城市轨道交通PPP项目与上盖物业一体化招标的实践与探索

龚文平，马凡祥

（1. 港铁轨道交通(深圳)有限公司，广东 深圳 518109，2.铁科院(深圳)研究设计院有限公司，广东 深圳 518063)

0 引言

随着我国新型城镇化步伐的加快，城市轨道交通也进入高质量发展阶段，据统计，全国城市轨道交通“十三五”期间在建线路长度年均增长5.1%，累计运营线路长度年均增长23%，投资年均增长15.9%，城市轨道交通建设及运营线路规模逐年扩大，进入快速增长阶段。“十三五”期间城市轨道交通在建及运营线路长度、投资情况如图1所示。同时，随着各个城市轨道交通网络规模化运营，票务收入的逐渐增加及运营成本逐步降低，车公里运营收入/支出比总体上呈现逐年增长趋势(2020年由于受新冠疫情影响有所下降)，运营亏损程度进一步降低，社会经济效益凸显，呈现高质量发展特征。

图1 “十三五”期间城市轨道交通在建及运营线路长度、投资情况Fig.1 Length and investment of urban rail transit lines under construction and operation during the 13th Five Year Plan period

但是，由于城市轨道交通沿线的大部分资源收益未能反哺给轨道交通，导致运营入不敷出仍然是普遍状况[1]。“十三五”期间城市轨道交通车公里收入成本比如图2所示。2020年22家地铁公司在不含政府补贴的情况下，有15家公司亏损，亏损总额为333.7亿元[2]，地铁公司的亏损最终仍需要政府财政进行补贴。城市轨道交通造价越来越高，运营成本逐年上升，但由于属于公共交通，票价相对较低，且一半城市的客流强度达不到0.7万人次/(d·km)[3]，票务收入很难覆盖运营成本；另一方面，政府的建设投资随着城市轨道交通规模的不断扩大而急剧增加，也进一步加剧了运营亏损。为解决城市轨道交通建设运营规模与财政资金压力的矛盾，各地应创新探索城市轨道交通投融资模式以及沿线土地资源融入轨道交通建设运营操作路径。

图2 “十三五”期间城市轨道交通车公里收入成本比Fig.2 Revenue-to-cost ratio per train per kilometer of urban rail transit during the 13th Five Year Plan period

PPP模式是目前国内城市轨道交通项目引入社会资本的有效投融资措施，不仅可以缓解政府财政负担，也引进了专业化、市场化的社会资本，促进了城市轨道交通的良性发展。城市轨道交通PPP项目常用的付费机制主要为影子票价、车公里付费、等额支付，以及财政部“关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知”(财金[2015]21号)约定的付费机制[4]，这些付费机制仍旧需要政府财政进行支付。由于城市轨道交通与沿线土地资源归属政府不同部门管理、两者规划建设不匹配、产权不统一，且受土地招拍挂、收支两条线等政策限制，城市轨道交通沿线土地资源产生的外部经济效益没有弥补到PPP项目中。因此，探索城市轨道交通PPP项目与上盖物业一体化实施，将城市轨道交通的外部效益转化为内部效益，实现城市轨道交通与上盖物业综合效益最大化具有现实意义。

1 城市轨道交通PPP项目与上盖物业一体化招标分析

1.1 城市轨道交通上盖物业的特征

城市轨道交通上盖物业是指在轨道交通场段/车站范围内的直接整体相连并与轨道交通不可分割的商业、办公、住宅等多层次建筑物。城市轨道交通上盖物业特征如下：一是在轨道交通设施红线范围内并直接整体相连的空间；二是与轨道交通不可分割，必须与轨道交通同步规划设计，提前做好预留工程(包含地基基础、预留盖板、管线槽、设备管沟、竖向管井、远期拆改等)；三是在轨道交通设施上面重新造出一块土地进行物业开发，是土地资源的二次开发利用；四是实现多重收益，即实现地价收入，创造开发收益，获取物业和土地的增值收益，涵养客流，增加运营收益[5]。

1.2 城市轨道交通与上盖物业融合技术分析

城市轨道交通与上盖物业在物理层面及技术上从规划设计至施工阶段均不可分割，在规划设计阶段就需要考虑上盖物业的接口及预留条件。例如，上盖物业的平台结构、荷载估算、地基基础和支撑结构(预置工程)，并反映在桩柱及平台结构上；轨道和上盖物业发展的防火分隔；上盖物业机电预留方案等。同样，上盖物业在设计和施工阶段，应分析并提交施工阶段对车辆段、车站、换乘线路保护方面的提案、交通影响评估报告、设计及建造的安全评估报告、消防策略报告、环境影响评价报告、减振降噪措施、上盖物业与轨道场站衔接安排等给轨道交通单位审核，并与其紧密协调沟通。城市轨道交通场站与上盖物业剖面关系图如图3所示。

图3 城市轨道交通场站与上盖物业剖面关系图Fig.3 Sectional relationship between rail transit depots and over-track buildings

城市轨道交通与上盖物业产权的同一性是轨道交通建设与上盖物业统一实施最核心的要素，由于产权的同一性导致整体目标将会高度统一、总体利益高度一致，使得轨道与物业在规划建设上统一、财务上安排灵活、进度上协调推进、管理上统一、协调成本减小、风险管理能力提高，使轨道建设与上盖物业开发整体效益最大化。

1.3 城市轨道交通PPP项目与上盖物业研究背景及现状

从2006年4月北京地铁4号线实施PPP模式起至2021年6月，目前国内共有61个城市轨道交通PPP项目正在实施。受土地招拍挂、收支两条线的影响，这些项目基本采用影子票价、车公里付费、等额支付以及财政部[2015]21号文约定的付费机制4种政府财政付费方式中的一种，而城市轨道交通上盖物业开发则单独采用限定性招拍挂、招拍挂、作价出资等方式由市属轨道交通公司或市属国企与开发商联合体竞得，PPP项目公司不参与上盖物业的开发。

PPP+TOD模式是城市轨道交通项目解决巨额投资难题和社会资本盈利问题的主要模式[6]。深圳市政府2003年率先探索了“轨道BOT+TOD开发”模式，深圳市政府引入香港铁路有限公司(以下简称“港铁公司”)，由港铁公司负责投资建设及运营地铁4号线二期，政府协议出让沿线4个地块共80 hm2土地给港铁公司开发，双方于2005年草签特许经营协议。但是，在上报过程中，由于土地协议出让不符合土地出让规定，双方将土地补贴方式改为与地价挂钩的浮动现金补贴方式，但该补贴方式仍旧与土地挂钩未获通过，最后改为固定等额现金支付获得批复。深圳地铁4号线BOT项目为国内城市轨道交通领域投融资创新、“轨道+物业”发展提供了宝贵的经验。

重庆市住房和城乡建设委员会2020年12月21日发布重庆市郊铁路璧山至铜梁线工程PPP项目资格预审公告，间接将PPP项目招标与TOD开发土地出让结合，这是继深圳地铁4号线之后一次重要的“轨道PPP+TOD开发”实践。

1.4 城市轨道交通PPP项目与上盖物业一体化招标合规性分析

国务院及国家发展和改革委员会、财政部等部委多次出台导向性的政策，鼓励轨道交通进行投融资改革，采用PPP模式引入社会资本，对轨道交通进行综合开发和多元化经营，推动轨道交通建设和城市发展的良性互动机制的逐步形成。

在轨道交通PPP项目和土地综合开发合并实施方面，国务院及各部委允许项目投资主体和用地主体环节合并实施，鼓励PPP项目和土地使用权招标工作同步开展。国务院办公厅《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号)明确新建铁路项目可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标，财政部《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号)规定可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施；国家发展和改革委员会《在传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)提出鼓励项目建设用地涉及土地招拍挂的工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展；国土资源部《产业用地政策实施工作指引》(国土资厅发[2016]38号)沿用了财政部的提法。

结合PPP项目采购和国有土地出让方式相关规定，国家发展和改革委员会、财政部等6部委25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定特许经营项目采购方式为招标、竞争性谈判，财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)规定PPP项目采购方式为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购；《中华人民共和国物权法》和国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》要求经营性用地采取招标、拍卖、挂牌方式出让，PPP项目和国有土地出让均有招标的方式，按照最大公约数原则，招标为PPP项目采购和土地出让合并的唯一选择，公开招标是最好的交易方式[7]。因此，城市轨道交通作为重要的基础设施，其PPP项目与上盖物业一体化招标符合相关法规要求，具有可行性和可操作性。

2 实践案例分析

2.1 重庆璧铜线PPP项目

重庆市郊铁路璧铜线(璧山—铜梁)工程PPP项目特许经营协议于2021年4月7日签署。该项目总投资估算约86亿元，合作期20年，PPP项目招标结合TOD开发土地出让进行：①PPP项目社会资本招标与铜梁站周边配套的17.38 hm2国有建设用地土地使用权出让同步进行，PPP项目投标人或其全资、控股子公司需先以不低于该部分土地的出让底价参与竞拍，其在该部分土地出让过程中的最终报价作为PPP项目招标评标中“土地价格”得分的计算基础，土地使用权获得人在PPP项目招标技术评分中可以得到最高分6.5分；②PPP项目中标社会资本方或其全资、控股子公司须根据市场情况按不低于评估价或届时出让底价参与竞买其余239.36 hm2土地；③双方签订相关协议，社会资本方未能按相关协议要求履行责任义务，处75万元/hm2罚金[8]。

璧铜线PPP项目通过招标文件和协议明确PPP项目与土地开发的相互关联，体现在PPP项目评分中有参与TOD配套土地开发竞拍分值、PPP项目中标人须参与后续土地开发竞拍2个方面，这是一种间接的关联，PPP项目与TOD配套土地开发仍旧为2个独立的项目，PPP项目实施机构为重庆市住房和城乡建设委员会，中标方为北京城建集团有限责任公司、北京城建设计发展集团股份有限公司、重庆市铁路(集团)有限公司的联合体，铜梁站TOD配套土地竞拍机构为铜梁区规划和自然资源局，竞得方为北京城建投资发展股份有限公司，是北京城建集团有限责任公司独家发起的上市公司；两者的财务也是独立的，PPP项目由政府通过可行性缺口进行补贴，TOD配套土地开发的收益不能弥补给PPP项目；PPP项目遵循招投标及采购法，TOD配套土地开发则按照土地招拍挂法规竞拍。

璧铜线PPP项目模式的优势为TOD配套土地开发商与PPP项目社会资本是利益关联方，北京城建集团有限责任公司作为牵头方可以协调PPP项目与TOD开发的规划、设计、施工及运营的接口衔接关系，尽可能将“轨道+物业”综合效益发挥出来，是将轨道交通PPP与TOD一体化开发理念相结合的一次重要实践；劣势在于轨道沿线的资源经济效益不能直接弥补到轨道交通项目中，更糟情况是如果土地竞得人在PPP项目综合评分中不是最高分而未能中标PPP项目，则PPP与TOD相结合的尝试就会宣告失败。

2.2 北京冬奥会延庆赛区PPP项目

北京市延庆区人民政府和北京市规划和国土资源管理委员会于2018年8月30日联合发布北京2022年冬奥会延庆赛区PPP项目中标公告，由北京住总集团有限责任公司、万科企业股份有限公司和中国建筑一局(集团)有限公司组成的联合体中标，项目包括延庆奥运村、山地媒体中心及配套基础设施的投资、建设和运营，以及国家高山滑雪中心、国家雪车雪橇中心及配套基础设施的改造和运营，项目静态总投资约28亿元+土地成交价款4.3亿元，合作期限30年[9]。该项目是国内首个将社会投资人招标、施工总承包招标和国有建设用地使用权招标合并实施的“三标合一”PPP项目，开创了PPP项目招标与土地使用权招拍挂2个不同招标流程采用同一招标平台及招标办法的先河：①招标由延庆区政府和北京市规划和国土资源管理委员会共同组织实施，招标平台为北京市建设工程发包承包交易中心；②评标时采用综合评分法，投融资能力权重35% (其中特许经营费报价权重10.5%，土地报价权重10.5%)，建设能力权重20% (其中建筑安装工程费报价权重4%)，运营能力权重45%；③评标委员会由招标人代表、土地专家、建设专家、运营专家、财务评标专家、法律专家组成；④中标社会资本分别与延庆区政府签署PPP合同(30年)，与北京市规划和国土资源管理委员会签署土地使用权出让合同(商业40年、办公50年)。

延庆赛区PPP项目招标与土地使用出让程序统一合并采用公开招标的方式选择社会资本，确保了中标社会资本在进行PPP项目投资建设及运营的同时，结合PPP项目进展对土地进行综合开发，使PPP项目与土地开发综合效益最大化。

延庆赛区PPP项目模式的优势是实施机构为PPP项目主管部门与土地主管部门联合，并依据PPP及土地招拍挂等法规组织招标，由同一个社会资本方(开发商)中标并实施该项目，该社会资本方结合项目经营情况进行土地综合开发，土地综合开发经济效益直接反哺至PPP项目，使PPP项目能够实现盈利并可持续经营；劣势是2个政府部门的前期协调工作很繁琐，且单个社会资本很难有实力既做专业性较强的PPP项目又做土地开发，只能专业化社会资本联合土地开发商组成联合体参与竞标，符合条件的投标人数量有限，竞争性相对土地招拍挂来说不充分。

延庆赛区PPP项目属于体育领域，城市轨道交通PPP项目属于交通运输领域，两者均是以政府为主导、最大限度保障公众利益的公共服务基础设施项目，延庆赛区PPP项目采用的招标方式、土地出让程序与城市轨道交通PPP项目、上盖物业土地出让相一致，延庆赛区PPP项目“三标合一”对城市轨道交通PPP项目与上盖物业开发一体化招标具有参考和借鉴意义。

3 城市轨道交通PPP项目与上盖物业开发一体化招标实施路径

3.1 城市轨道交通PPP项目与上盖物业一体化招标模式

璧铜线PPP项目已实践将TOD开发土地招拍挂与PPP项目招标挂钩，具有一定的进步意义，但还没有真正体现“轨道+物业”协同发展的内涵。为此，结合延庆赛区PPP项目“三标合一”的做法，进一步提出“城市轨道交通PPP与上盖物业一体化招标”模式，将城市轨道交通PPP项目与上盖物业直接关联。城市轨道交通PPP +上盖物业开发一体化招标模式如图4所示。

图4 城市轨道交通PPP +上盖物业开发一体化招标模式Fig.4 Integrated bidding mode of urban rail transit PPP project + over-track buildings

该模式主要内容为政府实施机构和国土部门联合作为招标人，评估城市轨道交通投资建设运营需求及补贴缺口、上盖物业地块地价及综合开发收益，测算整个项目的缺口或盈利情况，确定PPP项目控制价和地块底价；然后确定一体化招标办法，再通过联合公开招标方式选择优质社会资本(基于PPP模式运营期20 ~ 30年，优质社会资本以轨道运营商为主，联合房地产开发企业组成联合体)，社会资本与政府出资代表组建项目公司，项目公司缴纳地价，并负责轨道交通全寿命周期的投融资、建设、运营以及上盖物业开发，政府收取上盖物业地价并支付缺口补贴。

3.2 一体化招标关键问题解决思路及实施路径

城市轨道交通PPP项目与上盖物业开发一体化招标在实施过程中会遇到一些问题，其关键问题为招标人选择、招标前置条件、招标管理办法、招标控制价和土地底价及合同签署。

（1）招标人选择。项目采购需要有采购人，PPP项目采购人一般为项目的实施机构，城市轨道交通PPP项目实施机构一般为行业主管部门，而土地招拍挂则由市、县的国土资源管理部门组织实施，这2个部门职责权限不同，依据的招标或出让法规、条件、交易平台等也不同，一体化招标如由其中一个部门来组织实施，则无法代另一部门履行其法定职能。重庆璧铜线PPP项目招标、土地招拍挂出让是分别由重庆市住房和城乡建设委员会、重庆铜梁区规划和自然资源局分开组织实施；而延庆赛区PPP项目则解决了招标人不同的问题，由北京市延庆区人民政府和北京市规划和国土资源管理委员会共同作为招标人组织实施。因此，城市轨道交通PPP项目与上盖物业开发一体化招标须由政府授权PPP项目实施机构和国土资源部门共同作为招标人，并根据PPP项目与土地开发的投资比重确定召集人，并明确各自的权利和职责划分。

（2）招标前置条件。根据土地出让、城市轨道交通、PPP项目投资相关法规，土地使用权具备招标的前置条件是获得规划部门出具的规划条件、地块“三通一平”、地块没有争议、地块已完成储备、政府批准的出让年度计划和出让方案等，延庆赛区PPP项目的土地使用权就是由政府完成临时“三通一平”和规划技术条件之后纳入招标文件中；城市轨道交通PPP项目招标前置条件是轨道交通工程已获得工可研批复、通过可行性论证审查、两评一案已批复、初步设计概算已完成审查且建设资金来源已落实[10]。根据前述条件，上盖物业土地出让需要完成上盖平台的建设(相当于“三通一平”)，但城市轨道交通PPP项目招标时工程还处于设计阶段或土建施工阶段，完成车辆段土建及上盖平台需要2年多时间，这就造成两者招标时序的不匹配，解决思路可以采用国土部门先确定好上盖平台规划指标，且已纳入年度出让计划，车辆段地块也已作为轨道交通建设用地完成征拆、收储，招标文件明确上盖平台建设资金由政府承担并由社会投资人代建，或者采用广州地铁11号线赤沙车辆段上盖地块要求土地竞得人配建盖板的方式[11]，由中标人配建上盖物业平台，与此同时，城市轨道交通PPP项目也已完成初步设计及两案一评的批复，具备招标的条件，这样土地出让与PPP项目就可以统一招标。

（3）招标管理办法。PPP项目与土地招标在交易平台、资格预审、保证金缴纳、评标办法、控制价或标底等方面存在不同，但都存在公开招标与邀请招标，均需要遵循招标公告、评定标、中标通知的流程，均包含了综合评分法，都要求有效投标人不少于3人，两者具备采用同一流程同步实施的法律基础[12]，一体化招标的招标管理办法需要最大限度包容两者的不同点。解决思路为：①一体化招标交易平台可以在公共资源交易平台进行，在各自的平台或媒介发布招标公告(资格预审公告)，并各自补充对方侧重的内容，尽量保证公告内容的一致；②一体化招标对申请人的资格要求应当具备更高、更严的标准，资格预审显得尤其必要，该阶段应组成评审委员会进行资格审查，并要求申请人缴纳土地投标保证金，PPP项目投标保证金则在招标阶段缴纳；③确定综合评分的评标办法，并根据PPP项目建设投资、特许经营总费用、上盖物业开发投资确定建设投资报价、PPP报价、土地报价的权重，以及社会资本投融资能力、资金能力、建设方案、运营方案、开发方案等的权重；④评标委员会由招标人代表、土地专家、建设专家、运营专家、财务评标专家、法律专家组成。

（4）PPP项目控制价和土地底价。参考延庆赛区PPP项目的做法，政府实施机构和国土部门共同对沿线捆绑上盖物业地块进行梳理，并测算PPP项目可行性缺口与捆绑上盖物业地价、综合开发收益的平衡性，综合设定建设投资控制价、PPP项目控制价、土地底价。

（5）招标及合同签署。按照招标管理办法，招标人发布资格预审公告、招标公告、组织评标委员会进行综合评标，选择一家集轨道交通投资、建设、运营和物业开发的联合体为中标社会资本，实施机构、国土部门经过相应公示后，根据各自的权限分别与中标社会资本签署PPP合同(特许经营期不超过30年)、国有土地出让合同(商业40年、住宅70年)。

解决好上述关键问题，一体化招标的实施路径也就清晰明了，实操层面就可以顺利开展。城市轨道交通PPP +上盖物业开发一体化招标实施路径如图5所示。

图5 城市轨道交通PPP +上盖物业开发一体化招标实施路径Fig.5 Implementation path of integrated bidding for the urban rail transit PPP + over-track buildings

4 结束语

上盖物业是城市轨道交通的衍生物，两者共生共荣。城市轨道交通PPP项目与上盖物业一体化招标和统一实施能将轨道交通的外延效益反哺给轨道交通，建立轨道交通与上盖物业的互馈机制，该模式符合招投标法、土地招拍挂、收支两条线等政策法规，可以实现城市轨道交通与沿线物业无缝衔接，带动市民便利绿色高效出行，促进城市高质量发展。北京、上海、广州、深圳等超大城市由于经济发达、客流量大，可以率先探索，市政府进行顶层设计，城市轨道交通行业主管部门、国土部门应加强部门之间的协调与联动，积极研究探索城市轨道交通PPP项目与上盖物业一体化招标的投融资方案。