压力型体制、行政吸纳社会与行为趋同——基层减负背景下G社区的非正式考核

黄振羽，刘丛雨

(大连海事大学 公共管理与人文艺术学院，辽宁 大连 116026)

基层减负“越减越负”意味着减负工作踏入深水区。为了解决目前社居委普遍存在的形式化行政负担重的问题，[1]2019年中共中央办公厅发布了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，要求基层减负，继续研究推进基层减负工作，但实际作用甚微。[2]在我国减负实践中，撤街并居、设立社区工作站、建立准入清单等体制机制改革都未能很好地解决居委会行政化负担沉重的问题。[3]

2021年1月，笔者之一在H市G社区实习时，通过访谈和收集政策文本等获得研究资料。G社区位于H市北部郊区，是曾经的工业聚集区，辖区面积2.51平方公里，服务6个小区、4所学校和200多家企业，辖区居民近2万。社区工作人员共18人，设有12个部门。为了响应上级的减负要求，G社区所在的L街道被要求对下辖社区进行减负，但按照G社区工作人员的说法，他们的工作是“越减越负”。三年以来，该社区年底考核细则随着辖区建设发展的要求有所调整，但是总的趋势是增加了考核部门和考核项目及事务等内容。例如，2020年G社区考核中涉及的部门从原先的9个增加到11个，增加了“纪工委”和“安全生产监督管理部”，考核中涉及项目从2018年的34个增加到了40个，总计承担了200多项行政事务。为完成考核任务，除党委书记外，社区的17名工作人员每人需要承担多个部门的工作。可以观察到的是，用“形式”应对检查成为了“常态”。为何中央再三强调的基层减负未见成效？何种原因导致基层社区工作人员产生“越减越负”的抱怨？

一、压力型体制与行政吸纳社会：一个分析框架

现有文献讨论了多种不同形式的基层减负困境。如马雪峰指出的“减数字不减数量、减形式不减方式”的“数字减负”。[4]周芳名总结出减负背景下明减暗增的三个常见表现：“精简了文件却提高了标准”、“精简了调研却增加了名目”、“精简了惯例却增添了新规”。[5]减负陷入形式主义陷阱，数字表格材料成为减负成效依据。[6]压力型体制在行政吸纳社会的过程中从政府传递到社居委，是导致基层减负失败的一个重要原因。

“压力型体制”由荣敬本提出，最初用于分析经济领域的政府行为，是“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解管理方式和物质化评价体系。”[7]倪星从行政管理的角度将压力型体制概括为“依靠各级行政组织从上到下规定指标任务，通过层层考核、检查、验收、评估，与奖惩、职务升降等制度相配套，据此推动上级意志的实现。”[8]杨雪冬将其扩展到社会管理领域，提出了压力型体制运行的核心是“政治化机制”，上级政府将某项任务划归为“政治任务”，并给予一定政治上和经济上的奖惩，由此驱动下级政府如期完成任务。[9]

行政吸纳社会是政府行为渗透基层社会并与之建立联系和发生互动的过程。[10]《中华人民共和国居委会组织法》规定城市社区居委会是基层群众性自治组织，而压力传导本应限于调整政府组织间的纵向关系。为了有效控制和管理社会，政府组织必须深入到基层，以居委会为载体来进行社会整合。[11]在实现方式上，由于居委会缺乏可支配的资源，其依赖于上级政府资金、人力、权威等资源的划拨，因此居委会主动依附于上级行政部门以维持其运行。[12]政府行为由此渗透至基层自治组织，基层社会被行政“吸纳”，居委会成为政府“末梢”，为压力传导奠定制度基础。

由于上级政府“条块分割”的组织模式，基层政府承担了数量繁多且杂乱的政治任务。由于基层人力、财力、权力资源有限，加上任务和资源的分配不平衡，[13]面对上级压力，基层政府表现出了特定的策略行为。例如，在创建文明城市中采取“选择性应付”[14]的方式避免负向激励；在应对计生工作检查时出现“上下共谋”[15]现象；在市场监管系统上下级互动过程中出现的“共识性变通”[16]现象等。由于行政吸纳社会使得压力型体制传导到基层自治组织，基层自治组织在压力下的行为趋同于基层政府，表现出选择性应付、上下共谋和变通执行等特点。

综上所述，我们建构了本文的分析框架(见图1)，以分析G社区年底考核的实际运作。

图1 分析框架

二、非正式考核：G社区年底考核的实际运作

2021年1月，G社区的核心工作是围绕迎接上级考核展开的，指标化、数量化考核评价活动并非通过正式的方式进行，而是以“调研”名义实施，“不对社区进行考核”即L街道完成减负任务的方式。往年春节前，L街道会对G社区一年中所有的工作进行考核，既检查了上级交办事项的完成情况，也是对社区工作人员绩效的考评。但是，2020年的年底考核细则不同于以往，此次考核细则不得在社区工作人员中以电子版的形式进行传播，只能以纸质版的形式下发。“这次考核细则说是不能传电子版文件了，不能传阅，只能看纸质版文件。”(居委会副主任的访谈记录)“没有文件说不允许考核了，但是好像有个减负的要求。”(街道工作人员的访谈记录)通过查阅该市政府网站政务公开文件，我们并未发现任何部门曾下发不允许考核的文件。基于以上事实以及社区和街道工作人员谈及此事的谨慎表现，我们认为，G社区的非正式考核是L街道以“调研”为名应对基层减负任务而产生的一种组织行为：居委会行政化的事实要求街道对其进行考核，以此作为包括人员工资和项目经费等在内的资源分配的根据；但中央的减负要求经层层传导到基层形成了街道应对上级检查的非正式考核。

(一)非正式考核的制度基础

作为基层自治组织的社居委，在实践中成为区政府和街道的延伸，具有强烈的行政化色彩。社居委在组织设置、资金结构和人事安排等方面都依赖于街道，使得行政压力可以层层传导至社区。

1.组织设置与职能行政化。随着我国市场经济体制改革和行政体制改革后单位制迅速消解，基层社区原有的组织结构也随之解体，政府不得不承担起重新组织社会的责任。由于我国政府长期以来将自身定位为对社会进行全面管理的“大政府”，政府职能边界较为模糊，这使得政府将改革后大量涌现于基层的社会事务纳入计划之内。社居委应运而生，承担了承接社会职能的重要使命。对于需要下沉到街道、社区、乃至个人的工作，鞭长莫及的市级区级政府便得以借助社区的力量确保国家的意志和政令到达基层。

社居委需要按质按量完成政府下派的基层治理任务，因此社居委不仅对本社区居民负责，而且对政府及其派出机构负责，政府对了解社居委履职情况的需求，使得行政化之下的考核成为必然。同时，社居委人员任命与考核都是由直接上级进行或主要是由其操持的，这样在上下级之间必然会形成行政压力的传导，社区工作人员为获得上级的认可和提拔，必然会对后者惟命是从，形成科层等级中的“惟上不惟下”、“对上负责”等制度惯例，这更是助长了行政化之风。以H市2020年行政规划为例，市政府首先对《政府工作报告》涉及的任务和责任进行分配，随后A区政府及L街道分解本级任务并在任务的数量和质量上做出更详细的安排，L街道在对社居委的考核过程中则据当期文件指示划定考核范围、编写考核细则、标注细则分值，量化各社区工作绩效。此外，《居委会组织法》虽然规定了社居委的自治性质，但亦指出“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”这便使社居委承办政府的委托工作成为其法定职责。

2.资金结构行政化。任务的分解与传递过程同时伴有财政预算的安排，进而为下级政府完成任务提供经费保障；与此同时，上级政府也在财政拨款的方式以及分配中进行着对下级的督查与压力的传导。社居委成为区级政府和街道的延伸，这便导致本身资源并不充裕、没有长期稳定资金来源支持自治工作的社区，依赖于上级政府所提供的运作经费。《A区(L街道)内设机构和职责》显示，街道办事处财务部负责社区居委会计凭证编制、会计核算、支付管理与报表编制工作，这说明街道对社居委经费进行统一调配。在公开的《A区(L街道)2021年部门预算表》中，2021年L街道收入约为2.38亿元，其中67.0%来自于财政拨款收入，①而财政拨款收入的98.7%用于城乡社区支出。街道在财政资金方面给予社居委极大的支持，社居委不得不依附于街道而生存，并接受街道对于社居委工作经费使用情况的考核。《A区(L街道)2021年部门预算表》对街道年度预算安排项目做出详细规定，街道对社区的考核细则与预算安排的内容保持了高度一致。

3.人事安排行政化。《G社区居委会自治章程》第一章第五条明确规定，社区组织机构包括社区居民代表大会、社区居民议事例会和社区居委会。社区居民代表大会实行民主选举，其主任由社区党支书记兼任或选举党支部其他成员义务担任，副主任由选举产生。社区居民代表大会进一步选举居民议事例会成员和社区居委会成员。社区党支部则领导社区各组织机构开展基层工作。然而在现实情况下，社区通过政府信息公开网站发布社区工作者招聘公告，社区工作者在政府的主导下进行与政府机构和事业单位类似的笔面试考核。区政府网公示体检、政审后的录取结果。聘用方与应聘者签订劳动合同后，应聘者进入社区各组织机构，成为社区工作者或专职党务工作者。可见，区政府参与了招聘社区工作者的流程，社区工作者实际为政府聘用的“编外干部”。此外，“资金使用行政化”一节说明了街道对社区的工资福利和工作经费具有支配权。压力型体制由此从行政部门延伸至居委会，造成“行政吸纳社会”的局面，“减负任务”也因此以行政压力的形式传递至基层。

(二)非正式考核的行为表现与原因

L街道为应对无法完成的减负任务，选择与G社区共谋，变通执行上级政策。G社区在L街道的默许下，用“调研”的名义实现了“减负”要求，G社区的行为趋同于L街道，是能力与责任不对等时的策略选择。

1.街道没有能力完成减负任务。减负要求由中央发出，各地为响应中央政策也会出台具体的行动方案，但事实上减负工作被层层下放，成为基层自己给自己减负。吴海红等人从“全面问责型体制”的角度分析了“责任甩锅”的现象，各级政府为了“避责”将工作发包给下级政府。[17]街道作为政府的派出机构，是社居委的直接上级，很多行政工作任务是经由街道下发给社居委完成的。“街道什么都不干，他们就负责把事情推给我们，就是上传下达的一个作用。”(居委会党委副书记的访谈记录)根据L街道2021年收支预算表，城乡社区支出为2.3亿元人民币，占街道总支出的97%，其他项目预算仅占2.9%，街道的工作重心都集中在社区。减负工作的本质要求是减少社居委承担非必要的行政工作，但街道在压力传导链条中居于下层，没有权力讨价还价，更不用说改变行政体系的运行方式，因此街道必须将上级的指示和任务按要求下达给社区执行，[18]社区的执行成果也是街道履职的证明。既然没有办法解决问题，又面临上级考核压力，基层政府只能通过考核的非正式运作避免承担负面激励。

2.采取非正式考核的策略选择符合个人利益。在权责关系失衡的情况下，采取非正式考核是责任人的最佳选择。基层政府与上级政府的委托代理关系中存在“政治承包责任制”逻辑，基层政府接受上级政府分派的政治任务，包括维稳、养老、防疫、关心下一代工作等工作，以具体指标为评价标准。基层政府对辖区内相关工作负责，享有一定的自主发挥空间，有条件开拓性地完成任务。但是，对工作结果的评估是“一票否决”的，责任人的工作一旦出现失误就可能会对其个人仕途产生严重的不良影响，[19]另外，如果一项工作或创新成果富有成效，领导或同事会积极参与，有时甚至会出现“摘桃子”的现象。一位社区工作人员表示：“事情办得不好没人理你，办好了一定有人来跟你分。”街道给社区减负意味着自身承担起更多责任，不但多出力还要承担更多风险，成本与收益并不匹配。因此，对于负有政治责任的基层工作人员来说，最优的行动策略是保守而非开拓，这导致许多责任人“不求有功，但求无过”。不追求创新工作方式，而是用非正式考核应付上级考核和问责，可以在最大程度上避免风险。

3.从府际关系的角度来看，非正式考核符合单位间利益。政府经济利益包括活动组织经费、社区服务费、工作成员薪水、政治利益有关组织成员发展、干部提拔以及基层单位的荣誉奖赏等，所有形式的利益最终都可转化为经济利益。[20]例如，G社区成员的工资与各项任务的考核结果有着明确的关联，由于某些政策的制定没有考虑其在实施过程中的困难与条件不足而产生了执行过程中的偏差，甚至引发矛盾冲突，[21]为“政策相悖利益共同体”的形成提供了基础。基层减负工作与其他任务指标相互矛盾，无法从根本上落实减负政策。面对这样无法完成的目标且同时需面对固定的考核奖惩制度, 基层政府只能通过“共谋行为”面对考核检查。越级的上下级政府没有直接的行政关系，所以“共谋”变为直接关联的上下级政府为应对更高层级政府机关的检查的非正式行为。[22]统一将“考核”修改为“调研”，在单位内部统一口径，虽没有在本质上减少基层工作负担，但由上往下的各层单位足以应对更上层的考核标准，仅用纸面工作完成考核细则中的减负任务成为各级单位行动时的“上策”。

综上所述，由于社居委被行政吸纳，其实际已经成为街道的下属组织，并没有独立的行动能力，为街道传导行政压力提供了制度保障。减负任务是各级政府为响应中央的减负要求而制定的工作目标，但是各级政府都没有能力解除社区行政化带来的负担，为了完成任务只好将减负任务也作为压力传导至基层，最终造成表面减负的非正式运作，基层自治组织的行为也因此趋同于基层政府行为(见图2)。

图2 非正式考核与行为趋同

三、结论与建议

通过对G社区的案例分析可以得出，减负作为行政任务被层层下达，最终会成为基层自己给自己减负，这也就失去了减负本身的意义，使得基层自治组织的行为趋同于基层政府，导致基层减负“越减越负”。诚然，基层沉重的负担是来自于行政化带来的压力传导，从法律的角度来说也确实有研究“去行政化”的必要。但是，应然地追求社居委的自治性质和去行政化，并不能解决社区治理缺位的问题。在中央集权下，“管理体制具有强烈的向下动员、吸纳、嵌入的内生冲动”，这使得社区自治与国家整体治理结构相矛盾，体现为“去行政化”的悖论。[22]根据十九大报告强调的“加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局”，结合前面的问题分析，我们提出以下三点建议。

(一)优化社区资金结构，为社区赋能

从实际出发，现阶段的社区治理转型仍离不开行政系统的资源支持，但仅仅依赖政府财政的居委会很难改变“单一行政化”的现状，因此可以从适当减少政府资源依赖的角度探索社区治理的优化路径。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》十七条规定居委会的工作经费均由上级政府拨付，包括活动经费、建设经费等，居委会也可组织自筹，但是L街道的年度预算中并未列出此项收入。据了解，G社区的职员工资与考核细则中规定的打分项挂钩，一旦工作出现失误，不仅工资受影响，因考核规定的活动项目也可能无法得到相应的拨款而出现“自掏腰包”的情况。因此，居委会易产生“重形式考评，轻实际工作”的社区服务思想，时常因经费问题 “心有余而力不足”。同时没有明确的法律对居委会自筹资金进行规范，征收款的细则由居委会内部制定。居民缺乏知情权与主动性，居委会因为缺少了居民的信任而导致了难以沟通协调，最终导致自筹活动无法进行。

对此，应当建立完善的资金自筹制度和监督体系，努力降低社区对政府财政的依赖程度从法律层面建立明确可行的自筹规范。在实践中要根据本社区的实际情况制定并公示，在社区中积极宣传，提高社区居民的认可度，积极吸引社会资金进入。居委会需在该过程中提高自身能力，合理利用自筹款项举办活动，服务社区治理，定时公示自筹费用收支记录。

我们认为，建立合法、规范、专业的社区基金会将有助于社区降低对政府财政的依赖程度，为社区建立行政事务准入制度奠定物质基础。社区基金会诞生于美国，近一段时间以来在我国基层治理实践中不断调整和创新，成为社区治理领域新的发展趋势。一个成熟的社区基金会应当承担“资源开发”、“财务管理”、“捐助服务”、“赠款和方案支助”以及“社区领导”五大功能。[23]建立社区基金会符合中央提出的“共建共治共享”社会治理要求，在拓宽社居委资金来源渠道的同时，降低行政压力对社区工作的影响，实现社区减负和治理的现代化转型。如何在我国建立一个成熟的社区基金会是当下的研究热点问题。社区基金会属于民间组织，因此首先需要优化对民间组织的管理和规范，既要给予足够的发展空间又要引导其运行“不越轨”。作为参与社区治理的组织，社区基金会的目标应当是如何与社区居民形成良性互动，如何回应居民关切、满足居民需求，在运行过程中还要承担作为政府与社会桥梁的作用。通过这种方式可以改变社区“单一行政化”的现状，实现社区的“有限行政化”。

(二)优化部门协作机制，避免社区“有心无力”

根据文中的分析，基层在面临自身无法完成的任务时，会采取“选择性应付”或“共谋”等方式应对考核。实现基层减负，要求行政体系改变“条块分割”的现状，通过部门协作和地方政府的集中统一领导实现行政事务高效处理。

以G社区为例，其城市管理部和规划建设部都承担了处理违建问题的任务，考核细则中对组织强拆的规定为：“在组织强拆过程中严格按照有关规定组织实施，确保安全。重大拆违行动组织不力，发生重大安全事故或稳定事件的，发生一次，扣0.1分。”实际上，社区相对与上级规划部门只具备信息优势而不具备对违法建筑认定的专业资质，对违法建筑的强制拆除也离不开城管部门和公安部门的配合。在面对诸如此类的行政事务时，必须通过优化横向和纵向之间的协作，[24]打破部门和各层级政府间的利益壁垒实现妥善处理，避免各职能部门将责任过度“落实”给社区。实际上，目前我国部门协同的案例往往出现于重大安全事故或疫情等紧急状态下，其协作的动力来源于中央强大的政治动员力，[25]因此这类协作也具有不稳定性和临时性。基层减负要求行政体系构建稳定、高效、常态化的部门协作机制。首先，建立部门协作机制必须要明确部门职权。当前我国正在进行大部制改革，对职能部门的权责进行重新整合，这是构建部门协作机制的基础性工作。其次，要细化并完善有关部门协作的制度规范，在考核机制、问责机制和费用分担机制等方面解决各职能部门进行协作时出现的问题。[26]

(三)建立负面清单制度，避免行政事务无序下放

根据上文的分析，非正式考核和社区面临的繁杂考核指标大都来自于上级部门的压力传导，通过行政管理体制改革压缩上级部门“层层甩锅”的空间才能够有效实现基层减负。在以往的基层减负实践中，事项清单为社居委有限行政化提供了改革方向，即用清单限制下沉社区的行政事务种类和数量，厘清部门间的纵向权责关系。但事项清单制度在实施的过程中出现了很多问题，比如准入事项的调整空间大和准入机制对上级部门的软约束。[3]建议用负面清单的方式避免行政事务的无序下放。

负面清单与准入清单的主要区别在于改革阻力的大小。G社区是典型的行政化社区，也没有尝试过准入清单的改革，用负面清单的方式推进基层减负可以在很大程度上减少上级部门的抵触，也可以优先拦截社区中最不合理的行政事务。主导建立负面清单的单位需要对目前G社区考核中40个方面下200多事项进行评估，将不符合社区实际情况的事项摘除，并形成初步的负面清单。另外，负面清单相较于准入清单更具明确性。在以往的基层准入清单实践中，往往会使用“等其他事项”的表达，目的是为上级行政部门传达事项留下空间。负面清单不使用模糊性的表达，而是通过定期扩充清单内容实现对行政事项的管理和约束。

注释：

(1)即市财政当年拨付的资金，主要包括一般公共预算拨款收入、政府性基金预算拨款收入、国有资本经营预算拨款收入。