论《民法典》中住宅建设用地使用权自动续期的具体路径

文/廖嘉诚

引言

自2001年始，深圳、青岛、温州等地相继发生住宅建设用地使用权到期事件，续期问题的热度随之增高。居民住宅建设用地使用权到期后如何续期的问题关系到广大人民之后将何去何从，涉及人民的切身利益。以温州为例，一位公民花费60万元购买一套房屋，办理土地证时得知这片土地的使用年限已经到期，需要再缴纳十几万元巨款续期后才能入住，该措施引起居民的激烈抗议。随后，温州实行“两不一正常”方案，释放出住宅建设用地使用权无限无偿续期的信号。但理论界对此仍存在很大分歧，有学者认为，住宅建设用地使用权人的权利一次取得即可终身享有，没有再次缴纳出让金的义务，但权利人应当依法纳税[1]。有学者认为，应当一律无偿续期七十年（一次）[2]。有学者认为，自动续期虽应收费但不可沿用出让金标准，应考虑多种因素确定一个合适的续期收费标准[3]。有学者认为，自动续期是否收费应根据购买住宅的不同目的分别确定，以居住为目的的应当无偿续期，投资、出租等非居住目的的应收取一定费用[4]。《民法典》的颁布实施结束了有偿无偿的争议，但具体操作还有待整体的制度设计。因此，本文将在论证有偿自动续期合理性的基础上，探讨住宅建设用地使用权续期制度的基本设计。

一、住宅建设用地使用权自动续期概述

（一）“自动续期”的深层含义

城市土地属于国家所有是我国宪法的基本内容。根据《民法典》物权编，不动产作为物权客体归居民个人所有。结合这两项规定可知，住宅建设用地使用权即一项权利人以在国有土地上建设住宅为目的，对住宅享有占用、使用、收益权利的用益物权。这就使得居民的房屋所有权与住宅建设用地使用权之间产生矛盾：居民对房屋的权利是永久的，对土地的权利则是有期限的，而居民不可能住在“空中楼阁”，住宅不能脱离土地独自存在。为解决这一问题，同时考虑到行政与经济成本，《民法典》明确了有偿自动续期的规则。关于自动续期中“自动”的含义，我国现行法律法规中共有三种解释，第一种“自动”为自己主动，例如刑法中的“自动投案”。第二种为无需任何程序即可实现，例如国籍法中的“自动丧失国籍”。第三种为硬件或软件自身活动，例如儿童个人信息网络保护规定中的“计算机系统自动留存处理信息”。显然，住宅建设用地使用权自动续期中的“自动”符合上述第二种情况，无需居民主动申请或政府部门批准，住宅建设用地使用权即可续期。作此解释可以使权利期限届满后顺利无阻地延续下去，符合立法本意。

有的学者可能会产生这样一种误解：既为“自动”续期，就不应当履行任何手续，包括缴纳续期费用，《民法典》第三百五十九条第一款本身就存在逻辑矛盾[5]。单从文义本身来看，不论是《现代汉语词典》还是现行法律法规中，“自动”一词都不带有无偿的含义。再基于逻辑来思考，假如“自动”都带有无偿的含义，那么如今的很多服务产品，例如视频网站、购物网站等会员的自动续期都不应当收取费用，这是完全违背交易规则的。

（二）权利属性的改变

住宅建设用地使用权无需任何程序即可自动续期，但这并不意味着该行为的法律属性没有发生变化。首先，建设用地使用权的取得是基于开发商与政府之间签订的出让合同，此时建设用地使用权的权利人为开发商。此后，开发商将建成的住宅出售给居民，居民取得的不仅是房屋的所有权，同时也取得了开发商转让的住宅建设用地使用权。居民从开发商处继受的住宅建设用地使用权来自政府出让给开发商的权利，在出让合同中，双方已经明确约定了开发商对住宅建设用地使用权的使用期限，这就表明在期限届满后开发商应当与政府重新订立续期合同，否则开发商将失去住宅建设用地使用权。由于后手权利不得优于前手权利，居民取得的权利当然不能超出开发商取得权利的范围，因此居民基于一次购房合同便能取得对住宅建设用地的永久使用不符合合同权利的法理逻辑[6]。依照该逻辑，住宅建设用地使用权续期的法律属性应当被理解为合同的更改。

需要注意的是，合同的更改与合同的变更不同。合同的变更为不改变合同的主体而仅改变合同内容；合同的更改则是消灭旧债成立新债的手段，对于旧债而言是一种债务消灭的原因[7]。我国民法应否区分合同的变更与更改，意见尚未一致，但在住宅建设用地使用权续期这一问题上，区分变更与更改更有利于理解其法律属性。首先，权利续期的当事人发生了变化。在建设用地使用权出让合同中，当事人双方为政府与开发商；而在建设用地使用权自动续期中，当事人双方为政府与居民。自动续期的目的与签订出让合同时不同：出让建设用地使用权的目的是分配土地资源并通过交易方式获取利益；而自动续期时的目的则是为公民创造福利，提供基本的生活保障。因此，在自动续期中，追逐利益的开发商绝不会是享受福利的适格主体。其次，当住宅建设用地使用权到期后，政府与开发商签订的土地出让合同因得到完全履行而归于消灭，若想续期，必须签订新的合同。并且基于自动续期的目的，合同的内容也绝不可能会是由居民缴纳高额的土地出让金来换取住宅建设用地的继续使用。前后的债权债务关系已全然不同，两者之间不具有同一性。

二、有偿自动续期的合理性基础

（一）底层逻辑：土地公有制

我国经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。土地是最宝贵的基本生产资料，土地公有制是我国土地制度的核心，我国所有的土地立法都应以其为基础。它强调土地只能归国家或者集体经济组织所有，个体不能成为土地所有权的主体。为了满足土地使用的需求，我国开创了具有中国特色的土地所有权与使用权分离制度，个体为生产生活需要以支付相应对价的方式从国家取得土地的使用权。住宅建设用地属于出让土地，国家作为所有权主体，获取土地收益是其应有的权利。出让行为实质上是一种土地租赁行为，出让金即租金，因此住宅建设用地使用权的续期意味着土地租赁的续租，继续收取租金是国家享有土地所有权的具体体现[8]。

有学者认为，住宅建设用地使用权有偿续期并不能视作完全私法意义上的所有权权能的体现，它同时还肩负着保障公民安居乐业的政治使命。作为土地所有权主体的国家应当承担这一义务，主动为公民的住宅建设用地使用权清除障碍[9]。此种观点认为：一方面，住宅建设用地使用权有偿续期会使公民的经济负担加重从而导致社会不稳定；另一方面，由于住宅建设用地使用权肩负着政治使命，使用权的自动续期应当无偿。首先，不可否认，住宅建设用地使用权的政治使命是续期制度的重要考量因素，但必须客观看待，不可夸大其对公民造成的经济压力。现实中，居高不下的房价容易让人产生这样一种误解，即住宅建设用地使用权续期的费用会和房价一样使公民难以承受。这里需要注意的是，住宅建设用地使用权的续期不等于住宅的重新购置，两者之间没有直接的联系，续期必然会考虑到各种因素从而给出一个合理的费用。其次，不管住宅建设用地使用权多么特殊，其本质上仍属于用益物权。申卫星教授和张翔教授提出，倘若自动续期规定无偿，那么该使用权就是永久性的，“永久的使用权就是所有权”，如果建立在这一基础上，不论是从民法还是从宪法角度上，无偿续期都难以成立[10]。最后，主张因其具有政治使命而应当无偿续期的观点还有一个很大的矛盾：既然首次出让土地时可以收取出让金，为什么续期的时候可以拒绝支付费用呢？

还有学者认为，在我国土地所有权属于人民公有权，住宅建设用地使用权无偿续期是人民拥有土地的体现[11]。首先，毫无疑问土地的所有权属于人民公有权，但这与国家的民事权利并不冲突。根据我国《民法典》第二百四十六条的规定，土地这一财产的所有权利都由国务院代表国家行使。因为不管是“国家”抑或是“全民”都是抽象的主体，这些主体并不能作出具体的意思表示，因此需要一个代表来代为行使国家所有权。无偿续期论又进一步提出，国家所有权并不一定需要一个代表代为行使，在住宅建设用地使用权问题上可以直接具化为公民的无期限使用权[11]。这种观点完全忽略了不论何时国家都无法保障每一个公民都拥有房屋，房屋只会属于“全民”中的一部分人，如此一来土地所有权将不再是人民公有权，而是成为了部分公民的私有权。这必然会侵犯到没有房屋的公民的权利，违反社会主义“人民均享地利”的思想，违反宪法。

（二）重要考量：市场经济的稳定与公正

虽然房屋作为一种商品可以进行流通，但正如上文所言，其还承担着保障公民居住权的使命，具有一定的特殊性。李克强总理在第十三届全国人民代表大会第四次会议上强调，房屋更应发挥“住”的属性而非“炒”的属性。面对暴利，资本必然蜂拥而至。若采纳无偿自动续期理论，土地的一次出让即相当于永久出让，为了增加收入，政府一方面会将所有土地的出让年限都规定为最高的七十年，另一方面也会进一步提高土地出让金，从而导致房价水涨船高，对于购买刚需住房或者购买改善性住房的公民来说负担会进一步加重，而对于炒房者来说，建立在无偿续期的土地之上的住宅变得更加具有吸引力，会导致炒房行为进一步加剧。这样一来，无偿续期论不但不能实现减轻公民住房压力的目的，反而会适得其反，使公民的居住权无法得到有效保障。

在考虑减少公民续期费用的同时，也应当注意公民缴纳不同年限土地出让金的公平问题。在我国，住宅建设用地使用权期限一般为五十年或七十年，甚至有历史遗留的二十年[12]。若是采用无偿续期论必然会引发不公：住宅建设用地使用权期限较长的公民比期限较短的公民支付的土地出让金更高，从而转化为承担更高的房价。在这种情况下还一律将不同期限的住宅建设用地使用权无偿续期，公平公正理念将无法实现。有学者认为，若想实现这种公平，可由国家将高于二十年年限的土地出让金差价返还给已经缴纳五十或七十年土地出让金的公民[13]。这是完全不可行的，我国早在1990年就已经规定居住用地的使用年限为七十年，距今已经三十多年，如果要将三十年或五十年的差价返还，那么就意味着国家三十多年来超过一半的土地出让收入都会返还给公民，这会极大地冲击我国的经济稳定。

（三）现实追求：扩大土地的分配与使用效率

土地作为公共资源，具有保障人民福祉，满足公共需求的社会作用。虽然马克思主义经济学论证了市场是实现资源分配最有效的方式，但仅仅依照市场规则无法完全实现土地的社会作用。因为市场的规则具有竞争性，促使资源向使用效率更高的地区流动[14]，如果不由政府对土地的用途和流向进行把控，国家对社会的调控能力将大大减弱，可能导致土地资源占有不公长期凝固化的历史格局[15]。

国家作为土地所有者，行使其权利的方式有两种：一是国家机关或其他机构通过划拨无偿取得土地使用权，二是市场通过出让取得作为商品的土地使用权。无偿划拨土地的公益性不言而喻，出让的土地则因具有商品属性使国家通过变现的方式增加财政收入，从而反馈社会，更好地为人民谋求公共利益。因此，国家一方面应当顺应市场规律，允许土地使用权相对自由地流通，不任意收回土地使用权，另一方面也应当积极履行其公共职能，防止土地资源长期凝固现象的发生，避免土地变为私人财产，从而既能使土地使用效率最大化，又能使公共利益得到充分保障。

三、住宅建设用地使用权有偿自动续期的具体路径

（一）以居民未放弃自动续期权利为前提

在住宅建设用地使用权届期之时，国家不可能有充足的人力物力同大量的到期权利人一一协商，因此默认自动续期是唯一具有现实操作性且能够保护权利人利益的方式。但正如前文所述，自动续期的法律属性属于合同更改，根据合同的意思自治原则，自动续期是权利而不是义务，是否续期是公民的自由，因此居民可选择拒绝权利续期。

若住宅建设用地使用权人拒绝续期，可以采用如下方案：其一，由住宅所有人自行寻找交易对象，通过签订合同的方式将住宅出售给买家，并将住宅建设用地使用权到期的情况如实告知买家，由买家来承担续期所需的费用，如果没有如实告知，买家则可以主张撤销合同。该种方案为居民放弃续期下的最优方案，由公民自行处理好住宅的归属并选择自动续期，可以省去大量麻烦。其二，住宅所有人在住宅建设用地使用权到期前一定期限内申请不续期，由政府部门综合评估住宅的当前价值进行收购，将住宅收归国有。回收的住宅政府既可直接出售，也可将其作为经济适用房或廉租房出售或出租给符合特定条件的公民。在该种方案下，既不愿续期又找不到合适买家的原住宅所有人可以收回一定的成本，政府也可以给经济困难的家庭提供一个相对容易获得的安身之所，达到增进公共福祉的效果。

（二）有偿续期但不宜沿用出让金标准

首先，前文已经提到，住宅建设用地使用权的续期不等于住宅的重新购置，续期必定不能继续按照出让金标准收取，否则公民的基本民生得不到保障。此外，根据《民法典》第三百五十九条第一款的规定，续期费用的缴纳或减免，依照法律、行政法规的规定办理。从条文中可以看出，法律偏向于减免续期费用，减轻公民负担。若继续沿用出让金标准，一方面，会因大多数公民负担不起或不愿负担续期费用而使自动续期制度沦为一纸空文，另一方面，出让金标准也与法条所反映的精神严重不符。因此应结合人均住房面积、住房负担以及国家财政收入等因素具体确定续期费用。

1.建立在最低居住面积上的续期制度。关于自动续期后的具体减免措施，有学者认为，对公民名下的第一套住宅，其住宅建设用地使用权届期后应当免费续期[16]。还有学者认为，自动续期应当首先确立一个人均房屋面积，低于该面积的部分免于收费，超出部分再采用超额累进方法收费[17]。

上述两种续期方式虽有可取之处，但考虑到我国复杂的住房状况，也难以完全保证公平。首先，第一种观点采用了“一刀切”的处理方式，并没有考虑到不同住宅的面积也有所不同。例如，一个家庭第一套住宅的面积为200平方米，另一个家庭第一套住宅的面积为90平方米，如果完全按照第一套住宅免费续期论，对第二个家庭来说明显有失公平。第二种观点原则上不存在问题，但仅按照人均住房面积标准也有些许瑕疵。国家统计局的统计显示，2018年全国城镇居民人均居住面积为39平方米。若将人均免费面积规定为30平方米，仍以上述两个家庭为例，第一个家庭为三口之家，共计可以免去90平方米的续期费用，剩下110平方米均摊到三人身上，每人只需承担不到37平方米的费用。若第二个家庭为一个人独自居住，那么在30平方米之外将要承担60平方米的费用，此时只考虑人均居住面积而忽视住宅的实际居住情况可能也并不合理。

笔者认为，对于续期费用标准的建立，应当在基本最低居住面积的基础上，根据家庭规模的不同对最低居住面积进行适当的降低，超过累计最低居住面积的部分再按照超额累进标准逐级提高。家庭人数越多，累计最低居住面积就越小，不同规模的家庭所要承担的人均续期费用也就更为接近，更具有合理性。此外，我国目前对不动产已经统一进行电子化登记，查询登记在公民名下的房产数量及其面积已不具有任何技术上的障碍，由此来看上述主张更为合理与可行。

2.超出部分的收费标准。关于续期费用的具体计算，有学者认为应选择费改税的方式，将房产税与土地使用税一并收取[18]。虽然征收房产税与收取土地使用权续期费具有一定的关联性，但二者本质上属于不同的法律关系，前者属于税收法律关系，国家在其中为公权力主体的身份，后者属于出让法律关系，国家在其中为合同下的平等主体，平等主体之间不具有征收税费的正当性。但参考房产税的计价标准来制定住宅建设用地使用权续期的费用不失为一个合理的方法。

根据我国《房产税暂行条例》第三条和第四条的规定，住宅所有人每年缴纳的房产税为房产原值70%-90%的1.2%。同样，住宅建设用地使用权的续期费用也应当以按年缴纳为宜。理由如下：一是住宅的存续年限无法具体确定，一次性缴纳多年费用可能会出现后期退费的情况；二是一次性缴纳的负担过重，均摊到每年更易于让公民接受；三是地价并非常年不变，可能出现波动，按年缴纳可根据最新地价规定适当的价格，防止价格纠纷问题的滋生。

由于房产税的征收不具有公益性质，因此住宅建设用地使用权续期的费用应当低于房产税，在兼顾群体利益与国家利益的基础上，按照房产税标准实行三七开，即公民承担续期费用的30%。故而公民需缴纳的续期费用可规定为：减去最低居住面积之和的剩余面积房产原值70%-90%的0.36%。假如某地区规定续期费用为剩余面积房产原值70%的0.36%，则一个独自居住在每平方米一万元、面积90平方米房屋的公民一年需要缴纳的费用为（90-30）×10000×70%×0.36%，等于1512元。这个价格对于一个拥有价值90万元住宅的公民来说很容易接受。另外，对于上文提及的不足七十年年限的住宅建设用地使用权，应当按照当年土地出让价格将七十年期限补足之后再适用续期规则。

（三）续期的期限及次数

有学者认为，应当通过自动续期使住宅建设用地使用权变成无期限的永久性用益物权[19]。笔者并不赞同这种观点，住宅建设用地使用权的期限不仅在出让关系中存在，在续期的法律关系中也必不可少。若不限制续期的期限与次数，则会发生与无偿续期同样的效果，即公民可以永久性占有土地，这同样触及了土地公有制的底线。

赞同规定续期期限及次数的观点有：第一，以住宅的安全使用年限或者剩余寿命作为续期期限的最长时限，可较好地契合住宅的物权属性和立法的指导思想，减少外界非议[20]。第二，综合考量住宅使用年限、用途转化可能以及被征收情况确定一次性的续期期限[21]。第三，建议续期的时限与土地出让时保持一致[22]。第四，尊重当事人意思自治，只要在法定的土地最长使用年限内，公民就可自由选择续期期限[23]。

结合以上观点，笔者认为应当由所有同意续期的业主成立业主大会，按照一定的规则程序表决出一个统一的续期年限，该年限不得超过建筑物的安全使用年限，每次续期后，建筑物仍在安全使用年限内的仍可继续续期。成立业主大会进行决议的优点在于：首先，尊重当事人的意思自治，同时也避免了每个人选择不同的续期期限所带来的繁琐后续。其次，由业主授权业主大会可以一次性完成全体业主的续期手续，减少政府与每一位公民的对接，可节省大量人力物力。

四、结语

《民法典》给住宅建设用地使用权的自动续期留下了很大的立法空白，具体制度的细化要遵循土地公有的根本制度以及用益物权的基本法理，还要把握好土地所有权人与使用权人之间的关系，以保障公民居住权与国家财政收入为共同目标。对住宅建设用地使用权自动续期问题作进一步深入研究，形成长期稳定的自动续期制度，将利国利民理念落在实处，这是依法治国的基本内容。在《民法典》已经投入实施的背景下，相关规则设计应尽早进行审议。