政府购买公共体育服务的第三方评估和预算管理研究

李听

摘 要：基于政府购买公共体育服务行为，运用文献资料法、实地考察法、访谈法分析购买行为中第三方评估与预算管理环节的问题：第三方评估存在机构发展不平衡、评价体系和法律保障不健全、群众参与效果不佳、经费不足与评估效果堪忧等问题;预算管理存在编制方法和内容简单粗放、管理刚性和绩效评价不足等问题。并提出相应优化策略：第三方评估应完善制度，提高评估机构竞争力;健全法律法规，宣传并拓宽群众参与途径，加大群众评价权重;提升经费利用效益，拓展经费渠道;预算管理应创新使用零底预算法细化编制内容，严格编制和执行预算，分类完善预算管理在事前、事中和事后的绩效评价。

关键词：政府购买;公共体育服务;第三方评估;预算管理

中图分类号：G812     文献标志码：A     文章编号：1003-5168（2022）5-0140-05

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2022.05.032

Research on the Third-Party Evaluation and Budget Management of Government Purchase of Public Sports Services

LI Ting

（Henan Institute of Science and Technology， Xinxiang 453003，China）

Abstract：Based on government purchase of public sports services analyzed the problems of third-party evaluation and budget management in purchase behavior by using literature data method， field investigation and interview methods： there are some problems in third-party evaluation， such as unbalanced institutional development， imperfect evaluation system and legal protection， poor mass participation effect， insufficient funds and worrying evaluation effect. Budget management has such problems as simple and extensive compilation methods and contents， rigid management and insufficient performance evaluation. The third party evaluation system should be proposed to improve the competitiveness of evaluation institutions， perfect laws and regulations， publicize and broaden the channels for people's  participation， and increase the weight of people's evaluation，while promote the efficiency of the use of funds and expand the channels of funds. The zero-bottom budget law should be innovatively used to refine the compilation content in budget management， strictly draw up and implement budgets. Classification should be established to improve the budget management in advance， during and after the performance evaluation.

Keywords： government purchase; public sports services; the third-party evaluation;  budget management

0 引言

随着服务型政府的建设与公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供服务的重要方式。国务院办公厅于2013年印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，指出要在2020年底，在各省基本建成较完备的政府向社会购买服务体制，建成和经济社会发展相适应，且高效的公共服务资源配置体系与供给体系，公共服务水平与质量有效提升[1]。财政部、民政部于2016年颁布《关于通过政府购买服務支持社会组织培育发展的指导意见》，指出要通过政府向社会力量购买服务提高服务能力与水平，切实发挥社会力量在公共服务方面的专业性与成本长板，提升公共服务质量与效率[2]。因此，本研究深入探究政府购买公共体育服务中第三方评估与预算管理两个环节的问题并提出优化策略，为提升政府购买公共体育服务质量提供理论参考。

1 研究对象与研究方法

本研究以政府购买公共体育服务的第三方评估和预算管理为研究对象。

运用文献资料法查阅、整理相关理论书籍和研究成果，收集和分析相关数据和资料，为本研究提供研究基础支撑;采用实地考察法对具有代表性和便利性的购买方、承接方和第三方评估机构开展调研，并针对调研中发现的问题，通过问卷调查法对政府、承接方和评估方等三方员工进行施测，印证现状分析和问题线索的论证支持;采取专家访谈法对相关政府部门负责人、协会组织负责人、其他承接方和评估机构负责人、高校专家进行访谈，获取其对困境的看法、成因的理解和优化策略的建设性建议。

2 结果与分析

2.1 政府购买公共体育服务中第三方评估所面临的困境

2.1.1 第三方评估机构发展不平衡。民政部于2015年颁布《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》指出：“建立社会组织第三方评估机制，是完善社会组织综合监管体系的重要内容，是社会组织评估的发展方向”[3]。5年来，各省市结合自身特点积极探索并鼓励非政府组织组建第三方评估机构，按照公开公平公正的原则，向社会公开社会组织评估的项目、内容、周期、评审流程、资质要求等，通过招标、邀标等方式，择优选择第三方评估机构，明确第三方评估机构的服务内容、服务期限、权利义务、违约责任、评估验收、合同兑现[4]。但就目前执行效果发现，评估机构的生存和发展存在一些问题。一是培育和发展环境受限。由于受政府长期担负公共体育服务监管职责的传统思想影响，致使政府主导权下放程度不足，社会组织参与热情不高，导致其生存发展空间不足。二是公信力和竞争机制缺乏。由于体育服务评估机构少之又少，其资质、能力和公信力普遍受到社会质疑，政府往往通过委托代理方式交由政府下属组织或高校科研机构开展评估，而非政府社会组织由于参与机会不足，无论在经验能力还是在资金资源方面都无法与其比较，无法实现良性竞争。三是评估人员综合知识欠缺。政府购买公共体育服务具有一定的采购特殊性，其评估人员不仅要掌握招投标、契约理论、财务与审计知识，还要具有体育与管理相关知识，这些都对评估人员提出了更高、更专业的素质要求。

2.1.2 第三方评估指标体系不健全。完善评估指标体系，对政府购买服务规范发展和体育社会组织精细化培育有着突出作用[6]。目前，政府购买公共体育服务的第三方评估考核机制各不相同，同一地区的不同评估行为其指标体系也千差万别，各省市较少出台正式的公共体育服务考核评价体系或指导建议，造成政府和评估机构在探索中前行，势必出现一些问题：一是购买方和评估方往往在评估前制定相应的评估指标与内容，虽然相对来讲其针对性和可操作性较强，但缺乏科学统一的顶层设计;二是长远来看评价体系缺乏各项目间、各地区间横向比较，又缺乏同一项目在不同时期的纵向连贯性，其评估结果的系统价值和历史价值不高，实践意义和理论意义不大;三是评估指标的设计不重视实地考察和社会调查，过度依赖数据及理论分析，造成其评估报告缺乏实践性。

2.1.3 第三方评估缺乏体育和专业法律保障。立法建设是我国第三方评估顺利实施的敲门砖[5]。目前政府购买公共体育服务的主要法律依据是《政府采购法》《民法典》和《招标投标法》，但以上法律具有一般普遍性，不管对政府购买体育服务还是对第三方评估等方面都没有较充分、细致和具体的表述。通过调查发现，目前第三方评估普遍借鉴以往经验、高校科研成果和国外做法。各地区各项目各评估方使用的标准都不一样，造成评估无法可依，具体问题主要表现在：一是政府没有相关法律法规对第三方评估结果进行审核性评估;二是第三方评估因无法可依造成社会公众不配合和不信任;三是评估方评价指标和覆盖范围无法得到标准化驗证。因此，进一步修订《体育法》相关条款，加强体育服务第三方评估专项法律法规制定是亟待解决的问题。

2.1.4 群众参与第三方评估意识薄弱。群众需求满意度是政府购买公共体育服务的最终目的，社会评价是评估的最重要指标和改进出发点。因此，群众参与评估和对社会支持进行测评与提出建议是必不可少的重要部分。就目前状况来看问题，一是对群众参与评估不够重视，群众意见和打分所占权重偏低，其反馈与权益得不到保障;二是群众参与度不高，民众普遍存在“打酱油”思维，认为自己参与评估只是走过场;三是供给侧与需求侧信息不对称，政府较少下沉调研和思考群众实际需求，而是根据政绩需要将收益回报率高的服务提供给民众，造成供需吻合度低;四是选取评估人群缺乏科学性和代表性，造成部分类型民众意见得不到收集。

2.1.5 第三方评估经费不足且评估效果堪忧。就目前调查发现，一方面政府购买公共体育服务的专项经费由政府管理并使用，第三方评估通过“专项专评”方式对不同服务项目进行评估，其资金同样隶属于该部分经费，但普遍存在资金占比偏低等现象。另一方面评估执行多依赖于问卷和常规调查，评估结果多依赖于评估报告，造成评估效果不接地气、评估形式过于单一、评估作用不突出等问题，政府购买服务的初衷与社会的期许都没有较好地实现。

2.2 政府购买公共体育服务中预算管理所面临的困境

2.2.1 预算管理中编制方法简单粗放。通过调查发现，目前各地方使用最多的预算方法是“调整预算法”，即以基期成本费用水平为基础，结合预算期业务量水平和有关影响成本因素的未来变动情况，通过调整有关原有费用项目而编制预算的一种方法[7]。该方法的前提假设是上一年度的预算均是合理的，且下一年度增加预算同样合理。因此，其存在过于简单粗放等问题，影响预算管理科学性和操作性。一是该方法缺乏针对性和灵活性。由于预算是整体打包分配给政府购买公共体育服务任务的，因此不区分各项活动，造成重点活动资金无法得到重点支持和灵活分配，而部分活动分配到的资金超过实际需求。二是上一年度预算中不良开支项目没有剥离，在此基础上简单考虑通货膨胀率追加预算的行为不能科学控制成本和提高效率，反而增加浪费并降低服务效率。三是该预算法造成服务资金不考虑成本控制而逐年增加，使资金成本缺乏系统性和结构性，其资金投入高于政府提供服务成本，违背了政府购买公共体育服务的初衷。

2.2.2 预算管理中编制内容不清晰。目前各地区政府购买公共体育服务预算除专项预算外，还积极探索新方法，寻求新路径作为有效的经费补充，例如通过“以奖代补”的事后补贴方式激励促进承接方工作绩效;采用“体育彩票公益金”灵活合理支出相关经费;运用“全民健身赛事活动经费”提高资金使用效益等。这些方式都大大拓宽了经费来源途径，有利于购买服务的良性发展，但依然存在一些问题：一是其他途径资金不在“政府购买公共体育服务”预算中显示，造成预算不精准且明细不清晰;二是其他项目支出预算中包含的购买服务经费基本都不显示具体数额，同样存在预算模糊和公开信息不完全等现象;三是市级财政对各类活动“以奖代补”的确立基本在第二季度，全民健身活动开展集中的时段主要在八月份，而事后申请补贴和奖励行为普遍发生在第四季度。这些晚于政府年度预算之后发生的状况，各地区普遍采取凭往年开展情况和经验制定预算资金的方式实现，造成预算内容制定不准确。

2.2.3 预算管理刚性不足而弹性有余。政府购买公共体育服务行为的初衷和目的都是提升服务质量和专业化水平，提高资产使用效率，其预算支出金额往往还会高于政府直接提供服务。由于受承接方竞标结果的不确定性、服务特色与方式的不同等因素影响，势必为预算管理增加难度，这就要求政府对预算要有一定的预判性;要求其关注所购买服务是否同支付金额相匹配，其预算与经费执行、决算是否一致;要求预算与实际出现偏差情况下及时调整预算。从目前调查显示，政府随意或被迫增减支出、预算与结算差距较大等预算执行不到位问题普遍存在购买行为中。

2.2.4 预算管理绩效评价不足。绩效评价是测量政府购买公共体育服务预算与实际支出状况的重要依据，同时也是预算管理与监控的重要方式[7]。目前各地区在绩效评估方面的突出问题包括：一是政府缺乏绩效评估思想，绩效评估相关制度建设不足，造成预算管理缺乏细致和严格的约束与监管;二是绩效评估在纵向上缺乏完善和长期的（通常是一年）机制，在横向上不能够囊括所有购买预算项目;三是绩效目标不明确，长期和短期目标分离，绩效指标不够细致且实际操作性低;四是部分管理部门只将绩效评估结果作为下一年度预算管理参考使用，并没有对预算管理提供经验总结，没有对承接方提供强有力的监督和约束。

以上第三方评估和预算管理方面存在的问题都造成评估结果不准确和不理想，严重影响公共体育服务“供给侧结构性改革”效果。

2.3 优化政府购买公共体育服务中第三方评估的策略分析

2.3.1 创造优良环境，完善竞标机制，提高第三方评估机构竞争力。一方面政府应深化“放管服”改革措施，政府应以“引导员”的身份为评估提出标准和方向性策略，积极营造和培育优良的第三方评估机构生存与发展环境，通过开展社会和竞技体育相关知识培训，提高评估人员专业能力;另一方面应完善第三方评估竞标机制，建立专业服务标准，及时向社会公开制度和招投标信息，通过良性竞争让评估方主动提升自身实力，并得到社会认可。

2.3.2 政府主导制定评价标准，做好全程指导。

①事前：政府应会同承接方、第三方评估代表、专家和受益群体代表统一设计定量与定性相结合的评价标准并适时组织修改，其指标要兼顾全面性、可执行性和具体性等特点，同时为评估方留有余地，给予其根据不同服务项目和群众需要灵活增补评价指标的空间。

②事中：政府应加强与承接方、评估方沟通，全面掌握服务和评估履行状况，做到指引、服务和监督职责，但不插手具体服务和评估工作。

③事后：一是对评估结果进行及时公开和存档，为今后购买行为和科研提供参考;二是加强合同履行监管，建立诚信档案，实现优胜劣汰，规范服务准入与劝退机制。

2.3.3 提升服务对象参与评估的意识和效果。社會群众的体育需求得到满足并满意是政府购买公共体育服务的落脚点，因此受益群众全程参与第三方评估是实现科学、准确评估的必要条件。一是建立群众参与监督和评估机制，通过电视广播等媒介进行宣传报道，鼓励民众通过信箱、电话、网络等形式参与评估和反馈问题，提高群众的社会责任感和监督意识，使群众参与常态化;二是拓宽参与方式，打通群众话语权壁垒，通过新媒体平台、实地走访、电话回访等形式获取不同年龄和职业人群对体育需求及获得服务的评价;三是重视群众评价权重，维护服务受益人群权益;四是及时公布评估结果，让群众对结果进行再评价、再监督，有针对性地解决群众意见，有效化解社会矛盾。

2.3.4 灵活拓展评估经费渠道，严格管理和公布经费使用。一方面，体育、民政和财政部门要协同合作，积极拓展和探索第三方评估的经费来源途径，争取政府支持的同时倡导社会力量捐助;另一方面，政府应将评估资金纳入社会组织管理工作经费，并加大评估经费的监管与规范，提升经费利用效益，确保服务质量、数量与效果，及时向社会公布经费使用明细。

2.3.5 健全法律法规，政府做好监管。政府应在顶层设计上健全法律法规，明确承接方和第三方评估机构的责任和权利;明确评估行为的法律地位，保证评估顺利执行;明确政府的监督管理和信息公开职责;明确服务受益人群的义务，使评估行为在法律约束下开展，使评价结果具有高度的权威性。

2.4 优化政府购买公共体育服务中预算管理的策略分析

2.4.1 创新预算编制方法，细化预算编制内容。创新预算方法，进一步细编项目预算。一是在规范基本支出预算编制后，严格基本支出与项目支出边界，加强项目前期论证和准备工作，提高工作前瞻性和精准度，列入预算的项目要按照计划扎实推进。二是规范项目预算申报，严格项目预算编制环节的管理。政府应积极探索使用“零底预算法”，其优点是不考虑过去的预算编制和收支水平，一切从实际需要出发，逐项审核年度预算经费的必要性、内容与使用标准，结合资金现状，在综合平衡基础上编制预算，最后依照轻重缓急的原则安排各项经费开支。该方法对每个指标经费经过成本——效益分析计算，精打细算，量力而行，能使有限的资金流向富有成效的项目，所分配的资金能更加科学合理[7]。三是将“以奖代补”“体育彩票公益金”和“全民健身赛事活动”等经费编制也采用该方法计算，有利于体育服务数量和效益的提升。

2.4.2 加强预算管理刚性。预算的执行对服务质量与资金使用起决定性影响，因此，如何增加预算使用刚性是重点。一是转变以往重预算轻执行的观念和做法，保证项目计划、资金计划和资金使用保持一致，使预算执行有序有效推进;二是依法编制和执行预算，减少预算追加事项，确实需要追加经费或改变服务目录的情况，须经管理部门、财政部门和第三方评估机构审核批准并及时向社会公布;三是政府会同第三方评估机构每季度对预算使用和支出状况进行审核，确保服务质量。

2.4.3 完善预算管理绩效评价。绩效评价是衡量服务效果、预算管理效果的关键途径，也是对预算执行进行监管的有效办法，根据预算管理过程提出以下优化策略。

①事前：政府要完善服务经费绩效评价体系，承担起“用钱必问效、低效必问责”的责任，对购买的体育服务项目和预算进行逐一论证，根据目标考核、评价反馈的结果允许通过考核的项目进入购买程序。

②事中：第三方评估机构定期对承接方服务和资金执行状况进行绩效考核，通过评估的方可支付后续资金;承接方要对未通过评估或出现问题的项目在规定时限内整改到位。

③事后：一是在承接方履行服务完后，第三方评估机构要结合承接方自评报告，针对服务效果、预算执行以及成本效益等情况进行绩效评价;二是对评价结果及时公布，对发现的问题应要求承接方限期整改落实;三是根据预算执行刚性和服务质量考核结果建立优质承接方信息库，作为以后承接同类项目的优先选择对象，并适当提高其预算编制;四是通过建立奖惩制度，根据评价结果对履约效果好的承接方予以奖励，反之则相应扣除项目预留金（一般占购买金额的20%以内），激励和约束承接方提高服务质量。

3 结语

政府购买公共体育服务满足了公民日益增长的体育服务需要，提高了公共体育专业化服务质量;同时也是建设服务型政府、深化“放管服”改革、实现行政成本最优化的具体体现。但从目前实地调查发现，由政府提供服务到政府购买服务的转型仍存在诸多问题。本研究基于政府财政与绩效管理改革的视角，从政府购买公共体育服务第三方评估和预算管理两个维度出发，深入探究两者在政府购买过程中存在的具体问题，并对应提出优化策略，力求为提升政府购买公共体育服务质量、提高评估机构评估水平提供科学依据和实践价值。

参考文献：

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[2] 民政部.关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见[EB/OL].（2016-12-30）[2022-02-15].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/30/content_5154719.htm.

[3] 民政部.關于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见[EB/OL].（2015-05-20）[2022-02-15].http：//www.mca.gov.cn/article/gk/jd/shzzgl/201505/2015051581964-6.shtml.

[4] 吴相雷.政府购买公共体育服务的第三方评估机制研究[D].苏州：苏州大学，2020.

[5] 陈云豪，董芹芹，沈克印.体育社会组织承接政府购买公共体育服务的困境与优化策略：基于协同治理理论的分析视角[J].湖北体育科技， 2019，38（10）：847-850.

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[7] 王子冠.政府购买公共体育服务预算管理研究：以湖北省宜昌市为例[D].武汉：华中师范大学，2018.