进城农村村民有偿退出宅基地的全域性政策工具研究

马智利　韩冰洋　王誉璇

摘 要：在农村闲置宅基地和城镇建设用地需求指标双增长的现状下，如何缓解农村与城镇、地区之间土地资源配置失衡的问题值得深入探究。以宅基地发展权为依托，构建进城农村村民有偿退出宅基地的全域性政策工具——宅基地复垦票，提高宅基地节约集约利用率，解决进城农户租购住房支付能力不足的问题，构建城市建设用地持续供给机制。

关键词：进城农村村民;宅基地退出;政策工具;宅基地复垦票

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1009 - 5381（2022）02 - 0081 - 11

一、引言

2018年发布的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》释放出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，适度放活宅基地和农民房屋使用权”的政策改革信号;2020年实施的《土地管理法》第六十二条提出：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住房。在政策文件的支持下，部分地方政府尝试开展闲置宅基地的退出工作，然而在这些退出模式中普遍存在着政策导向性强、农民无话语权、补偿水平低及缺乏市场运行机制等问题。正是由于宅基地退出补偿水平低，加之农户收入不高，使得进城农村村民在就业城市所面临的最突出、最根本、最迫切的住房问题未得到妥善解决。

由于城乡二元土地制度的存在，使得我国出现了农村宅基地大量闲置与中心城市、都市圈、城市群城镇建设用地指标紧缺，以及东部与中西部地区土地资源分配失衡的双重供需错配局面。我国的城镇化已步入中后期，未来以农业转移人口为主的人口流动趋势必然是向中心城市、都市圈、城市群聚集。由于我国高度计划性的土地供给与市场化的人口大迁移之间存在严重矛盾，需要确保土地资源配置与人口流动方向相挂钩，以精准的要素配置方式解决进城落户的农村村民流入城市建设用地指标匮乏问题。本质上，城市建设用地指标的极度匮乏与农村宅基地的大量闲置，核心问题就是土地发展权（尤指宅基地发展权）未得到合理配置，或者在农村与城市、地区与地区之间的转移路径不顺畅，亟须在国土空间规划背景下创新设计宅基地有偿退出的全域性政策工具。

以2020年1月1日实施的《土地管理法》和2020年4月9日公布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》为依据，本文尝试创新设计宅基地退出的全域性政策工具，构建复垦宅基地产生的新的建设用地指标由县域、市域、省域向跨区域转移的交易机制，以凸显宅基地财产价值，解决进城农户租购住房支付能力不足和构建人口流入城市建设用地持续供给机制，解决东部与中西部地区之间建设用地资源错配问题，全域范围内践行耕地“占补平衡”理论和建设用地“增减挂钩”政策。

二、文献综述

2015年3月，经中共中央部署及全国人大常委会授权，共33个县（市、区）被选定为宅基地改革试点，各地积极探索后，目前已形成多种典型的宅基地退出模式。譬如，天津的“宅基地换房”模式、重庆的“地票”模式、浙江义乌的“旧村改造”“新农村集聚建设”及“城乡新社区集聚建设”模式、四川成都温江的“双放弃”模式、浙江嘉兴“两分两换”模式、上海松江宅基地置换模式[1-6]。有学者把众多模式划分为四类[7]。第一类，宅基地退出路径：宁夏平罗宅基地“收储式”、安徽金寨宅基地“置换式”及浙江义乌宅基地“变现式”。第二类，宅基地回收路径：四川仁寿和安徽屯溪的“货币补偿”、浙江柯城“宅基地置换及股份制改造、货币补偿”。第三类，宅基地出租路径：西安市高陵区张卜街道的“共享村落”和合肥市庐阳区三十岗乡的“共享农房”。第四类，宅基地入股路径：滁州市南谯区章广镇太平集村的“农户+村集体+社会资本”。

宅基地改革试点在取得一定成效的同时，也存在诸多局限性与不足。一是宅基地退出模式地方色彩较浓，仅限县域或市域推广，累积经验难以提升为正式制度来约束与激励宅基地退出[2]。二是以政府为主导的有偿退出，政府财政压力大。[8]三是农民退出闲置宅基地的积极性较低[2]，[3]，[8]，[9]。四是宅基地退出补偿不合理、难以体现未来价值，以至于损害了农民的土地财产权益[2]，[3]，[10]。五是部分异地安置只是宅基地的空间位置置换，是相对退出而非绝对退出。六是多数绝对退出未考虑农民的利益诉求，例如农民住房保障力度不够，退出的宅基地与拟购置房屋二者所在地相异，或者购买城镇住房支付能力不足[3]，[5]，[11]。

宅基地所承载的功能主要有政治稳定、社会保障及经济财产[7]。按强弱程度划分，农户偏好的退宅补偿方式依次为房屋安置、补交社保、货币补偿、就业安置[4]。至于宅基地退出后的利用方式，无外乎是部分留作村集体经济建设用地、置换城镇建设用地指标、征收为国有建设用地[2]。经济学将上述因用途改变而产生的价值差异定义为土地发展权的价值外显。有学者提出，宅基地退出补偿应涵盖宅基地使用权和宅基地发展权两方面的价值[12]。甚至有学者大胆提出了进城农村村民宅基地退出和城镇购房相挂钩的设想[11]。而发展权的补位与合理界定，以及基于宅基地发展权的退宅補偿与增值收益分配将有效推进宅基地顺利退出，遏制退宅补偿收益分配不公及实现宅基地绝对退出[2]，[9]。总之，为了降低政府资金压力，给予退宅农民以主动权，实现宅基地绝对退出，保障农户财产权益及提高城镇住房支付能力，本文尝试以宅基地发展权为基础构建进城农村村民有偿退出宅基地的全域性政策工具——宅基地复垦票，在市场机制为主、行政手段为辅的操作下将农户宅基地的退出与城镇租购房紧密衔接起来。

三、构建宅基地复垦票的理论基础

（一）宅基地复垦票

宅基地复垦票是进城农村村民特有的票据，其核心权利就是宅基地发展权。宅基地发展权的发送区为国土空间规划中的“农产品主产区、生态功能区”的宅基地区域，接收区为“城市化地区”建新区的耕地。进城农村村民退出宅基地使用权、资格权，整理复垦产生新的建设用地指标，政府经核验后向其颁发宅基地复垦票。进城农村村民携带宅基地复垦票在市域、省域或者跨区域地工作与定居，凭宅基地复垦票置换城镇住房及增加城镇建设用地指标。换句话说，宅基地复垦票是进城农村村民用退出闲置宅基地置换城市住房以及城乡建设用地挂钩指标交易的凭证。

宅基地复垦票这一政策工具所呈现的特点是流通性更广、与人民币等值、兑换功能更全。该工具的实施能给予进城农村村民选择住房的决策权，减少政府财政压力，消化商品房大量库存及增加城镇建设用地指标。第一，宅基地复垦票引导进城农村村民退出宅基地后自愿理性选择安置方式，无须定向捆绑，拒绝被迫上楼，建立农户住房资金专用账户以提高其城镇住房租购支付能力。第二，相对巨额现金补偿，采用宅基地复垦票交易制度极大地缓解了政府财政压力，政府无须短期内向农户支付补偿资金，也不用投资重新规划建设安置房，只需集中精力推进宅基地退出工作即可。第三，我国目前三四线城市房屋空置率较高，应增加宅基地复垦票兑换房屋种类。譬如商品房，在消化掉商品房库存的同时既可以带动房地产业乃至上下游产业的发展，又满足了农民多样化的住房需求。第四，宅基地复垦票交易能确保土地资源配置与人口流动相挂钩，打破建设用地指标跨区域流转的禁锢，缓解地区之间建设用地指标供需错配的局面。

（二）宅基地发展权配置与转移机理

我國逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，该区域发展格局顺应市场经济规律，在一个国家内部能够实现不同地区按照自己的比较优势进行分工。基于此，本文主要从两个视角剖析宅基地发展权配置与转移机理。从配置与转移类型分，宅基地发展权需在城市化地区、农产品主产区、生态功能区三种类型之间进行配置与转移;从配置与转移范围来讲，分为单中心城市利用模型和多中心城市利用模型。

1.城市化地区、农产品主产区、生态功能区三种土地类型间配置与转移

（1）农业空间转生态空间

对位于生态环境敏感区和脆弱区、生态保护红线区的重点生态功能区而言，需要在尊重农民意愿的前提下对农产品主产区中的闲置宅基地进行腾退、复垦，将其变为林地、草地，即减少农业空间、增加生态空间。简言之，土地用途由宅基地变为林地草地，利用强度下降，宅基地发展权转化为林地、草地发展权。如图1所示。

（2）农业空间转城镇空间

为了进城农村村民的财产性收益和增加城镇建设用地指标，在坚守耕地“占补平衡”“增减挂钩”的原则和自愿的前提下，先把闲置宅基地整理复垦为耕地，待评估验收合格后，再把人口涌入、产业聚集的城市城郊等面积耕地征用为城镇建设用地。相当于农业空间向城镇空间转化，宅基地发展权由农村转移到城镇，用途改变、利用强度提高。如图2所示。

2.单中心城市与多中心城市利用模型

鉴于实践中出现更多的是农业空间转城镇空间，即宅基地发展权由农村向城镇转移，本文将从转移范围的角度剖析单中心与多中心城市利用模型。

（1）单中心城市利用模型

图3中，X轴表示农村距城镇中心的距离，Y轴表示建设用地需求量;原点O表示城镇中心，直线y0、曲线y1、y2分别表示城乡建设用地开发边界控制线、建设用地市场需求曲线、建设用地实际配置曲线。图3（1）中，城镇建设用地与农村建设用地出现错配的局面，A、B分别表示城镇、农村实际的建设用地需求量——市场需求量。A=a1+a2，B=b1，a2阴影部分表示城镇建设用地指标缺口，b2阴影部分表示农村建设用地指标盈余、闲置（主要指宅基地的闲置与低效利用）。图3（2）中，为了实现宅基地发展权由农村向城镇转移，农村除了保留一部分指标用于自身发展外，可以将剩余的宅基地发展权转向城镇，即b2填补a2。图3（3）中，将b2填补a2之后，市场需求曲线y1与实际配置曲线y2重合（理想状态下，现实有误差），此时A=a1，B=b1，a2=b2=0。

（2）多中心城市利用模型

图4中，X轴、Y轴、Z轴远离原点O的方向分别表示I市、II市、III市，y0、z0、x0直线依次表示I市、II市、III市的城乡建设用地开发边界控制线，y1、z1、x1曲线依次表示I市、II市、III市的建设用地市场需求曲线，y2、z2、x2曲线依次表示I市、II市、III市的建设用地实际配置曲线，z0与z3直线之间范围表示近郊农村，z3直线与Z轴之间范围表示远郊农村。

很显然，I市、II市、III市均出现建设用地指标在城镇与农村之间供需错配的局面，这是符合实际的。A、B、C分别表示城镇、远郊农村、近郊农村的实际建设用地需求量——市场需求量。具体为：

A1=a11+a12; A2=a21+a22;A3=a31+a32;

B1=b11;B2=b21; B3=b31;

C2=c121+c22。

阴影部分a12、a22、a32、c22依次表示I市、II市、III市及近郊农村的建设用地指标缺口，阴影部分b12、b22、b32表示农村盈余的建设用地指标（此处也指宅基地的闲置）。为了实现建设用地资源在城镇与农村之间的均衡配置，可以将盈余的建设用地指标（宅基地发展权）转移至有需求的城镇和近郊农村。需指出的是，B1和B3分别表示I市和III市管辖范围内的村庄甲村、丁村的用地需求量，B2和C2则表示II市管辖范围内的远郊乙村、近郊丙村的用地需求量。显然，I市、II市、III市及丙村的建设用地需求未得到全面释放，而甲村、乙村、丁村的建设用地供给过剩，这就出现了以下建设用地指标（宅基地发展权）在农村与城镇之间的四种配置与转移方式：

第一，本市村—本市村（b22填补c22）;

第二，本市村—外市村（b12填补c22）;

第三，本市村—外市（b12填补a22）;

第四，本市村—本市（b12填补a12、b22填补a22、b32填补a32）。

待宅基地发展权由农村到农村、农村到城镇转移之后，理论上就出现了建设用地的市场需求曲线与实际配置曲线的重合，此处不在图4中绘出，仅说明。并且A1=a11;A2=a21;A3=a31;B1=b11;B2=b21;B3=b31;C2=c21;a12=a22=a32= b12=b22=b32=c22=0。

（三）宅基地复垦票的供需主体

对于自愿退出闲置宅基地的进城农村村民，按照其是否跨省可以分为两类：一是留在本市域或省域工作和定居的农村村民，将其称为本地进城农村村民;二是退出宅基地后，流入其他省份工作和定居的农村村民，称其为外流进城农村村民。

1.本地进城农村村民

（1）宅基地复垦票的需求主体

此类宅基地复垦票的需求主体大致分为三类：一是富裕的、有厂矿企业的城市近郊村庄，村庄人多地少且有发展经济的需求，就需要从别处周转、购买盈余的建设用地指标;二是本市需要建设新区或者因规划因素需要占用城郊部分耕地;三是本省域内市级与市级之间建设用地指标供需失衡，迫使市级之间进行建设用地指标流转交易。

（2）宅基地复垦票的供给主体

针对上述三类需求主体，与之对应的宅基地复垦票供给主体依次为：本市域内的远郊农村村民本市域内的近远郊农村村民本省域内其他市级的农村村民、本市级的农村村民。

2.外流进城农村村民

（1）宅基地复垦票的需求主体

在我國现行的增量指标计划管理模式下，经济发展较快的东部区域城镇建设用地指标和耕地指标均严重不足，难以实现本省域的耕地占补平衡。本文建议其他耕地后备资源相对充足的区域承担耕地补充任务，以此来获得计划外的建设用地指标。中心城市、都市圈、城市群整体上讲发展条件比较好，能够实现制造业和服务业的比较优势，充分发挥人口集聚地的规模经济效益，对宅基地复垦票的需求较强烈。

（2）宅基地复垦票的供给主体

2017年11月21日，国务院印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，将“三区三州”和其他214个深度贫困县作为增减挂钩指标的主要来源。虽然我国832个国家级贫困县于2020年11月23日全部脱贫摘帽，但这并不意味着脱贫工作彻底完成。为了防止返贫及促进区域均衡发展，更为了提高闲置宅基地的利用效率，原贫困地区的农村村民可以通过整理复垦拥有的闲置宅基地来增加财产性收入，以获取进城落户甚至跨区域流转的资本。因此，原贫困地区的农业转移人口才是宅基地复垦票跨区域流转的真正供给主体，而省政府只是外流进城农村村民的代言人，负责聚集该类群体所持的宅基地复垦票及省级水平用地指标跨区域交易。

四、宅基地复垦票用地指标交易流程

为了促进农村闲置宅基地顺利流转，增加进城农村村民的财产性收入以及保护被占耕地农民权益不受损，在遵守耕地占补平衡和城乡建设用地指标增减挂钩的原则下，本文创新性地设计了退出宅基地使用权、资格权的政策工具——宅基地复垦票。宅基地复垦票用地指标交易流程如图5所示。

（一）宅基地复垦票本省域交易

1.宅基地退出审批及复垦工作应由县（区）一级政府有关部门领导负责、村集体配合

进城农村村民在退出宅基地时需要向原籍所在县政府有关机构申请，工作人员审查宅基地的合法性，是否存在面积超限、一户多宅等问题，同时对宅基地占地面积、房屋结构、年限质量进行现场取证。为了遵循先补后占的原则，待宅基地整理复垦验收后，由宅基地所在县（区）有关部门向进城农村村民核发宅基地复垦票。

2.进城农村村民提出落户申请

不管是宅基地所在县（区）还是人口流入城市，双边政府审批的关键是建立一套全国适用的评价标准体系和法律法规，只有这样，才能做到有法可依、公平公正。意向流入城市在受理落户申请时需综合考虑农户的工作年限、收入水平、适应能力，建立有效的评价系统，接受符合要求进城农村村民的申请。主要包括但不限于以下三个条件：一是常年（3年或5年以上）在流入城市从事非农工作但没有稳定的居所;二是有工作单位提供的劳动合同和收入证明，确认其有稳定的工作和收入来源;三是打算长期定居于城市等。

应按照宅基地复垦验收用地指标置换宅基地退出补偿的顺序开展，避免增加了用地指标却没有增加耕地或增加的耕地质量不满足要求。该过程应进行标准化电子存档，保留宅基地的地理空间信息、复垦前后的图像或影像资料、宅基地权属用途的前后变化、用地指标流向、补偿价格等，有序推进用地指标置换。在产生纠纷时，可将其作为判定各方权责的重要依据。用地指标流向是从宅基地所在村集体到农村村民流入城市。进城农村村民退出宅基地，将其复垦为耕地后，所在村集体即减少相应建设用地指标，人口流入城市增加用地指标。经当地政府和流入城市审核通过后，该宅基地对应用地指标方可进行转移，做到地随人走、人地挂钩，大致实现用地指标供求匹配。

3.实现不同区域农村村民的利益均衡

进城农村村民用退出宅基地换取城镇落户安家的凭证——宅基地复垦票。在用地指标置换过程中，宅基地所在县是减少建设用地，增加耕地，而建设用地指标流入城市正好相反。需要说明的是，流入城市所减少的城郊耕地实际上属于近郊村集体所有。因此，城郊耕地被占的农村村民对宅基地复垦为耕地享有异地承包经营权。鉴于距离较远这一限制因素，耕地被占的农户无须直接耕种，可以将土地承包经营权入股农业生产性企业或者抵押给金融机构，以此获得失地补偿。[13]进城农村村民只是退出了宅基地使用权、资格权，并未退出土地承包经营权，同样可以将土地承包经营权入股农业生产性企业或者抵押给金融机构。

4.进城农村村民提出租房或购房申请

农村产权交易中心成立宅基地复垦票基金管理中心，在确定进城农村村民可获得的宅基地退出补偿后，为进城农村村民开设宅基地退出补偿资金账户。账户基础资金即为进城农村村民退出宅基地补偿所得，类似于城镇职工的住房公积金账户，专门用于解决进城农村村民的城镇住房问题。宅基地复垦票资金运作机制大致是：将进城农村村民所交付的宅基地复垦票进行打包在农村产权交易中心进行拍卖，所得的收益在扣除宅基地复垦费用及融资费用后，剩余资金参照重庆地票收益分配比例在原村集体组织和进城农村村民之间以15∶85合理分配。对于进城农村村民而言，85%的剩余资金只是账户基础资金，政府还要按照进城农村村民家庭的法定人口或其租住面积进行“人头补助”或者“面积补助”。该笔补助资金将存入对应家庭的复垦票账户中，其来源是本省域土地行政主管部门（市自然资源局或省自然资源厅）组织新增建设用地指标所获得的土地出让金收入的一定比例。宅基地复垦票基金管理中心可以对所有进城农村村民的复垦票账户进行统一管理，账户中补偿资金可用于支付住房款，不管是租房还是购房，对于进城农村村民解决城市住房问题都意义重大，更是在当前社会呼吁租购同权形势下对租房的大力支持。

5.进城农村村民租赁或购买保障性住房或商品房

由于进城农村村民收入普遍偏低，所以要适当增加保障房的配建比例。保障房建设目前存在的问题是中央积极倡导、地方消极响应。虽然中央政府给地方下达了保障房配建数量要求，但地方政府为了实现财政收入最大化，将城市边缘价值较低的地块用于建设保障房，造成保障房提供不了“保障”，居住质量反而下降的现象。根据不同城市房价和居民总体收入水平，考虑城市不同区域的房价，制定更具针对性、精细化的保障房建设计划，才能有效保障广大进城农村村民的住房问题，否则很可能出现农民进了城却无房可住的窘境。同时，保障要从单一的居住保障满足向以人为中心的多元化福利满足转变，避免出现贫民窟、社区衰败、高贫困率等现象。宅基地复垦票与保障性住房和商品房之间的互动机制主要为以下四种：

（1）宅基地复垦票兑换经济适用房

一是购买经济适用房。若宅基地复垦票的价值大于经济适用房的价格，宅基地复垦票管理中心在扣除经济适用房价款后以现金方式支付给进城农村村民，或者将余额继续留存在宅基地退出补偿资金账户中。若前者小于后者，则进城农村村民可选择一次性支付、按揭贷款、分期付款等方式补齐差价[14]，政府可酌情降低贷款利率。二是转售经济适用房。进城农村村民拥有经济适用房的房屋产权，可转售，但应补齐土地出让金，使用地性质变为出让地。当然，相关部门需对此类群体的经济条件与工作状况进行评估，待其在城市的确有生存能力时才批准其转售申请，避免进城农村村民将用宅基地复垦票换购的经济适用房转售出去以套取差额利润。

（2）宅基地复垦票兑换廉租房

关于廉租房，政府积极性较低，建设完成数量较少且多数质量较差，难以满足与农村宅基地置换的交易条件。2013年，住建部、财政部及发改委联合印发《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》规定，自2014年起，全国各地廉租住房和公共租赁住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。因此，宅基地复垦票兑换廉租房实际上不可行。

（3）宅基地复垦票兑换公共租赁房

获取宅基地复垦票后的前5年里，在进城农村村民租赁公租房期间，宅基地复垦票基金管理中心按照租赁面积、租金标准、补贴标准从各个农户的宅基地退出补偿资金账户中划扣相应金额。在前5年里提前申请退还复垦票的，基金管理中心需将复垦票的余额以现金方式补偿给农户。获取复垦票后满5年，有三种情形。一是用复垦票余额购买公租房。若拟购买的公租房价格小于复垦票余额，在扣除公租房价格之后需将剩余部分以现金方式支付给复垦票的持有者;若拟购买的公租房价格大于复垦票余额，则农户可采用一次性支付、按揭贷款、分期付款三种方式购买未支付价款部分房屋面积。对于无能力支付剩余房款的，农户可继续租赁未支付价款部分房屋面积。二是农户用复垦票的余额继续租赁所居住的公租房，直至申请购买公租房或者复垦票余额被提取完毕。三是农户主动向基金管理中心申请退还复垦票的余额。

（4）宅基地复垦票兑换商品房

对于小部分富裕的进城农村村民，可直接用复垦票购买商品房。一是用复垦票购买首套商品房，可享受一定额度的低息贷款。二是已购买首套商品房且是唯一居所，当尚有部分房贷时，复垦票可用于冲抵房贷。三是已有城镇住房，但无房贷或不愿意接受前两种使用方案，或急需现金的進城农村村民，可直接提取账户资金，但政府有关部门要严格审查此类人群在城市的生存能力。

6.宅基地退出补偿资金账户中的资金，本质上来源于土地竞买人的购票资金

农村产权交易中心的主要工作，首先是将进城农村村民兑换的宅基地复垦票打包压缩并组织拍卖，对拟供应建设用地指标进行公告，包括拟供应面积、起始交易价格等;其次，公告期满后进行竞买，领取竞买须知的土地竞买人之间公平竞争，以拍卖方式确定指标购得人，价高者得;再次，对指标交易结果进行公示，包括购得人、成交面积、成交价格等;最后，要对指标成交情况以及相应的交易价款拨付情况进行公示。

7.增加流入城市的建设用地指标

拥有宅基地复垦票的土地竞买人可以事先选定地块，由土地行政主管部门（市自然资源局或省自然资源厅）组织计划之外的额外指标的土地招拍挂，没有宅基地复垦票的其他竞争者也可以参加上述招拍挂。拥有宅基地复垦票的土地竞买人一旦竞拍失败，宅基地复垦票就流转到土地中标人手中，购买宅基地复垦票的费用可以冲抵部分新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。

（二）宅基地复垦票跨区域交易

农村村民跨区域流转时，外流进城农村村民先将自己的宅基地整理复垦为耕地，宅基地所在县为其核发宅基地复垦票。外流进城农村村民向本省域宅基地复垦票管理中心提出外流申请、上交宅基地复垦票，由本省域、外省域的宅基地复垦票管理中心进行对接。鉴于不同地区相等面积的耕地的产能不同，需要根据调节系数进行换算。譬如，本省域退出用地指标m，经过调节系数换算外省域增加用地指标n。对于跨区域的用地指标交易，需要上报国家自然资源部审批异地增减挂钩。批准后，外省域土地行政主管部门征收耕地n来增加计划之外的用地指标n。外省域宅基地复垦票管理中心把外流宅基地复垦票交至外省域农村产权交易中心，外流进城农村村民再提出租房或购房申请。

五、配套保障措施

构建闲置宅基地退出补偿资金保障体系。宅基地复垦票这一政策工具运用得好坏，关键在于能否构建强劲的闲置宅基地退出补偿资金保障体系。应构建以政府为主导、社会资金积极参与的资金整合模式，最大化发挥市场在闲置宅基地退出资金配置中的基础作用。政府有关部门应出台完善可信度高的权威文件，详细阐述社会资金在整个闲置宅基地退出过程中的参与流程、收益机制、风险管理，提高潜在社会投资人的兴趣，有效利用社会大量闲置资金。

加快户籍制度改革及落实农户再就业。对于退宅进城定居的农户，不管其是流向本地城市还是流向外地城市，只要退出宅基地，在户籍方面流入城市都应解决其户口问题。文化程度不高及职业技能匮乏，使进城农村村民在城镇稳定择业有一定的门槛，故流入城市当地政府应加大对进城农村村民的人力资本投资力度。同时，应积极调整产业结构，大力发展城镇二、三产业，根据地区优势有针对性地发展劳动密集型、技术密集型产业，创造更多的就业机会。

完善宅基地复垦票用地指标转移的法律制度。由宅基地所有权、使用权、资格权所衍生的宅基地复垦票，应该以法律条文的形式明确其合法性，把握好产生的新增用地指标与国有土地、集体土地的区别与联系。关于宅基地复垦票与人民币等价值的功能，也应陆续颁布相应的法律文件，确保宅基地复垦票在经济适用房、公共租赁住房及商品房三类房屋租购方面的金融作用，使宅基地复垦票的流通性更好。关于土地竞买人竞购宅基地复垦票，为了最大限度地调动土地竞买人的积极性，确保宅基地复垦票补偿资金链不断裂，应以法律制度的形式承认持宅基地复垦票参加土地招拍挂的合理性与优先性。

建立农村村民—城镇居民—农村村民的退出机制。对于在城镇居住一段时间后，不愿意再在城镇生活的农业转移人口，或者经核实的确无法适应城镇生活的退宅人群，应允许该类群体自愿申请退出宅基地复垦票机制，并向原村集体组织申请宅基地和承包耕地。政府部门要严格控制进城农村村民重返农村的数量，确保大多数进城农村村民最终实现市民化，不可出现逆城镇化现象。

六、结语

为确保宅基地退出的全域性政策工具——宅基地复垦票的顺利实施，应构建宅基地复垦票机制—占补平衡—增减挂钩—户籍制度—住房制度的有效衔接回路，实现土地要素、人口要素、资本要素在中心城市、都市圈、城市群等经济发达地区的优化配置，将进城农村村民的宅基地退出与城镇住房租购相挂钩，真正实现人口城镇化及土地城镇化。

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A Study on the Global Policy Tools for the Paid Withdrawal of Rural Villagers from Homestead in Cities

Ma Zhili，Han Bingyang，Wang Yuxuan

（Chongqing University， Chongqing 400045， China）

Abstract： Under the situation of dual growth of rural idle homestead and urban construction land demand index，how to alleviate the imbalance of land resource allocation between rural and urban areas is worthy of in-depth exploration. Based on the development rights of homesteads，this paper designs the Homestead Reclamation Ticket，which is a comprehensive policy tool for rural villagers to withdraw from their homesteads with compensation，so as to improve the economical and intensive utilization rate of homesteads，solve the problem of farmers' insufficient ability to pay for housing， and establish a sustainable supply mechanism of urban construction land.

Key words： rural villagers entering the city;withdrawal of homestead;policy tools;Homestead Reclamation Ticket

责任编辑：李祖杰 刘有祥

作者简介：马智利，男，山东菏泽人，重庆大学管理科学与房地产学院教授、博士研究生导师。研究方向：房地产经济、土地资源管理、城

乡发展。

韩冰洋，女，河南平顶山人，重庆大学管理科学与房地产学院博士研究生。研究方向：土地资源管理、城镇化。

王誉璇，女，重庆人，重庆大学管理科学与房地产学院硕士研究生。研究方向：农村土地整理、乡村振兴。