家长带来沉重的经济负担和精神压力，在很大程度上对冲了教育改革的成果，社会反响强烈。

2021年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(下称《意见》)[4]，重点针对减轻学生作业负担和校外培训负担的“双减”工作作出重要部署，强调通过源头治理，发挥学校的主阵地作用，让学生的学习回归校园，从源头上遏制参加校外培训的需求。随着《意见》的实施，校外培训活动迅即进入寒冬：华东师范大学开办26年的家教中心宣布终止服务[5]；扬州市教育局明确帮亲戚子女补习而未报备视同有偿家教，举报者奖励1 000元[6]；曾经年薪60万元起步的热门培训行业开始裁员、倒闭，大批培训机构的教师面临失业，而家长们则陷入培训机构停业而退款无望的困境。

那么，我国校外培训机构的监管存在哪些问题？特别在《意见》颁布之后，应当如何对校外培训实施法治化监管？即如何建立校外培训机构的法治化监管机制从而尽可能减少政策制定和政策执行之间的差距？本文基于“治理型监管”理论，通过对我国校外培训机构监管的法律分析，认为传统的主张政府作为唯一监管主体的监管一元论难以有效应对当下的复杂环境，而需要通过政府和市场、研究机构、行业协会和社会组织等各类多元的社会主体协同合作来实现对校外培训机构的法治化监管。本文重点分析《意见》颁布后校外培训机构的监管效果和问题，首先揭示校外培训机构监管的困境及其深层次原因，其次从“治理型监管”的视角提出构建校外培训机构法治化监管机制及其实施路径。将“治理型监管”的理论融入我国校外培训机构的监管法治化机制建设，有助于提出建立以政府为主导，行业协会、市场主体等多方协同的监管机制，加强过程监管，弥补事后监管的空缺，同时也是对“治理型监管”本土适用性以及话语体系构建的强化。

一、校外培训机构监管的历史演变及现状

早在2013年，《教育部办公厅关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动的通知》(教基一厅函〔2013〕13号)就已经提出要完善培训管理，推动行业自律[7]。此后，全国各地教育行政部门加强对各类校外培训机构的监管措施，要求校外培训机构不得以各类培训成绩与义务教育入学挂钩为名进行虚假宣传，不得举办与入学挂钩的培训班，不得超出批准的业务范围开展学科培训，不得有上新课、赶进度等加重学生学习负担的培训行为。同时，教育部鼓励和提倡更多培训机构加入《中小学生校外培训机构自律公约》[8]，规范培训机构的资质、服务、质量和收费，履行社会责任，开展绿色培训。随后，《教育部办公厅关于做好2017年中小学生暑期有关工作的通知》(教基厅〔2017〕3号)规定，各地教育行政部门要坚决查处学校违规补课现象，对校外培训机构各类违规补课现象，要会同有关部门加强监管，依规严处[9]。由于尚未明确“有关部门”具体是哪些部门，对校外培训机构的监管和惩处并没有进入常态化和规范化。一年后，《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》(教基厅〔2018〕3号)、《教育部办公厅关于加快推进校外培训机构专项治理工作的通知》(教基厅函〔2018〕13号)和《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》(国办发〔2018〕80号)联合提出四个方面的具体措施，重点治理校外培训机构，包括明确校外培训机构设置标准、依法审批登记、规范培训行为和强化监督管理。

其中，国务院办公厅规定的意见是我国第一个在国家层面上提出规范校外培训机构发展的系统性文件，标志着校外培训被单独列为一个教育领域进行管理[10]。而国家对校外培训机构的监管力度在2020年教育部办公厅颁布《关于印发义务教育六科超标超前培训负面清单(试行)的通知》( 教基厅〔2020〕1号)之后急速加大，特别是2021年6月最新的《未成年人学校保护规定》(中华人民共和国教育部令第50号)重点围绕“谁来保护”“保护什么”“如何保护”等问题，将整顿校外培训机构列为重点治理项目。随后，我国对校外培训机构的监管进入一个法治监管的超常加速期，一系列大力度、高强度的规制校外培训的文件陆续出台。图1展示了我国教育培训机构监管的政策变迁。透过时间线上的政策文件梳理，可以看到近十年来,我国校外培训行业的市场准入管制已经明显地逐步从行政审批模式向负面清单模式转型。2021年是教育培训机构治理的重要年份，当年出台的关于校外培训监管的文件数量几乎等同于过去十年的总和。

图1 近年来我国教育培训机构监管政策的变迁

在上述颁布的政策规定中，引发社会高度关注和广泛影响的是2021年7月实施的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，因其旨在重点治理校外培训机构，缓解家长焦虑情绪、抵制侵害群众利益的非法行为，构建良好的教育生态[11]。“双减”政策的颁布由此拉开了我国依法监管校外培训机构的序幕：特别针对校外培训机构的相应监管措施，如对培训机构数量、培训时间、培训价格的限制和禁止资本化等在全国范围全面推行。此外，教育部开发的全国中小学生校外培训机构管理服务平台也被广泛推广使用，校外培训机构的办学硬件设施、招生和宣传、师资条件等都被列入监管范围。在监管方式上，有专项检查、日常检查、年度检查、监督热线等各类监督手段，并在国家层面建立全国民办教育培训机构信息公告系统,建立省(市)县(区)乡镇(街道)三级网络化治理机制,形成多部门联合执法机制,目的是实现对校外教育培训机构的有效监管。

从监管校外培训机构的具体实践来看，当下监管的重责主要落在教育行政部门身上，相关行业协会以及各类社会力量尚未起到实质性的监督管理作用。中国民办教育协会率120家全国性校外培训机构联合发出倡议书，内容也主要是对“双减”的回应，没有对行业规范提出实质性改进意见[12]。究竟为什么我国教育培训机构违法行为频发，难以对其有效进行法律规制，消费者的合法权益难以得到保护?是什么原因造成校外培训机构的监管困境，如何突破困境实现对其法治化监管？

二、校外培训机构监管的理论视角及研究不足

目前关于校外培训机构监管的研究多从规制理论(theory of regulation)、可竞争市场理论(theory of contestable markets)以及消费者权益理论(theory of consumer paramountcy)的分析视角论述校外培训机构的市场准入监管问题。其中，规制理论主要从经济学视角出发，认为诸如线上教育培训市场的各类乱象根源是市场失灵与规制失灵的叠加效应，折射出政府在治理校外线上培训过程中存在的规制工具简单粗放、规制机制效率低等问题[13]。因此，政府应当采取科学合理的规制策略，在引导和规范校外培训机构提供优质教育服务的同时促进校外培训市场健康发展，并将校外培训产业的经济规律法定化，才能更好实现产业规制目标[14]。竞争市场理论认为教育培训行业的发展不是自由放任的，更需要公平、有序的市场竞争秩序，因此政府应当对校外培训机构准入进行管制，并在市场准入规则中强调设立时的公平、开放，提高准入后的监管效率[15]。

消费者权益理论则强调市场化校外培训的供给和需求一方面受市场因素的影响，另一方面则受到消费者自身因素的影响，比如家长或学生自己[16]310。消费者权益理论更注重在行业的监管过程中保护消费者的合法权益，尤其对频繁出现的校外培训机构误导消费者、欺诈以及单方违约等行为由政府予以规制，以此来规范行业中的市场活动和竞争[17]。

也有相关研究基于政策文本分析以及对教育培训机构的不同类别及特点的分析，认为对我国校外培训机构的管理存在政策可操作性不强、治理手段单一、治理过程迅速、持续性不强和治理观念不一、适切性不足的问题[18]，从而提出从以政策规范为主的“政府治理模式”向协同各方利益群体为基础的“社会治理模式”转变，形成家长、学校、社区和行业协会共同参与课外补习治理的责任联盟和命运共同体,以更加有效地实现课外补习治理的目标[19]。但上述理论视角多从单一维度就事论事，尚未纳入社会、法律、教育、学生自身情况等综合因素去分析和构建校外培训机构监管的法治化机制，忽略了监管主体特别是多元监管主体的重要性。而我国校外培训机构问题层出不穷的监管现状说明了单一主体难以有效监管，而必须向多元主体参与的监管途径转换。作为新型现代市场监管理论的“监管多元论”强调监管主体多元化，市场主体和社会主体可自我监管、第三方监管和参与政府监管，这是利益共赢理念下协调具体利益的价值导向牵引结果[20]；在监管体系建构及监管过程中更加关注政府、市场、社会共处于同一监管体系或治理网络中的互动及互动所需的组织架构、权力空间、资源互补、制度设计与运行模式，监管行为也应融合不同主体的监管优势并依据具体情境组合监管策略。

三、校外培训机构的监管困境及其后果

教育制度是一个社会关于教育问题的博弈规则，包括正式的和非正式的制度[21]3-4。当正式、公开的法律政策尚未完善，而习惯、伦理规范等非正式制度也出现问题，监管就变得异常困难。尤其针对新冠疫情暴发后如雨后春笋般冒出的各类网络培训机构，凭借尚未有明确规定的关于在线教育平台的监管法律和极为方便的操作平台，突破地域控制，成为校外培训机构的监管难点。特别是一些“有照无证”类培训机构，没有取得办学许可证，不属于教育部门治理监管范畴，而发放营业执照的部门对教育不了解，无法有效治理、监管其教育行为，所以此类机构的行为长期缺乏有效治理和监管[22]。全国12315平台投诉举报数据显示，2021年第一季度，教育培训服务投诉举报达4.71万件，同比增长65%[23]。而负责审批办学许可证的教育部门，同时承担了大部分的治理责任压力。但教育部门虽有执法权，却没有强制执法权，更没有执法队伍，对无证无照培训机构，既不能扣押其物品，也不能强制查封场所，执法威慑力度小。因此，基层教育主管部门的执法力量较为薄弱，无法充分监督校外线上培训机构，这也是导致监管困境的另一个重要原因[24]。事实上，当正式制度层面的正规学校教学质量得到充分保证，社会教育理念正确，校外培训机构自然会偃旗息鼓；当正式学校表现欠佳，难以满足学生学习、考试和升学需求，特别是一些“不能输在起跑线上”“要提前超前学”等错误教育理念泛滥，校外培训机构才会异常活跃[25]。制度构建的不完善造成校外培训机构监管主体单一的局面，并且引发意识形态与学生安全问题、消费者权益受损和教育类矛盾纠纷的负面影响和后果。

(一)意识形态与学生安全问题

教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。而不少作为培育辅导青少年的校外培训机构，在教学内容上不仅超前培训、超标培训，更重要的是忽略师德师风，给学生灌输不正当的理念，背离教育初衷，误导学生。比如重庆市新东方一名教师在课堂上给学生播放与教学内容无关的电视剧[26]。或如以下案例所示：

[案例1]初中生小A暑假期间参加校外培训机构补习英语，英语老师为了吸引学生，时不时讲一些荤段子，针对一些时事，发表一些愤世嫉俗的言论，时常标榜自己“不入党”或“年轻事迹”。一个暑假下来，小A没记进去多少英语单词，却对每个荤段子记忆犹新，也经常浏览英语老师推荐的几个“公知”的微博。

更为严重的是少数校外培训机构的教师对学生实施性侵、猥亵等违反法律法规的行为，不仅严重影响和伤害学生身心健康，更损害了教师的形象，背离国家要求教师立德树人的根本宗旨。而由于校外培训机构教师的违法成本极低，在经营者利益为重的考虑下，不少教师仅以被老板训斥或警告草草了事，严重影响学生的合法利益。

从实际监管来看，相关职能部门只关注正规学校的意识形态和师德师风教育，严重忽略了校外培训机构的意识形态安全问题，很少采取针对性措施评估校外培训机构的课程质量、学生评价、教材和教学内容是否符合社会主义核心价值观等，对存在问题的也没有要求整改。2019年4月2日，教育部办公厅印发 《教育部禁止妨碍义务教育实施的若干规定》虽提到“校外培训机构不得有违反党的教育方针和社会主义核心价值观的培训内容”，但“不得违反党的教育方针”与“思政课意识形态安全”的实质和要求是明显不同的，存在极大的违法空间。2021年9月教育部办公厅《关于印发〈中小学生校外培训材料管理办法(试行)〉的通知》对校外培训材料编写、研发人员和内容作了相关规定，并对校外培训材料列出了负面清单。同年9月，教育部办公厅、人力资源和社会保障部办公厅印发的《校外培训机构从业人员管理办法(试行)》，对校外培训机构从业人员列出了11项负面清单，其中包含了“通过课堂、论坛、讲座、信息网络及其他渠道发表、转发错误观点，或编造散布虚假信息、不良信息”和“与学生发生不正当关系，存在猥亵、性骚扰等行为”。但是两个文件的监督职责都落在了教育行政部门，监管渠道为公开监督方式、畅通举报渠道，通过年度检查、专项检查、随机抽查等形式，看似多元的监管渠道实则还是单一，监管的主责还是在教育行政部门，行业监管和社会监督难以落地，校外培训机构意的识形态风险难以规避，学生的合法权利难以得到有效的保护。

(二)消费者权益受损

不少面向中小学生的校外培训机构为追逐利益，透过网络在线教育等方式盲目扩大办学规模。由于其管理水平滞后，当管理成本增加、经营过程遭遇各类问题，就会出现资金链断裂，不正常终止办学时有发生。典型的就是校外培训机构卷款跑路，家长难以维权和追回学费，甚至胜诉了执行也是个大难题，严重侵害消费者的合法权益。如以下案例所示：

[案例2]申请执行人与被执行人公安县源动力艺术培训学校有限公司教育机构责任纠纷一案，法院作出民事判决书后被执行人未履行法定义务。张某申请立案执行，法院以邮寄方式向被执行人送达了执行通知书和报告财产令，责令被执行人在本院规定时间内履行生效法律文书确定的义务，并如实向本院报告当前及收到执行通知书之日起前一年的财产状况。期限届满后，被执行人未履行本院生效法律文书确定的义务，据此，本院将被执行人纳入失信被执行人名单，并对被执行人发布限制消费令对其予以惩戒。本院经两次财产调查，未发现被执行人有可供执行的财产。申请执行人亦未能提供被执行人可供执行财产线索。申请执行人经本院告知被执行人暂无财产可供执行后，同意终结本案的本次执行程序。依照《最高人民法院关于适用的解释》第五百一十九条之规定，裁定如下：终结本次执行程序。申请执行人发现被执行人有可供执行财产的，可以再次申请执行。(1)参见湖北省公安县人民法院执行裁定书(2020)鄂1022执391号。

法律作为正义最后的救济，尚未能有效规制校外培训机构。这些非法机构不断钻法律的空子，甚至干预司法判决的执行，其结果必然是影响受害者对法治的信仰以及增加社会公共资源的成本。当司法和行政都难以有效监管资本的时候，更需要行业监督、技术支持和社会力量对其实施有效监管和规制。

(三)引发教育类矛盾纠纷

根据全国消协组织受理投诉的数据，在2021年上半年服务大类投诉中“教育培训服务”排名第三，与2020年上半年同期相比，投诉比重上升了1.21个百分点，而通过法院的诉讼救济往往又是当事人的最后选择[27]。在中国裁判文书网进行案例检索，发现截至2021年7月25日校外培训机构的一审判决书60 732份，虽然是遵循一种商业化市场行为治理的司法逻辑，但实践中却是以校内教育的行业标准为重要裁量参照。如《民办教育促进法》第40条规定，指导民办学校教育教学工作的是 “教育行政部门及有关部门”。这里的“有关部门”语焉不详，以至于具体实践中对校外培训机构呈现出多头管理，监管职责交叉甚至“打架”。教育、市场监管部门等表面上貌似谁都可以管，但实际上谁都可能不管或管不到，多头管理违背了权责一致的治理原则，造成治理的灰色地带。现实中，只要不发生家长聚集维权、网络舆情等影响性事件，日常监管偏弱甚至流于形式。

[案例3]李女士给孩子报了校外补习班，上了几次课，培训机构就人去楼空。李女士找了商场负责人，负责人让登记了信息，再无下文。教育部门回应这是属于市场监管部门管理。市场监管部门表示这属于合同纠纷，他们也无能为力。李女士也拨打了消费者热线和市民热线，相关部门回应的结果也是消极的。李女士和其他家长一起抱团维权，派出所说金额达到一定程度才可以立案。李女士去法院起诉，法官告诉李女士这样的案子有很多，一般都能胜诉，但是都会面临执行困难，培训机构的老板换一个注册的法人又可以逍遥法外了。

此外，校外培训机构普遍存在虚假宣传，特别在其团队教师的学位、毕业学校以及授课经验方面，多为夸张资历、徒有虚名，尤其对首次课程多开展虚假低收费广告宣传。如著名培训机构学而思，在大众点评网页介绍中虚构家长评论：“罗爸爸(上海家长)：学而思培优的硬件开发很科学，真的特别棒！”“郭妈妈(北京家长)：学而思培优最强大的地方，是允许家长旁听，随时退费、调班，家长很放心。”卓越教育宣传数学培训班优惠划线价5 250元实际售价1元，而所谓划线价并非真实的价格[28]。政府各个部门监管责任不明确，在监管环节存在推诿扯皮行为，监管合力难以形成，事前和事中监管缺失加上“条块分割”管理模式，即诸多独立监管机构实行分业分段监管以及科层体制的区域性限制，容易造成资源、环节、责任、信息分割弊端，如规则冲突、信息壁垒、部门推诿、监管竞争、重复抽检、协调困难等问题，导致学生家长遭遇侵权时难以依法维权，引发教育类社会矛盾纠纷。

四、以“治理型监管”实现校外培训机构的法治化监管

本文基于“监管多元论”提出“治理型监管”的概念，其内涵可以概括为融合人本价值和结果导向、主张多元治理主体开放合作、实施多样化和差异性互动监管策略的市场监管范式，旨在形成一种有利于市场健康发展的富有活力和运行效率的市场秩序。“治理型监管”要厘清三个基本问题，即谁监管，监管什么，如何监管。“谁治理”是指治理型监管的主体，如从一元到多元监管的变化。“治理什么”指的是监管型治理的内容，主要是指协调好多元监管主体之间的关系。“如何治理”是指治理型监管的方法，涉及治理型监管的理念、原则、策略等。治理型监管强调政府主导、法治保障、智慧支撑、共治赋能，从监管目标、监管体系、监管能力和监管环境四个方面有效提升校外培训机构法治化管理的水平。从“治理型监管”的理论视角构建我国校外培训机构的法治化监管机制，要求在政府主导的前提下，融合行业协会和各类市场主体，特别是社会力量的广泛参与来形成多方协同参与的监管机制，通过加强事前监管、过程监管来弥补事后监管的空缺。

(一)多部门高效协同的大联动监管机制：治理型监管的关键

在“治理型监管”视角下，监管主体应当包含政府、各类市场主体、行业协会、媒体以及社会力量，通过不同部门的高效协同，实现资源共享、信息互通、处理互助的大联动监管。不同于“监管多元论”，“治理型监管”扩大了行政监管的范围，提倡在政府主导的基础上，充分发挥各类有益的监管力量，在多元基础上形成跨界、高效协同配合的治理型监管结构。特别在合作方式上，政府主导并不代表政府作为单一管理主体，而是在合法、合情、合理的基础上，秉持公平、公开和公正的原则，糅合政府和非政府力量，通过各类技术手段，实现方式多样、手段灵敏、协调顺畅的监督和管理。特别针对监管的两大突出矛盾，即监管速度和监管效果、监管成本与监管收益的矛盾，应当将监管职能集中统一，促进监管机构之间的协同配合，在不同层级设立以地方政府为监管主体，行业协会、高校和专业社会组织共同参与监管的多部门、全方位大联动监管体系，从而消除各种监管矛盾。然而，多部门协同联动监管的实现有一个大前提就是必须建立一套高效协同的治理体系。共同监管若没有协调好彼此之间的关系，容易造成互相推诿、监管不力，最终将多元治理的优势变为劣势。在治理内容上，不同主体应当依据各自的职责属性及自身部门的优势承担共同但又有区别的责任，形成共同的监管目的和价值追求。

以2019年最高人民检察院发布的推动加强和创新未成年人保护社会治理十大典型案(事)例之一为例，四川省广元市利州区检察院在办理某校外培训机构老师性侵儿童案时，发现校外培训机构存在无证经营、设施简陋、安全隐患多、培训人员无教师资格等严重问题，同时行政职能部门监管缺位。该区检察院随即向区教育局发出落实对校外培训机构的监督管理职责、建立校外培训辅导安全风险提示制度和对培训机构的评价退出机制等内容的检察建议[29]。区教育局立即联合相关部门要求多家存在问题的校外培训机构暂停办学、限期整改或责令关停。随后，该区检察院与区教育局以专项报告的方式进一步推动政府加强对校外培训托管机构的准入、人员资质、安全投入、与110联网等方面的监管。

广元市高效整治校外培训机构的案例说明，政府在监管上应当以党委牵头，联合司法和教育等部门、行业和社会力量等共同实施对校外培训机构的协同监管，消除影响未成年人健康成长的安全隐患，为中小学生健康成长和全面发展营造良好的社会和法治环境，形成对校外培训、托管机构的长效监督机制。在治理型监管中，监管体系从监管分割向监管整合协同转变，监管的重心是从事前审批向事中、事后监管转变，监管方式从直接监管为主向间接监管为主转变。治理型监管在政府主导的协同监管的基础上，更加重视监督机制的构建和市场、社会的主动性。因此，要实现“治理型监管”的良好效果，需要建立以政府监管为主导，社会多元参与、责任共同承担、互相协同的综合性长效监管体系。

(二)技术治理：治理型监管的重点

技术治理包括基于自然科学原理的具体工具治理，也包括组织、程序、体制和制度等表征人与社会联系的抽象治理[30]。近年来，数字化随着互联网的广泛应用以不可逆转的趋势改变了人类社会，学习培训的模式也不可避免发生了巨大变化。其中最显著的就是以在线教育代替传统面对面授课的形式成为广泛流行的教育培训模式。在线教育机构以其便捷的授课方式和跨地域的优势，相关机构的数量在数年间迅速增长，吸引了大量资金的进驻。与此同时，由于对平台监管的法律不完善，责任主体往往难以确定，导致消费者权利受损的情况时有发生。

因此，治理型监管视角下，针对当前校外培训机构监管的关键就是透过技术治理实现对校外培训机构的平台监管。具体而言，首先要对网络校外培训机构开展全方位的摸排，对所有线上教育培训机构要求依法审批、学科培训备案、接受社会监督，对存在问题的及时进行整改。教育部门应当建立黑名单制度，对存在严重违法行为的培训机构依法追究法律责任，将其列入黑名单，并向社会公布。同时，政府可以依托市民服务热线“12345”平台受理群众投诉，结合信息化手段与其他部门的协同合作，实现对校外培训机构的全过程精细化监管，方便群众了解具体信息和处理情况。要扩大校外培训机构的监督广度，加大校外培训机构的监督力度。

其次，对校外培训机构的资金平台开展重点监管。教育机构“跑路”给家长带来的困扰不仅仅是钱财的损失，更头疼的是经历漫长诉讼和纠纷以及遭遇执行难的困境。基于技术治理的网络平台监管有助于避免培训机构运营中的法律风险，预防矛盾纠纷的发生，有利于保护消费者的权益，是法治化长效监管机制中必不可少的重要一环。具体而言，政府可以联合银行和行政服务中心，通过平台建立专用账户来对依法注册的校外培训机构进行资金监管。购买服务的消费者有权登陆专用账户查询缴纳的费用，若培训机构出现资金异常，则通过平台向消费者发出预警信号。这一机制的实现，同样有赖于地方金融监管部门、市场监督部门、教委、银行等多部门的联动协同合作，实现从收费到退费的全过程监管，进一步防范和降低资金风险。

(三)第三方评估机制：治理型监管的标准

2015年，教育部曾发布《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》，要求“扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与教育评价及委托专业机构和社会组织开展教育评价纳入政府购买服务范围”。于是，专业机构和社会组织参与教育评价成为教育改革实践的重要内容。但目前教育领域的第三方评估主要集中在学校教育、职业教育和高等教育方面[31]，忽略了对校外培训机构的教育质量进行评估。要确保校外培训机构监管的法治化和长效化，就必须完善评估制度，对其事前审批、事中质量和事后效果都予以监测和评估。

第三方评估以其相对独立的评价能力、评价指标和评价程序，有着与政府评价不一样的视角，其以行业企业、科研机构、评价组织等为参与主体，秉持客观、中立的价值理念，运用专业化、科学化的技术平台和方法对校外培训机构的办学质量进行综合评估。地方政府可以与研究机构或专业第三方评估机构建立合作关系，借助大学、研究所和专业评估机构，对校外培训机构进行质量分析、开展市场调研，形成研究机构与地方政府、行业之间的“智库”伙伴关系，依据第三方评估的结果，进而对校外培训机构开展奖惩。

此外，应当鼓励校外培训机构开展互相监督，形成行业协会的自律良性互动。这不仅仅可以令不同社会力量实质性参与到校外培训机构的监管中，也能实现科学监管、客观公正，对建立公平和良性的教育培训市场至关重要。

五、 结论

为了化解校外培训机构管理面临市场失灵和监管失灵的双重困境，回归教育的本质，构建良好的教育生态，本文首先梳理了近年来我国校外培训机构的法律政策变迁轨迹，通过分析现有教育机构监管不力所造成的法律后果，认为制度安排的缺陷导致校外培训机构监管主体单一的局面，并引发意识形态与安全问题、消费者权益受损和教育类矛盾纠纷频发的负面影响和后果。鉴于此，本文基于“治理型监管”的理论视角，认为应当转变监管理念，在政府主导的前提下，充分发挥不同市场主体、行业协会、高校、社会组织等多元力量的作用，形成多部门高效协同的大联动治理格局。同时，应当高度重视平台监管，充分利用现代化技术治理手段提高市场监管能力，兼顾民意和科学性。“治理型监管”视角下实现校外培训机构监管法治化的关键在于坚持党和政府的领导，协同行业协会、市场、高校、社会组织和消费者开展高效的多元监管治理，在善用科学技术、严格遵守法律的基础上建立校外培训机构法治化长效监管机制。