多源流理论视角下时间银行养老模式广泛实施条件研究*

陈嘉琪，陈小嫦

(1.广东医科大学公共卫生学院，广东 东莞，523808;2.广东医科大学人文与管理学院;3广东医科大学粤港澳大湾区公共卫生政策研究与合作中心)

前 言

国外实践和研究发现，让志愿者参与养老服务是低成本应对人口老龄化的重要方式，而基于社会交换理论产生的时间银行，其“有偿性”比纯粹志愿服务的“无偿性”更具吸引力和激励作用[1]。时间银行在广义上指志愿者参加志愿活动并为自己以后享受志愿服务积累时长；狭义上指低龄老年志愿者为高龄老人提供服务，待自己年老时可享受他人同等时长的服务[2]。我国引进时间银行已有数十年，但至今仍并未广泛实施，对该现象及其原因进行研究具有理论价值和实践意义。美国学者金登提出的多源流理论是研究政策变迁的一项重要理论，该理论认为：“一个项目被提上议程是特定时刻汇合在一起的问题源流、政策源流和政治源流共同作用的结果。”这三条源流彼此独立且有自己的发展规律，当三者汇聚到一起时就意味着政策条件成熟，这个重要的时间点就是“政策之窗”[3]。 本文基于多源流理论视角，探讨时间银行在我国广泛实施所具备的条件和尚未具备的条件。

1 问题源流

问题源流来自于四处漂浮的社会问题，只有当问题比较重要时才会引起决策者的注意。

1.1 养老问题日益尖锐，低成本应对老龄化是我国解决养老问题必然的战略选择

第七次人口普查数据(以下简称七普)显示，我国60岁以上人口达2.6亿人，占总人口18.7%，与第六次人口普查(以下简称六普)相比占比上升了5.44%。老龄化进展快、程度深给国家、社会、家庭和个人均带来巨大的养老压力。其中，失独老人、独居老人、空巢老人以及失能老人等特殊老年群体的养老问题尤为突出。如作为计划生育的背景下的特殊群体——失独家庭数量不断增加，截至 2006 年我国失独家庭为 37.5 万，预计最高峰值年 2038 年达到 151 万[4]。2020年独居和空巢老年人达1.18亿人左右；截至2020年底失能老人已超4400万人，预计2030年将达到6800万人[5]。失独家庭老人、独居老人、空巢老人和失能老人这些典型群体的养老问题已刻不容缓。

未富先老是我国人口老龄化的一个典型特征。从国家层面观之，我国仍是发展中国家，老年人口数量庞大，但整个社会的养老资源非常有限。从个人层面观之，我国老年人整体收入水平不高，农村老年人收入相比城镇老人较低，2020年我国城市居民收入约为农村居民收入的2.56倍，《老龄蓝皮书：中国城乡老年人生活状态调查报告(2018)》数据显示农村老年人的年人均收入仅为城镇老年人的三分之一。低成本的养老方式符合国家、社会、家庭和大多数老人的需求。因而，低成本应对养老是我国解决养老问题必然的战略选择和养老政策顶层设计的重要原则。

1.2 我国养老形成了“9073”格局，但居家养老方式面临养老服务人力资源供给的巨大缺口

在我国养老机构床位严重供不应求、机构养老费用较高、中国老年人贫困发生率较高以及我国家庭赡养文化等综合因素下我国形成了“9073”的养老格局，即 90%左右的老年人居家养老，7%的老人依托社区支持养老，以及3%的老年人入住养老机构[6]。居家养老对于国家、社会和家庭而言，成本最低，便利性最高。然而，在计划生育背景下，4-2-1家庭结构削弱了家庭养老功能，导致处于中间层的夫妻双方面对着养育子女和赡养四位老人的巨大压力。七普数据显示，我国平均每个家庭户的人口仅为2.62人，比六普减少了0.48人。在大部分老人进行居家养老，而4-2-1家庭结构、失独家庭、空巢老人、独居老人等状况极大削弱家庭养老功能的背景下，居家养老方式的实现需有充足的养老服务人力资源供给。

1.3 16～59岁劳动年龄人口数量持续下降，但老年人资源利用不足

近年来我国结婚率和生育率不断下降， 2020年我国育龄妇女总和生育率仅为1.3，而总和生育率1.5左右是一条“高度敏感警戒线”[7]。可以预见在未来一段时间我国劳动力数量面临不断减少的趋势。七普数据显示，当前我国16～59岁的劳动人口数量将近9亿，与2010年相比该年龄段人口比重下降了6.79%，人社部预测到2035年劳动年龄人口将保持在8亿人左右[8]而随着医疗条件不断改善，我国人均预期寿命不断延长， 2019年已提升至77.3岁。我国平均退休年龄不足55岁 ，远低于大多数发达国家的法定退休年龄65岁[9]。大量退休的低龄老年人仍有充足的精力和时间，其作用未能充分发挥，这就造成了劳动力数量减少和老年人资源利用不足之间的矛盾。而老年人尤其是高龄老年人易发生心理衰弱且有较强孤独感[10]，社会参与可以提升老年人的幸福感和归属感，因而如何充分利用老年人资源也关乎每个退休老年人的心理健康。

早已进入老龄化社会的国家在低成本应对养老问题上做了许多探索，且不同的文化滋养出了不同的养老方式。互助养老作为其中一种重要方式，亦在各国呈现不同的景象，并取得了相当成效，如德国的“多代居”、日本的网络式邻里互助养老、美国的村庄式互助养老以及不少国家均采取的时间银行养老等。互助养老可分为无偿和有偿两大类。传统的志愿服务为典型的无偿互助养老，在这一方式下，养老服务提供者不会因为自身所提供的养老服务而获得外在性报酬，而是获得内在性报酬，如成就感和幸福感。时间银行为典型的有偿互助养老，在时间银行方式中，低龄老人通过服务高龄老人为自己储存服务时长，是一种低成本的养老选择。高龄老人通过参与时间银行得到照料和关怀，有利于补足居家养老的人力资源缺口。同时时间银行充足利用了老年人资源，使老人参与社会活动保持心理健康，提升个人的归属感、互信感以及幸福感。并帮助个人更好融入社区[11]。老年人得到照料，子女就有更多的时间精力从事自己的工作，也可以释放社会劳动力，从而有利于解决我国劳动力下降和老年人资源利用不足的矛盾现状。

根据2018年关于中国志愿服务参与状况的调查显示，我国仅10.6%的志愿者在近一年内参与过老年关怀类的志愿服务，这表明必须加大有偿养老服务的探索力度[12]。有研究发现与传统的志愿活动相比，基于社会交换理论设计的时间银行可以使更多的人参与志愿服务，51%的受访者原本不参与传统的志愿活动，是因为时间银行才选择参与[13]。

我国学者对时间银行养老服务展开了积极而有成效的研究，认为时间银行能适应我国低成本战略应对人口老龄化的要求[14]，是我国养老模式的重要运行机制[15]。

2 政策源流

政策源流指的是在政策原汤的大环境当中零散漂浮的各类思想，包含的是各种政策建议、主张和政策方案[16]。

2.1 政策企业家的推动

金登认为政策企业家包括发挥不同作用的各个主体，他们除了要发起自身的政策建议，还要通过各种渠道传播自己的思想，使民众接受自己的建议。在我国起到这种推动作用的主体包括各级人大代表、政协委员、专家学者、媒体等。近几年已经有不少人大代表提出推广时间银行的提案，且民政部也予以了回应，即时间银行已引起政策企业家的关注。早在2013年，上海市政协委员周荣、朱建国就提出推广时间银行，鼓励以老养老的提案；2018年两会期间人大代表邹振球建议在全国推广时间银行；2019年，全国人大代表崔荣华提出推广时间银行，建立志愿服务制度；全国政协委员张凤宝提出要加快构建我国时间银行互助养老模式；多地的人大代表、政协委员也在主张建立时间银行养老服务体系。

图1 中国知网上以“时间银行”为主题的文献发表趋势

此外，时间银行相关研究开始增多。据知网数据，2015年起，以时间银行为主题的文献迅速增加，2019年高达203篇(见图1)。这意味着专家学者开始关注时间银行。政策企业家的推动和宣传比政府的强制措施更易被人们接受，能推动政策更好地落地。但目前我国的人大代表、专家学者等更多地是停留在提出建议、宣传阶段，较少能提出一个完备的实施方案。

2.2 各地政府的推动

我国早在1998年就在上海试行过时间银行，但最终以失败告终。目前很多地方正在试行时间银行，主要在一些发达城市，如北京、上海、广州、南京、杭州等，当地政府发布了一些相关的政策和方案(见表1)。时间银行的运作方案处在探索阶段。各地时间银行的运作效果不一，有较成功的，如广州、北京等，也有实行一段时间就难以为继或逐渐销声匿迹的。

表1 部分城市的时间银行相关规范性文件

3 政治源流

政治源流包括国民情绪、公众舆论以及利益集团实力对比等因素。扎哈里尔迪斯对多源流理论进行了修正，将政治源流中的多个维度整合为执政党的意识形态这一个概念变量[17]。这一修正也更适合我国的国情，结合学者观点以及中国国情，本文认为中国土壤上的政治源流包括政府执政理念和国民情绪。

3.1 政府执政理念

积极老龄化理论是国际社会以及各国应对老龄化问题的指导方针[18]，参与是实现积极老龄化的核心与关键要素[19]。我国关于国家老龄事业发展的十三五规划中明确提出要“培育积极老龄观”，并“扩大老年人社会参与”。李克强总理在2018年政府工作报告上提出要“积极应对人口老龄化，发展居家、社区和互助式养老”。 2018年民政部也在答复人大代表邹振球关于时间银行的提案中称，“时间银行已纳入全国居家社区养老服务改革试点范围，并争取在试点基础上取得突破，在全国推广”。2019年国务院办公厅明确提出要“大力支持志愿养老服务”“积极探索时间银行”。可见，在国家层面，互助养老以及时间银行已成为我国解决养老问题的重要方案之一。

在地方层面，北京、上海、广州、深圳、重庆、南京、杭州、青岛、遵义、咸阳等地陆续成立时间银行，并出台时间银行养老服务相关规范。

综上，在国家和地方层面，时间银行养老服务均已经从理念转入了实践探索阶段。

3.2 国民情绪

养老问题如今备受关注。中国青年报社对1992名青年调查发现高达87.9%的受访青年关注养老问题，其中照顾时间不够、收入低、空巢老人现象是受访者最担忧的三个问题[20]。在我国“9073”的养老格局下，时间银行通过养老服务提供者上门提供养老服务的模式能够为居家养老起到补充作用。新闻媒体称赞时间银行让公共服务越来越周密，把丰富、便捷的服务覆盖到居民家门口，能极大提升养老的幸福指数。

时间银行试点实施得到了很多老年人的支持，调查显示，低龄老年人、大学生等群体参与时间银行的意愿度比较高，印荷杨、陆方、黄琦程对686位大学生进行调查发现有58.5%的大学生表示愿意参加时间银行[21]；王亚婷对397位低龄老人进行调查结果显示有79.6%的老人表示愿意参加时间银行[22]；缪银风,吴胜辉等人对湖北十堰调研发现愿意参加时间银行人数比例高达70.18%[23]；陶巍巍,张善红等人对辽宁省大连市498位老人调研发现有60.2%的老年人愿意尝试时间银行[24]。

从参与时间银行的人数、服务人数等数据来看，民众的实际参与度不低。截至2020年底广州市时间银行志愿者注册人数已超过11.9万名，服务人数超过350万[25]；南京时间银行覆盖全市12个区，注册志愿者申请达24535人，已累计服务35203名老人[26]；上海市时间银行平台注册志愿者3456人，受益者数量达1.3万人次。可见大众参与时间银行的积极性很高。

4 政策之窗开启的可能性

政策之窗开启分为两种类型：一种是问题之窗，另一种是政治之窗[27]。问题之窗的打开是由于问题源流内发生了变化，这种形式为自下至上，是由于人民迫切需要而促使政府采取措施。由于时间银行是外来产物，民众知晓度还比较低，因此通过自下至上的方式促使政府纳入政策议程目前并不现实。政治之窗的打开则为自上至下的形式，是由政府智囊团积极推进，从而确立为政策议程进而大范围实施。结合我国当下国情，时间银行大范围实施更大可能是由政府推动，即以政治之窗的形式开启。

当问题流、政治流、政策流三条源流合并时，就会创造一个新政策的倡导，而政策企业家在实现三流融合中发挥重要的作用。当前养老问题日渐紧迫，同时政府也在积极支持各地开展时间银行试点，可见时间银行的问题流和政治流已经汇合，但由于时间银行在我国实施时间较短，实施方案仍处于起步阶段，存在较多不足之处，即政策流并未汇合。

要真正使三条源流汇合从而打开政策之窗，眼前最重要的是由政策企业家拿出更加成熟完善的政策方案。本文梳理了五个地区的时间银行实施方案，分析各地方案的特色和不足，并提出相应的改进措施，以期抛砖引玉。

5 我国地方时间银行的实践

本文基于社会交换理论梳理了上海虹口、青岛、南京、广州和北京五地的时间银行施行方案。

5.1 各地方案的特色

通过对比五个地区时间银行实施的方案可发现一些共同之处，包括：采用线上和线下相结合的模式、通过一些物质奖励吸引人们参与时间银行以及通过多种渠道吸引资金支持。但各地区的具体方案也有区别，如服务者、服务对象、服务内容和激励机制等不尽相同(见表2)。

表2 五地时间银行方案的基本内容

社会交换理论是时间银行的理论基石，其认为人类的一切社会活动都可视作一种交换，个体和群体在具有社会特征的交换情境下建立起互换资源的交往关系，而社会交换行为能够顺利进行必须满足三个要求：具有社会吸引力、能够实现社会交换以及能够获得令人满意的社会报酬。布劳认为，在交换中，当对方拥有自己所需的社会资源时就会产生一定的吸引力，社会资源不但包括诸如金钱、服务等外在性报酬，而且包括荣誉、尊重等内在性报酬[28]。基于社会交换理论的时间银行与纯粹的无偿志愿服务相比更具激励作用，因此各地区需要采取措施提供令人满意的社会报酬以及保障社会交换的顺利实现。

各地区的时间银行实施方案各有侧重。北京、广州地区侧重于提供满意的社会报酬吸引老年人加入。北京时间银行规定当积攒一定数量的志愿时长时可以换取老年餐、老年用品等；广州公益时间银行对于注册成为志愿者的老人给予消费券奖励，同时60岁以上志愿者在参与服务时可以享受1.5倍的积分奖励。这些措施着重通过物质奖励激励更多老人参与。

青岛、南京和上海则侧重于保障时间交换顺利实现来吸引更多人参加。上海市规定因客观原因导致志愿者无法兑换时间时，会由政府托底性担保向市场购买同类服务；南京市对于一些志愿者因意外因素无法兑换时间的会按照最新的非全日制小时工工资标准的10%给予一次性补助；青岛和南京把时间银行账户与社保卡挂钩，以社保卡为载体开设时间银行账户。这些举措以政府为背书，有利于给志愿者更多的保障，使时间银行实现顺利的运行，同时政府的权威性促使更多人相信时间银行并参与到时间银行当中。

5.2 目前实践的不足

5.2.1 政府宣传力度有待加大

社会交换理论提出社会交换受社会结构的制约以及社会规范的引导。我国国情决定了政府对时间银行的引导和扶持作用无可替代，但目前我国政府对时间银行的宣传力度还远远不足，时间银行的知晓率很低。李重阳对石家庄市266位老人进行调查，发现其中仅有36.5%的老人听说过时间银行[29]；许聪对开封市某时间银行试点社区322位老人进行调查，结果显示仅有13%的老人非常了解时间银行[30]；程婷对广州市860位老人调查发现超六成的老人完全不了解互助养老服务[31]。

老年人由于养老焦虑较强且对新生事物的了解较少，很容易被骗子盯上。近些年来出现过很多老年人被骗养老金的案例，如北京的中安民生“以房养老”骗局、江西的养老山庄返利骗局以及“老妈乐”消费养老骗局等[32]，这些都是利用老人的养老焦虑通过提出的一些“新颖的养老方式”骗取钱财。时间银行又恰恰是新兴事物，知晓率低[33]。这也使一些老年人对时间银行持观望态度。

5.2.2 通存通兑难以实现

时间银行的通存通兑是指在一定的地域范围内，时间币可以实现统一存储和统一兑换。要想实现时间银行大范围实施，通存通兑的实现是首要条件。目前各地的时间银行政策、细则、试点范围各不相同，青岛目前仅在市南区、西海岸新区和城阳区开展试点；北京时间银行站点主要分布在东城、西城、朝阳、丰台等区；上海主要在虹口等五市区各街镇内试点；而广州和南京已实现在全市范围内推广。这些地方的细则中均未看到有关于承认其他城市的服务时长。一旦志愿者流动到其他地方，储存的时间币在新的流入地无法查询及兑换，这将对志愿者的权益和参与积极性造成不利影响。

通存通兑在技术层面还涉及参与信息的长期存储。由于时间的存储和取出之间间隔的时间较长，因此需要保证相关信息的长期有效。

5.2.3 志愿者激励机制和监督机制不健全

社会交换的互惠原则指出，在交换中一方没有得到预期报酬就会破环交换的互惠性原则，处于弱势地位的一方会产生不满情绪，进而终止交换，因此要通过提供满意的报酬来吸引人们参与时间银行。时间银行其本质上是一种交换从而满足自身需求的过程，这也是时间银行能够长久运行的基础。各地目前采取的激励措施在内容与形式上非常有限。上海通过发放可兑换养老服务或公益课程的积分券来激励老人参与；北京规定老人参与时间银行提供服务可累积积分用于兑换课程或产品；广州公益时间银行服务积分可用于兑换糕点、防疫用品等生活用品或文具用品。从社会交换理论来看目前采取的措施主要注重物质激励，而缺乏内在激励，同时内容也比较单一，难以产生足够强的吸引力。探索有效的志愿者激励机制，尤其是对老年人的有效激励机制对于时间银行的可持续发展以及其养老服务目的的最终实现具有重要意义。调查发现，很多老人担心志愿者会有虐待老人行为，而志愿者也担心老人一旦出现意外会向自己索取赔偿[34]。因此如何合理监督志愿者以保障老人和志愿者双方的权益也是制度设计中的重要问题。

6 建议和改进措施

6.1 价值层面：政府发挥自身公信力，加强时间银行的宣传力度，并扩大通存通兑的范围

在社会交换中，权威的出现使群体内成员不再为每次的交易而讨价还价，能够提高效率[35]。因此要保障时间银行的高效运行，政府发挥其权威性至关重要。面对老年人对可能遇到养老骗局的疑虑和担忧，时间银行要使得民众有参与意愿、最终将参与意愿转化为实际行动以及对时间银行产生组织粘性，其基本前提就是时间银行具有足够的公信力。政府从政策层面对时间银行大力支持，从制度层面对时间银行运行模式予以规范，能够极大提升时间银行的公信力，增加时间银行对民众的吸引力。

各级政府要加快时间银行的宣传与推行，这也是提升时间银行更大范围的通存通兑最重要的一环。政府部门要通过各种渠道，尤其是针对老年人可及、易于接受的渠道和方式，对时间银行进行宣传。主流媒体、学校、社区等也应发挥其作用，通过各方渠道积极对民众进行宣传。

6.2 设计层面：完善志愿者激励机制和监督机制

社会交换理论认为，报酬影响人们的相互吸引与交往，因此时间银行要实现长久运行应提供更有效的激励机制。物质激励形式应多样化，存储的积分或者时长可以转给他人享受，如家人朋友；规定当志愿者因故退出时，不能使用时长享受服务可直接兑换物品等；除了物质奖励，还应当提供内在激励，如对积极参与的老人予以社会表彰或颁发证书。运行过程中，既要保证老人的安全也要保障志愿者的合法权益。因此对服务过程进行适当的监管是必要的，如可以通过GPS定位系统或视频监控形式对志愿者进行监管，但这可能也涉及隐私权的问题。可借鉴成都某家健康护理公司的做法即，让志愿者带上黑匣子，黑匣子连接AI智能系统，可以记录工作时的声音、动作、时间等并传送到服务网点[36]，这样既能全程进行监管，也可以保护隐私。

6.3 技术层面：引进区块链为时间银行提供技术保障

要保证时间银行相关信息长期有效存储，必须有相应的技术支持，建议引入区块链。区块链本质上是一个共享数据库，相比传统的中心化数据库，区块链具有去中心化、去信任化、数据的难篡改性三个特点[37]。通过在时间银行中引入区块链，可以保证数据永久记录在链且公开透明，是一种有效的存储方式。志愿者通过区块链记录服务时长，可以解决信息不对称问题，实现相互信任，更好保障志愿者的权益。同时区块链也有利于全国互助养老信息平台的建立，从而实现通存通兑。区块链技术目前已经引起了广泛关注，但在时间银行运营中应用较少[38],仍需进一步的开发。这项技术不仅有利于时间银行运作变得更加科学，也有利于激发更多志愿者参与其中的热情。

总 结

综合来看，在多源流理论视角下时间银行互助养老模式已经具备了一些在我国广泛实施的条件：所针对的养老问题急需解决，有利于低成本应对我国老龄化问题、弥补居家养老的人力资源供给缺口和使老年人资源实现更好开发利用；国民情绪和政府执政理念都支持时间银行的推广。但也有一些条件尚未具备：各地提出的时间银行方案尚不成熟，要大范围推广仍需要更加完善的适合我国国情的方案，时间银行互助养老模式在我国广泛实施仍需要一些时间。