新世纪以来乡村治理现代化进程中的合村并居动力机制及内在逻辑

李增元，杨 健

一、文献回顾与问题的提出

新世纪以来，以村庄集体组织为载体的治理方式已经难以适应现代社会发展要求，为通过集中居住降低农村公共管理与服务成本，加速实现农村社区化治理，促进乡村治理现代化，诸多农村地区进行了合村并居的实践探索。与此同时，在城市建设用地需求刚性增长和18亿亩耕地红线保护双重压力下，城市发展受到制约，由此合村并居成为各地获得更多城市建设土地指标、集约发展现代高效农业的一条有效路径。从实践上看，部分地区合村并居顺应了本地经济社会发展阶段要求，满足了广大农民美好生活需要，但也有些地区违背农民意愿实施合村并居，引发了诸多社会问题，并引起学界高度重视。有学者认为合村并居是“逼民上楼”①，是不必要的“折腾”②，是新一轮的“大干快上”③，是对农村改革底线的偏离④。实际上合村并居不是新近才出现的新生事物，学界对此问题也进行过长期关注，并形成了多种代表性观点。

“合村并居”支持论。支持论者认为合村并居在当代乡村社会具有可行性与可能性。第一，合村并居可以破解人地矛盾，优化土地资源配置。如王丙川就指出，解决人地矛盾的方法就在于推行合村并居，实现农村人口向城市转移[1]。申端锋指出，“集中居住的实质是土地治理，土地治理是普通农业型村庄实现乡村振兴的新动能，是中国乡村振兴的基本经验”[2]。第二，合村并居是适应城镇化和工业化的理性选择，是推动经济发展的有效手段。李昌平指出，“撤村并居”和工业化、城市化相辅相成、高度相关，是符合社会发展的理性行为，是社会发展的大趋势[3]。以合村并居和就地城镇化为重点，优化人口布局，是实现可持续脱贫致富的政策实践路径[4]。第三，合村并居可以形成规模集聚效应，有助于完善公共设施，节约集约用地，促进农业规模化经营。武中哲指出，“通过合村并居以及建立农村社区可以较为有效地解决农业标准化生产、集约化经营和社会化服务等一系列问题，同时还可以承接城区企业向农村的辐射延伸，实现以工促农、以城带乡的目标”[5]。还有学者认为，村庄合并有利于改善基础设施，推动农业发展方式转变，优化农村经济结构，促进农业向规模化、集约化和专业化方向发展[6]。

“合村并居”反对论。反对者认为合村并居与当前中国乡村社会发展阶段不相适应，中国乡村社会有其特殊性，合村并居违背了乡村社会发展规律。第一，合村并居在推行过程中存在违法现象。范进指出，地方政府在未征得群众意见的情况下，就实行“拆村圈地”或“合村并居”，其行为大有违宪嫌疑[7]。大多数撤村并居没有充分尊重农民意愿，侵害了农村土地发展权益，是土地要素驱动的扭曲式城市化运动[8]。第二，合村并居引发大量社会问题，损害农民切身利益。周少来指出，“农民被上楼”后所产生的高额“社会成本”只能由农民承担，因此“人造城镇化”虽看似繁荣，但其中隐藏着巨大的社会隐患[9]。还有学者认为，合村并居后产生的失地农民将会面临生活成本增加和非农行业就业困难的双重困境[10]。第三，合村并居会削弱村庄治理能力、增加政府建设成本，得不偿失。贺雪峰指出，合村并组增加管理难度，损害农村社会基础，不符合农村实际情况[11]。轻易改变村组形式，可能引发土地矛盾和财务纠纷，丧失村民组形成的天然共同体优势，不利于乡村治理和国家治理[12]。第四，合村并居会破坏乡村文明，使农民失去原有的生活方式与文化特质。黄建指出，“社区模式确实存在很多优势，诸如统一管理、方便生活等，但是很显然对于乡村文明是一个致命的打击”[13]。传统村居的离散、社区的隔绝会导致人际关系的渐趋淡漠以及乡土记忆的丢失[14]。

“合村并居”折中论。部分学者不完全反对合村并居，但指出合村并居需因地制宜，不能搞“一刀切”。有学者指出合村并居并没有放之四海而皆准的方法[15]，合村并居要遵循城市化发展规律，合理选择与当地经济发展水平相适应的城镇化发展道路[16]。推进合村并居需要根据村庄发展的演变规律，采取长期引导与短期推进相结合的方式[17]。对于合村并居中存在的乱象，既不能“一刀切”喊停，也不能放任不管，要尽快出台“合村并居”的顶层指导意见，规范村庄撤并[18]。地方政府执行“合村并居”政策需要实现从单中心控制到多中心协同的逻辑转变[19]。合村并居需要在政治逻辑和治理逻辑之间寻得某种程度的平衡和良性互动[20]。还有学者指出，要坚持“空间正义”，贯彻“以人为本”的原则，公平合理地配置各类资源，重新构建公共空间[21]。

总体来看，学界对合村并居所持观点各异。支持合村并居的学者认为合村并居在提高土地利用效率的同时，能激活城乡经济发展，改善农民居住环境，提高管理与服务能力，其核心是“效率”优先。反对合村并居的学者认为合村并居的时机尚未成熟，贸然推进会破坏乡村社会基质，违背乡村社会发展规律。还有一些学者认为现阶段在推进合村并居的过程中要保持谨慎态度，要不断优化和调整合村并居的方式，属于“折中派”。从历史的角度看，人类社会人口的演化是一个由点到面、由面到点，人口数量增加与人口密度提高乃至最后停滞的过程[22]。合村并居具有两面性，我们应该辩证看待现阶段合村并居中出现的各种问题。现实中，我国诸多地区的合村并居为地方经济发展提供了机遇，如天津市华明镇的“宅基地换房”、浙江嘉兴的“两分两换”、四川省“拆院并员”、江苏“金坛模式”、山东诸城的“撤村建社区”等[17]。诸多地方通过合村并居优化了土地资源配置，提高了城镇化水平并刺激了当地经济发展，形成了可供借鉴的范例。国外发达国家在推进城镇化建设及优化公共资源配置过程中也经历过与“合村并居”类似的“村庄兼并”，对我国开展“合村并居”具有一定参考价值。但值得警惕的是，我国现阶段在推进合村并居的过程中仍存在诸多问题，值得深入思考。我国合村并居究竟经历了何种发展过程？合村并居的动力机制是什么？合村并居具有何种内在逻辑？合村并居是不是乡村现代化发展的必经之路？这些问题都值得深入探讨。

二、新世纪以来乡村治理现代化进程中的合村并居历史阶段及显著特征

从现实来看，以新型社区为载体的“社区化治理”代表着乡村治理现代化的发展方向。新世纪以来，在工业化、城镇化的推动下，我国开启了“村庄合并社区化”，之后在新型土地增减挂钩政策刺激下，我国又进行了新一轮的“农民洗脚上楼”。由于不同时期合村并居的经济社会基础条件不同，所要实现的目标具有差异性，这就导致不同时期合村并居的具体实践方式并不完全一致。总体来看，合村并居不仅是不同历史时期经济社会发展阶段要求的具体体现，也是推进乡村治理现代化的一种实践方式。

(一)新世纪以来乡村治理现代化进程中的合村并居历史阶段

从乡村治理历史发展脉络来看，中华人民共和国成立以来，我国农村基层社会在不同时期产生了适应当时经济社会发展需求的治理方式，每个阶段的治理方式既有与之相适应的治理单元作为支撑，同时也伴随着与这个阶段经济社会发展相适应的“合村并居”实践探索。不同时期的“合村并居”实践具有鲜明的时代烙印，即使是新世纪以来的合村并居也呈现出不同的变化阶段。见表1。

表1 不同阶段合村并居特征对比

第一，城镇化背景下的“村庄合并社区化”。城镇化是工业化和现代化的产物，城镇化有利于推动我国农民、农业和农村现代化转型，并为实现乡村治理现代化提供物质基础。21世纪以来，我国工业化、城镇化发展进入新时期，新时期的城镇化建设对土地资源的需求更高。从城市建设用地扩张程度看，2000—2010年，城市建设用地面积扩大了83.41%[23]，2010—2015年，城乡建设用地面积扩大了29.74%，城镇人口数量增加15.14%⑤。在城市建设用地需求持续增加的压力下，盘活农村建设用地是破解城市建设用地困境的重要突破口。另外，“以地谋资”的土地财政逐渐形成，这种现象在2008年后变得十分普遍。为缓解城乡建设用地矛盾，统筹城乡发展，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)提出城乡土地增减挂钩政策，为城镇发展提供更多计划外的土地资源。在高额土地财政的诱惑下，诸多地方政府通过开展合村并居，推动农民上楼以获得更多土地指标。统计数据显示，2014年地方政府土地财政收入达到4.29万亿元，占地方公共财政收入的34%，浙江、北京和天津等地的土地财政收入所占比重甚至超过了50%[24]。与此同时，新农村建设也被提上日程。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，要扎实推进社会主义新农村建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，这为地方政府推进合村并居提供了政策依据。在多重政策推动下，我国行政村从1996年的74万多个⑥减少到2006年的637 011个⑦，再减少到2016年的596 450个，2016年全国自然村仅剩317万个⑧。总体来看，城镇化建设对土地的刚性需求是合村并居的根本动力，农村居民对人居生活改善的现实需求是合村并居的内生动力，城乡土地挂钩下的土地财政是合村并居的外在动力，国家积极推进新农村建设和农村社区建设的相关政策为合村并居提供了外部条件。

第二，新型土地增减挂钩政策刺激下的“农民洗脚上楼”。中国GDP增速从2012年起开始回落，经济呈现出新常态，要素驱动、投资驱动转向创新驱动。受制于土地资源稀缺和严格的耕地红线政策，全国各地土地资源供给压力较大。为此，地方政府把征地目光转向农村集体建设用地。原国土资源部印发的《关于下达2015年城乡建设用地增减挂钩指标的通知》指出，各省(区、市)在下达增减挂钩指标时要向贫困地区倾斜，支持贫困地区通过增减挂钩推动扶贫开发工作。2018年3月，国务院办公厅印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》将增减挂钩政策再次“升级”，允许深度贫困地区节余指标跨省调剂。其中节余指标的调入价格具有较大的地域差异性，如北京、上海为每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东为每亩50万元，福建、山东等其他省份则每亩30万元⑨。在增减挂钩政策推动下，到2019年我国国有建设用地供应总量达62.4万公顷⑩，土地开发率达到88.53%。在新型城乡土地增减挂钩政策刺激下，贫困地区将合村并居后结余的土地指标进行买卖，这不仅增加了本地财政收入，也为本地经济发展提供了稀缺土地资源，此外还解决了发达地区用地紧张的难题。2014年中央农村工作会议提出，要推动“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进。在城市化推动下，“2016年我国共有68 906个行政村，其中人口净流出行政村占比为79.01%，空心化率不低于5%的行政村比例为57.50%”[25]。在新型土地增减挂钩政策的刺激下，农村居住方式由传统的村落化居住转向社区化、楼房化集中居住，乡村治理的空间格局发生转变。与此同时，新时期城乡土地增减挂钩政策及土地财政既推动了地方经济发展，也带来了一定程度的社会异化现象。部分地区为借助城乡土地增减挂钩政策获取高额收入，往往违背民意，曲解国家政策，超前推进合村并居，强行推动农民上楼。如山东省某些地区为快速推进合村并居工作，置换出更多城乡土地增减挂钩指标，不顾老百姓的利益诉求，强迫村民搬迁，造成了不良的社会影响。同时，还有些极端地区后续安置工作滞后，进一步损害了老百姓的利益，引起了许多矛盾冲突。事实上，一些村庄的宅基地空置现象并不严重，且依然有大批青壮年从事农业生产活动，种地的“80后”“75后”很多，农业生产仍是村民们的主要收入来源。加上本地城镇化水平并不高，社区周边的企业、工厂很少，农民就地上楼后难以实现就地就近就业，强行推进的合村并居并未给当地带来良好的民生效应。2021年《乡村振兴促进法》(第五十一条)第一次以立法形式明确了村庄撤并的要求，要求地方政府严格规范村庄撤并，不得违背农民的意愿，不得违反法定程序。随着乡村振兴法的出台，这种强制性的合村并居已经被明令禁止。但不可否认，一些地区借助农村社区建设对原有村庄进行拆并，将农民从土地中解放出来，引导农民集中进入新型社区生活，并通过强化社区管理服务，推动农业规模化、产业化、现代化发展，符合乡村治理现代化发展的时代需求。如有些地区分类规划、分期推进农村社区和产业园区建设工作，通过实施多种安置补偿手段、完善社区公共服务等方式强化农民上楼后的生产生活保障，在尊重民意的基础上有序推进合村并居，既置换出了更多建设土地，也较好地满足了农民群众的利益需求。不过，仍有一些地方政府歪曲或者误用城乡土地增减挂钩政策，抑或借助新农村建设政策或城乡土地增减挂钩政策盲目追求地方财政收入，忽视本地乡村经济社会发展的阶段特征，严重侵害了老百姓的合法权益。在多重背景、多元政策、多种目的共同作用下，诸多地方政府脱离实际大搞合村并居运动，合村并居被异化为农民上楼，违背了乡村治理现代化发展的一般规律，引发了矛盾与冲突。

(二)新世纪以来乡村治理现代化进程中的合村并居基本特征

从历史发展角度看，在乡村治理现代化进程中，每一个阶段的合村并居实践都与相应阶段的国家政策、经济社会发展条件有着紧密联系。从实质层面上看，乡村治理现代化进程中的合村并居是我国农村经济社会深度转型发展的本真体现。

第一，经济基础上，从市场经济到城乡融合经济发展的转型。经济基础决定上层建筑，市场要素以及与市场经济体制相适应的乡村治理新体制为乡村治理现代化提供基础条件，同时合村并居作为农村生产关系适应生产力发展的必然产物，符合经济发展转型和乡村治理现代化发展的客观要求。改革开放后，经济体制改革赋予市场、社会更多自主权，生产要素配置重组引起乡镇空间调整，村庄的人际边界、地理边界和文化边界被打破，这一时期的合村并居表现为经济要素诱导下的乡村空间重构。21世纪以来，市场经济深入发展，村庄社区化进程进一步加快。从生产关系维度看，要突破生产力发展桎梏，就必须促进城乡要素均衡流动，推动城乡关系融合发展。21世纪以来，城乡要素流动进一步加快，城乡融合发展的态势日益凸显。城乡融合发展需要农业发展、大工业发展、科技进步、不同产业交叉融合以及生产力平衡分布来奠定物质基础，从城乡统筹到城乡一体化再到城乡体制深度融合是城乡关系发展的基本方向。合村并居作为调整农村生产关系的一种手段，有助于盘活农村存量土地资源，优化城乡土地资源配置。土地整治逻辑下的合村并居一定程度上促进了城乡间经济要素流动，使更多工商资本与农业融合，农业产业结构因此得到调整，农业现代化和乡村治理现代化进程也随之加快。同时，合村并居也促进了大规模的城乡人口流动，大量农村劳动力流入城市，导致城乡人口结构、社会结构发生变化。而到了新时期，城乡土地增减挂钩政策突破地理区划限制转为“异地挂钩”，城乡资源要素在更大范围内流动，城乡融合为合村并居提供了新动力。综合来看，合村并居是经济基础变革与经济发展方式转型的产物，市场经济到城乡融合经济发展的转型过程推动合村并居实践持续向前，亦推动乡村农业社会向工业社会转型、农村中国向城市中国转型。

第二，外在形式上，从“村庄合并社区化”到“洗脚上楼”的转变。21世纪以来，合村并居的形式不再停留于人口的简单集中或是村庄的重新整治与重新规划，而是转向农村新社区建设。农村新社区建设及其治理重构，意味着原来以村庄为核心的管理与服务组织体系及运作空间、自治组织体系及运作空间、政治整合体系及运作空间被重新整合进农村新社区范围内，地域结构、权力结构、治理场域、管理服务、社会交往等空间逐步被重新塑造[21]。而到了新时期，诸多地方在新型城乡土地增减挂钩政策刺激下更加关注腾地问题。为了节约出更多土地，一些地方政府最大限度地压缩农村居民的居住空间，而高耸的楼房便是压缩居住空间的最好方式，因此新时期的合村并居表现出明显的“楼房化”特征，有不少学者称其为“农民上楼”运动。新时期以来推行的合村并居不仅在外在形式上具有社区化特征，而且极大地改变了乡村社会的物理空间和治理空间，形成了全新的人居环境和治理单元。同时，“楼房化”的居住环境显然无法为农业生产工具提供放置空间，这就导致农民无法继续从事传统的农业生产活动，面临从业方式的改变。整体来看，合村并居外在形式的转变实质上是乡村居住空间和治理空间格局转变的一种外在表现。

第三，生活方式上，从半农半工到城镇化的升级。合村并居不论是作为一种居住形式的改变或是公共空间的重构，都内含着农民生产生活方式的变迁。21世纪以来，城市化进程进一步加快，农村人口外流现象持续加重。“人地分离”加剧了农村宅基地的空置化和人口的空心化，形成了农村“人走房空”“外扩内空”的不良现象[26]。“半农半工”成为中国农村家庭生计的主要经济形态。在城市建设用地需求刚性增长及城乡土地增减挂钩政策的双重推动下，合村并居成为地方政府增加城市建设用地指标、就地推动城市化进程、解决农村空心化问题、强化管理服务的高效手段，并被赋予了实现管理服务便民化、农业发展产业化、生活居住社区化、就地就近城镇化等多项任务与要求。由合村并居推动的就地城镇化直接刺激了当地的非农产业发展，奠定了农民近地、就地就业的基础，同时完善的公共服务设施和社区化的管理方式也改善了农民的居住环境，提高了农民的生活质量，既实现了“物的新农村”，也实现了“人的新农村”，农村的环境治理给农民带来的经济效益[27]，让农民共享更多经济发展成果。城乡一体化、人的城镇化和工农协调发展成为新时期就地城镇化的基本要义[28]。有些地区出于集约土地、减少规划建设成本考虑，采取“异地搬迁上楼”形式，实现异地城镇化。新时期城镇化建设将广大农民从原来的地域圈、血缘圈、熟人圈中解放出来，通过构建新型公共空间，为推动乡村治理现代化奠定基础。

第四，要素配置上，从乡村内部调节向城乡间要素优化配置的递进。形式上看合村并居表现为村庄的外在合并，实质上则体现着资源要素的优化配置。21世纪以来的合村并居在城市建设用地需求刚性增长的推动和“增减挂钩”政策的引导下，有效促进了城乡资源要素的重新分配。合村并居后，城市直接获得了用地指标，这部分指标被地方政府用于城市工商业发展，地方政府成为重要受益者，而农村仅获得了相对较少的征地补偿。城乡之间就此形成了一种“非合作博弈”的状态，农村在城乡博弈中处于竞争弱势，城市在城乡博弈中占据行动优势，这就造成了“强城市—弱农村”这种不对等的孤立式发展态势[29]。合村并居涉及土地资源在城乡之间的重新分配，涉及政府、农民、工商资本等多个利益主体，具有深层次的复杂性和矛盾性。资本的本性是最大限度追求利润，资本收入是加大现代社会两极分化速度和比例的根本原因[30]。合村并居不应是城市对农村资源要素的单方面掠夺，城乡关系需要从“零和博弈”中解脱出来，达到城乡要素融合发展的理想状态。实现这种理想状态需要国家运用政策手段对城乡要素流动进行适当的行政干预，确保各种要素资源在城乡之间进行合理流动与优化配置，推动城乡社会整体利益最大化。总体上看，不同阶段的合村并居实质上是经济社会发展的内在要求和外在体现，合村并居作为一种战略规划直接影响着经济社会发展方向以及农民生产生活方式。

三、新世纪以来乡村治理现代化进程中的合村并居动力机制及不良后果

整体来看，不同时期的合村并居展现出不同的特点和发展规律。与过去相比，新世纪以来乡村治理现代化进程中的“农民上楼”有其独特的动力机制，同时在多重因素的影响下，新世纪以来的合村并居也产生了一些不良后果。

(一)新世纪以来乡村治理现代化进程中的合村并居动力机制

新世纪以来的合村并居并非单一因素推动下的结果，新世纪的合村并居动力机制具有相当的复杂性，包括城市化建设和农业现代化发展的双重引导、城乡建设土地增减挂钩政策的直接刺激、地方财政紧缺下的“土地财政蛋糕”诱惑以及资本下乡的助力。

第一，城市化建设和农业现代化发展的双重引导。进入新世纪，中国的社会结构正经历“乡土社会”向“城乡社会”转型，农二代逐渐脱离乡土社会，农业产业结构大幅调整，熟人社会组成的村庄制度逐渐瓦解，城乡要素流动进一步加快，城乡之间的界限逐渐模糊。乡土变故土、家乡变故乡，中国的社会结构形态已经告别了费孝通笔下的乡土中国[31]。在新时期，城镇化不仅是推动乡村治理现代化的必由之路，也是推动乡村振兴和区域协调发展的有力支撑，而农业现代化则是迈向全面现代化的关键一步。数以亿计的分散小农户的存在，客观上决定了中国农业现代化必须考虑农民问题，需要处理好农民生存权与发展权的辩证统一关系[32]。实现小农户和现代农业发展有机衔接需要引导、改造小农户，提升小农户与现代化农业兼容性，构建“现代农业带动小农户型”和“小农户为主体的现代农业发展型”双维驱动路径。农业生产效率的提高和农业生产结构的调整促使部分农村劳动力从传统农业生产中解放出来，农民在身体上和生活上逐渐城市化。推动小农户为主体的传统农业生产向现代化转型需要采用更加高效的方式利用土地，解决农业劳动力转移引发的农村空心化问题也需要重新调整乡村居住空间布局，因此引导农民集中上楼居住、促进土地集中流转成为推动农业现代化发展和重构乡村居住空间的重要方式。城镇化建设为农村劳动力向城镇转移提供了动力，农村剩余劳动力外流迫使农村必须加快推进农业现代化发展，同时城镇化发展也为农业现代化发展提供技术和产品支持。农村富余劳动力外流为城镇化发展提供充足的人力资源，农业生产力全面提高为城镇化建设提供基本生活资料的全面支撑，农业土地集约节约为工业化和城镇化发展提供更多的土地资源。这些客观的现实条件都要求对乡村空间布局进行重新规划，并通过开展合村并居来引导农民集中居住，促进农村土地流转、集中，改变乡村治理和农业生产的空间格局，以此更好地推进城市化建设与农业现代化建设协调发展。

图1 异地挂钩政策下的土地供需关系

第三，地方财政紧缺下的“土地财政蛋糕”诱惑。实现乡村治理现代化的目标需要强大的物质条件作为基础，在推进乡村治理现代化的过程中乡村治理能力的增强往往与乡村财政收支能力的提高呈正相关。由于土地不仅是最基本的农业生产资料，也是政府财政收入的重要来源，土地财政收入成为地方政府加快推进乡村治理现代化的重要物质基础。政府土地财政收入主要源于两个方面：一个是土地相关的税费收入，包括与土地直接相关的土地使用税、土地增值税和与土地间接相关的由建筑企业、房地产企业上缴的建筑税费，以及土地管理部门征收的各种税费；另一个是土地出让金，包括土地以拍卖、协议等方式出让之后的地方政府总所得[34]。据统计，2000年至2009年，全国土地出让收入从595亿元上涨到17 180亿元，上涨约28倍；土地财政收入从1 432亿元增长到24 646亿元，上涨了17倍。2015年至2019年，地方土地使用权出让收入从121 201亿元上涨至181 553亿元，增幅为49.79%。不断走高的土地出让金和低廉的土地征用开发成本使得地方政府倾向于通过“以地谋资”来维持地方财政支出。工业基础和经济水平较好的城市通过招商引资将增设的土地指标直接用于工商业开发，土地指标的跨省有偿调配也为欠发达地区带来了大笔财政收入。地方政府的土地指标大多来源于农村建设用地，因此地方政府在通过开展合村并居引导农民上楼居住后，会将宅基地复垦为耕地，以增加更多城镇建设用地指标。同时，土地价格的持续上涨又为地方政府开展合村并居带来了强大动力。事实上，在市场经济的推动下，现有土地财政制度下的地方政府竞争行为会提升土地价格，而地价对房地产价格和成交量具有显著的正向影响[38]。土地价格的不断上涨意味着政府腾出的每一亩地都具有更高的单位收益，在土地价格持续上涨的刺激下，地方政府开展合村并居的经济动力不断强化。在经济因素诱导下，地方政府土地财政规模不断扩大，土地资源不断集中于城市中心，直接推动地价上升，最终地方政府更加依赖高额的土地财政收入[39]。在土地财政发展模式的强刺激下，许多地区形成以“土地”要素为博弈核心，消费者、地方政府、房地产商三者相互角力、促进的发展模式(如图2所示)。这种发展模式直接引发了推高地价、抬高房价的“托市行为”，并表现出土地价格和合村并居规模呈正相关的规律。

第四，资本下乡的推力。乡村振兴需要人才、资金的注入，资本投资农业农村是全面建成小康社会的有效举措，也是实施乡村振兴战略的重要力量。同时，资本下乡也有利于夯实乡村治理的经济基础、降低乡村治理的经济成本，为推进乡村治理现代化提供必要的物质资料支撑。以往资本下乡多集中于农业生产领域，即城市企业集中租赁农民的承包地，大规模种植经济作物或从事各种高投入、高附加值的现代农业[40]。这就需要将零散的土地整合为集中连片的土地，这一过程间接推动了合村并居进程。同时，随着城镇化建设项目增多，村集体建设用地(尤其是宅基地)日益成为资本瞄准的对象，尤其是地方政府基于土地财政所产生的建设用地指标的节余收益成为资本下乡经营建设用地的推动力，商业资本开始参与到“农民上楼”等土地开发和工程建设中[41]。作为一项系统工程，合村并居涉及土地综合整治以及农地流转等，需要引入市场机制以更好地发挥市场在配置资源要素中的决定性作用，而资本下乡则恰好为土地整治注入了各种生产要素和资源，并直接推动了合村并居进程。引入市场机制，撬动社会资本参与土地整治，使得政府、资本与农民间的利益关系更为复杂[42]。社会资本进入农村一定程度上缓解了合村并居过程中出现的财政难题，也促进了农业现代化发展。但资本的本质是逐利的，资本下乡的主要目的是盈利。资本进村所推动的合村并居将导致村庄利益关系剧烈变动，即村社组织既要服从国家权威指令，又要受到资本驱使，很难扮演“保护性经纪”角色，无法调解村民和外来资本之间的利益纠纷[43]。由于资本在利益分配中占居优势地位，所以开发建设过程中产生的社会成本大都转嫁给村社组织和农民。同时，资本进驻农业的目的不在于发展农业，而在于经营土地，通过土地的资本化占有其增值收益[44]。因此，外来资本对于合村并居来说是一把双刃剑，即资本下乡为合村并居注入更多资源要素的同时也成为级差地租的剩余索取者。

图2 土地财政下的合村并居主体博弈关系

(二)新世纪以来乡村治理现代化进程中的合村并居不良后果

整体来看，新世纪以来乡村治理现代化进程中的合村并居是多重因素共同驱动的综合结果。然而，一些地区在推进合村并居的过程中，为加速实现乡村治理现代化的建设目标，往往脱离地方经济发展实际，强行改变农民的生产生活方式，引发社会矛盾冲突，造成干群关系紧张，产生了诸多不良后果。

第一，强行改变农民的生产生活方式，脱离地方经济发展实际。新世纪以来的合村并居表现出明显的“农民洗脚上楼”的特征，农村居民居住形式明显社区化、楼房化，这是实现乡村治理现代化的空间基础。但在这样的居住环境下，农民不方便继续从事传统的农业生产活动，因此许多上楼后的农民选择将土地流转出去，成了典型的“失地农民”。诚然，农民将土地流转出去后可以获得一定收入，但这笔收入只能作为农民失地后的一种补偿，无法完全填补居民基本的生存生活需要。“土地征用直接冲击着家庭收入与消费形式”[45]。农业生产收入是农民家庭占比最多的收入，而上楼后的农民丧失了基本的生产资料即土地，无法继续从事传统农业生产活动，导致家庭总收入锐减。要满足农民的基本生存生活需要，就必须为农民提供从事现代农业和非农化产业的基础条件，增加农民收入，弥补传统农业生产收入的缺口。然而，在现实中一些地方政府为获取更多土地财政收入，忽视当地经济发展的实际，强行推进合村并居，由于当地的现代农业产业建设和非农化产业建设相对滞后，农民上楼后往往面临失业风险。如某些地区的村庄属于传统农业型村庄，本地工业化、城镇化水平并不高，新建社区周边的企业工厂也很少，农民就地上楼后不仅失去了土地，也难以实现近地就业。由于缺乏近地就业的产业基础，农民为了维持基本的生存生活需求，便不得不选择异地就业，甚至进城务工，农民传统的农业生产方式由此被强行改变。脱离地方经济发展的实际，强行改变农民的生产方式，且不为农民提供相应的产业基础和就业条件，只会使农村人口产生新一轮的外流，合村并居后的新型农村社区也会变为新的“空心村”。村庄社区化后，农民的居住环境发生改变，其生活方式明显市民化，农民的居住成本、饮食成本、出行成本等生活成本增加。乡村治理现代化不仅仅是空间格局的现代化，还包括农村居民生产生活方式的同步现代化。乡村治理现代化进程中的合村并居需要有完善的公共服务和社会保障作为基础支持，包括生活设施建设、医疗服务和教育资源供给等多个环节，这些环节需要进行合理规划、逐步落实。一阵风似的推进合村并居工程，会导致搬迁农民缺失基本公共服务和社会保障，生活质量严重下滑。

第二，引发社会矛盾冲突，增加新的社会风险点。完善农村公共服务、增进民生福祉、保障农民基本的住房权益，是提升乡村治理能力的基本要求。合村并居本意是一项改善农村居民居住条件、生活条件的民生工程，但在具体政策执行过程中，地方政府、市场等不同的利益主体参与其中，这些利益主体有各自的利益诉求。一些利益主体为获得更多私利，往往采用各种手段变相挤占农民的正当权益，引发社会矛盾冲突。有学者指出，在我国农村征地的过程中，农民和地方政府的退出成本都非常高昂，如果无法协调好利益关系，就会爆发出激烈的社会矛盾冲突[46]。根据上文的动机机制分析我们已经发现，在城乡土地财政挂钩政策的支持下，地方政府可以通过以地谋资，增加大量的土地财政收入。在经济利益的强刺激下，有些地区的地方政府“一刀切”式地快速推进合村并居工程，而相应的农民补偿机制不健全，社区周边产业建设滞后，公共服务和社会保障落实不到位，类似这种情况在多个农村地区出现。比如，有些欠发达地区的地方政府由于财政紧张，不得不靠贷款建社区，同时为了获得更多土地财政收入，地方政府通过降低楼房建设质量标准、缩减购房补贴、延后公共服务设施建设，变相地向农民收取建设成本。农民花了大价钱却买了质量很差的住房，农民上楼后感觉居住质量、生活质量明显下降，便会对合村并居工程产生不满情绪，极端地区甚至出现了农民集体上访事件。如某县“合村并居”搬迁补偿标准为：正房每平方米补偿700多元，偏房每平方米补偿260元，村民置换新房则需要1000多元每平方米，加上基本装修，村民还需要倒贴钱，这引发了村民的严重不满。同时，市场资本作为施工的承包方、土地的租赁方，在其中也能获得商业利益，会积极主动地推动合村并居工程，因此很容易与地方政府形成利益的合谋，强化地方政府的“理性经济人角色”。农民本身对土地就有一种天然的乡土情怀，土地对于农民来说是最重要、最基本的生存生活保障，宅基地是家的“避风港”。“农民在征地过程中会产生一系列的相对剥夺感，而相对剥夺感会消减他们的获得感”[47]。地方政府不妥的安置手段和补偿方式会使农民的剥夺感加剧，进一步消减农民的获得感，极端地区甚至会引发激烈的群体性事件，产生新的社会风险点，这些社会风险和社会矛盾严重影响了乡村治理的成效。

第三，引起干群关系紧张，降低民众对政府的信任感、认同感。在推进合村并居过程中，政府官员是合村并居政策及合村并居相关政策的制定者、执行者和落实者，村干部则是合村并居政策及合村并居相关政策的宣读者、传播者和执行者。政府是公共权力的代表，是乡村治理的主导者，政府的公共权力来源于人民群众。“好政府”更应系统考量民众的相关心态和价值观念，尤其是民众的政府观[48]。民众对政府的信任感、认同感是衡量政府好坏的重要指标。政府是由一个个行政人员所组成的，干群关系是否和谐在很大程度上体现着政府的公共形象，影响着民众对政府的信任感及认同感。政绩的存在证实施政人员权力行为的效果，即官员执掌国家权力、正确施政所取得的良好工作结果；证实受政人员权利行为的实现[49]。在合理的范围内正确施政、创造政绩，可以为民谋利，而过度地制造政绩则可能危害民众利益，引起干群关系紧张。形成和谐稳定的干群关系对构建和谐有序的乡村治理格局、确保乡村社会长期稳定具有十分重要的意义。然而在实践中，一些地方政府官员为创造更多政绩，往往急功近利，在推进合村并居工程之前没有充分调查民意、考察地方经济发展实情，甚至还制订了并不符合实际的限期搬迁方案，导致农民利益严重受损。比如，某县地方官员为创造更多政绩，急于推进合村并居工程，但在推进过程中没有充分考虑民意和区域经济发展实际，把民心工程搞成“民怨工程”，其相关行为被上级政府通报批评，并定性为典型的“形式主义、官僚主义”，引起了社会舆论的关注。一些基层的乡镇干部为完成上级政府的行政任务，又将上级压力加压给村干部，村干部为了完成上级政府政策目标，便不得不采取多种手段游说村民搬迁，一些极端地区的村干部甚至找来了社会人员恐吓村民，在被拆户房屋上张贴“存在违法建设，并限期1日内自行整改到位，逾期不拆将被强制拆除或清理”的公告。这些强制拆迁的行为严重降低了民众对基层政府、基层干部的信任感，村民越级上访、信访举报、集体抗议等现象也因此增加，乡村治理陷入危机与困境。

四、“冲突—协调”：新世纪以来乡村治理现代化进程中的合村并居动力机制及不良后果的内在逻辑

马克思指出：“人们的—切活动，首先是为了经济利益而进行的。”[50]合村并居是经济社会发展到一定程度的必然结果，合村并居作为一个整体性过程涉及多个具有不同行为动机和利益需求的利益主体，不同利益主体之间既存在共性利益需求，也存在利益冲突。一切的冲突矛盾都起因于利益，“一切历史冲突都根源于生产力和交往形式之间的矛盾”[51]。马克斯·韦伯指出，社会冲突起源于三个条件，即权力、财富和声望的高度相关性、报酬的分配和低水平的流动率[52]。科塞认为，社会冲突指的是“对有关价值、对稀有地位的要求、权利和资源的斗争，在这种斗争中，对立双方是试图破坏及伤害对方”[53]，他将价值、地位、权力和资源归为冲突发生的主要原因。齐美尔认为，冲突是人类互动的一种基本形式[54]。达伦多夫对社会冲突的原因高度重视，他认为“应得权利”和“供给”的矛盾运动构成现代社会矛盾冲突的萌芽[55]。Billon(2001)认为，由于利益集团对利益的争夺，在资源相对富裕的地区，土地所有权被保护的可能性越弱，发生土地争夺(冲突)的可能性越大[56]。总体来看，冲突贯穿人类社会发展的始终，冲突在不同历史发展阶段具有不同表现形式，但不同形式的冲突都源于不同利益主体间的利益矛盾。对于如何化解冲突，罗尔斯认为国家是平衡社会资源的保障，国家的多功能性有助于保障公民权益，调和社会矛盾。针对中国现实问题，郑杭生认为，当前社会处于快速转型过程中，利益多元化格局日益鲜明，社会冲突越来越涉及深层的利益竞争[57]。当前中国的社会冲突是一种利益博弈方式，涉及的是不同阶层和民众的具体利益[58]。在中国农村，社会冲突更多表现为不同主体间的土地权益冲突[59]。孙立平将社会矛盾的产生归因于“利益集团与其他阶层之间的分裂”，并认为一些既得利益集团“对于社会决策的影响不利于协调社会各阶层的关系，相反却容易激化社会矛盾”[60]。以压制对抗、以权代法的思维无法有效处置利益多元化的矛盾冲突，而建立多元主体平等参与、协商合作的治理体系将成为群体性冲突的破解之道[61]。不难看出，中国社会的冲突表现形态多样、发生场域各异，且所造成的危害性不同，但这些冲突都起因于经济的飞速发展、社会结构的快速转型以及多元利益主体间的矛盾纠纷，因此冲突理论可以为我们理解当前乡村治理现代化进程中合村并居的动力机制及不良后果提供很好的视角。

进入21世纪，我国工业化、城市化进程依旧保持较高增速，城市空间也持续扩张，高速的现代化发展给传统乡村社会带来了较大冲击。当前中国社会处于转型过程中，农业现代化、集约化发展模式和大量农村人口的流动对原有的农村土地资源的权益分配模式提出了新挑战[62]。同时，传统农村的生产生活方式也不利于乡村治理现代化目标的实现。为实现破解土地供给短缺的现实国情，满足城市空间扩张的刚性需求，守住农村耕地红线的政策规定，推动乡村治理现代化发展等多重目标，国家出台了多元化的战略举措，合村并居正是多重政策目标冲突、协调的结果。有学者就指出，“土地冲突所凸显的正是为了解决与土地的矛盾而产生的土地权益主体彼此之间的对抗态势和对抗过程”[63]，还有学者指出，1994年分税制改革之后的税种划分，商业用地价格的增高以及房地产市场的活跃极大地刺激了基层政府强行拆迁、大肆征地发展房地产业的行为[64]。合村并居的冲突矛盾附着于土地资源的重新配置，资源的重新配置又涉及多元利益主体的冲突与协调。进一步来看，合村并居本质上是城乡利益交换的结果，只不过在城乡利益博弈过程中城市占据主导地位。并行实施的多元政策之间存在多重维度的冲突与协调关系，各利益主体之间既存在共同的发展追求，也存在现实的利益冲突，多元利益的交互与博弈贯穿合村并居的始终。整体来看，新时期乡村治理现代化进程中的合村并居体现着内在的“冲突—协调”逻辑(图3所示)。

第一，合村并居内含着多元政策的“冲突”与“协调”。理性制度主义者强调行动者的利益偏好与制度建设、行为的关系[65]。地方政府是职责理性和经济理性的集合体，地方政府为最大限度获取地方利益，会选择性吸收、转化中央政策，出台适应地方发展的“土政策”并形成地方保护主义，进而导致上下级政府间的政策冲突。从纵向上看，政策执行实质上是中央权威与行动者互动妥协的结果。“政府的政策目标具有多元性，而落实政策的工具手段却是有限的”[66]。“大政策”层层转化为“小政策”后的小目标往往具有差异性。甚至同一政策方案中包含着多重目标，因此不同政策之间乃至同一政策内部难免存在着功能和效用相反或相互冲突的情况[67]。不同政策的政策目标不尽相同，单一政策也不可能涵盖全部的政策目标，这就导致政策执行者在达成某一经济社会发展目标时必须确定政策实施的优先级并协调好不同政策之间的关系，当需要达成多个政策目标时，政府协调好不同政策之间关系的难度会更大，更容易引发不同政策之间的冲突。一些地方政府为获得上级政府的肯定，也会竞赛式地执行、落实上级政府政策，引发地方政府与地方政府之间的竞争性政策冲突。另外，地方政府也会选择妥协的方式即“穿新鞋走老路”“新瓶装旧酒”“换汤不换药”等策略来延续旧政策的内容，降低了老百姓对新政策的“获得感”[68]。这便是新旧政策转变之间的冲突与协调，新旧政策之间的矛盾冲突会影响政策的效力。由此看来，不同领域、不同部门的同位阶地方政策之间存在横向冲突与协调，中央与地方之间存在纵向的政策冲突与协调，新旧政策转化期间也会存在冲突与协调。

图3 合村并居的“冲突—协调”逻辑

统筹推进乡村治理工作需要有完整的政策体系作为基础支撑，新时期乡村治理现代化进程中的合村并居体现着多元政策的冲突与协调。首先，合村并居内含着上下级政策之间的冲突与协调。不论是以城乡融合发展为目的的新型城镇化建设、以提高农业生产力为目的的农业现代化建设、以提高闲置土地利用效率为目的的城乡土地增减挂钩政策，还是以提高中央政府财政力量为目的的财权上移改革，其最终目的都是服务于人的现代化发展。但是这些政策在具体实施时，地方政府会基于自身利益进行吸收、转化，如地方政府为提高财政收入，加快城镇化和农业现代化建设，会最大限度地使用土地增减挂钩政策来增加土地指标。表面上看，地方政府通过合村并居实现了城镇化、农业现代化等政策目标，促进了农民向市民转变，但是实际上多数农民“被城镇化”“被市民化”，农民无法在短期内适应新的生产生活方式，无法从城镇化进程中生成“获得感”，这种强推的合村并居违背了中央政策的根本理念。在“压力-能力”失衡的组织情境下，上级必须容许下级在相对压力较小的政策执行上进行“变通”[69]。在中央多元政策并行实施的情境下，地方政府不可能在第一时间内达成全部政策目标，所以地方政府往往会对上级政策进行局部变通并采用更加灵活的方式执行，由此产生了上下级政策的协调互动，合村并居正是央地政策和上下级政策的冲突与协调的表现。其次，地方政府为加快城镇化进度而提升经济发展速率，推进“以GDP论英雄”的“增长竞赛”。这种横向间的“增长竞赛”在一定程度上有利于刺激地方经济发展，增加公共物品的有效供给，并为制度创新提供动力，是一种经济增长优先的理性协调。在竞赛式发展模式下，以人为本的新农村建设、新型社区建设等政策被曲解，合村并居成为地方政府横向竞争下的消极产物。就地方政府内部而言，合村并居是政府部门政策冲突与协调的产物。城镇化建设、农业现代化建设、城乡土地增减挂钩等政策并非孤立的政策，这些政策的执行与实施不仅需要不同政府部门进行协作与配合，也需要其他政策的衔接与配合。同时完成推动农民身份向市民身份转变，促进农民生产生活方式转型，完善社区公共服务和社会保障等合村并居的后续任务，都需要多个部门、多项政策进行协调与配合。然而，由于地方政府政策执行的优先顺序不同，农民虽然很快获得了市民身份，但短期内却无法真正享受市民待遇。另外，地方政策的“新旧不一”也使得合村并居在推进过程中矛盾重重。政治行动者和管理行动者对什么时候开展政策制定、选择什么样的政策制定顺序等有时间上的操纵空间，一些地方政府在推进合村并居中有“过头之嫌”，新政策“急刹车”与“急转弯”使利益相关者损失惨重。地方政府为保护地方利益，会选择“穿新鞋走老路”“新瓶装旧酒”“换汤不换药”的执行策略，也会运用时间策略延缓新政策的吸收、转化与执行。这种新旧政策衔接与转化的矛盾从中央政府自上而下延续到地方各部门，作为政策客体的农民却在新旧政策转化的时间中遭受权益损失。作为一项激进政策，合村并居短期内便在各地铺开，但与之相匹配的城镇建设政策、公共服务政策、社会保障政策等却无法及时跟进，这就导致不同政策之间存在时间断点，不同类型政策和不同时期的政策均无法进行有效衔接。新旧政策之间存在利益冲突，“旧政策终结不仅非常困难而且终结得不及时还会造成恶果”[70]。地方政府采用的时间策略为旧政策的终结和新政策的上位提供了缓冲地带，实现了新旧政策利益矛盾的折中与协调。新旧政策转化、承接之间既有冲突性又有协调性，政策之间的“上下冲突”、“横向冲突”和“前后冲突”贯穿合村并居的发展始终。在多元政策的冲突与协调下，合村并居往往难以达到预期成效。

第二，合村并居内含着多元主体的“冲突”与“协调”。改革开放以来，多元利益主体并存的社会关系取代了过去单一化的社会利益主体关系，社会利益冲突逐渐增多。面对基层社会利益群体分化和社会结构多元化的现实，现代基层治理需要多元主体的共同参与[71]。然而，值得注意的是，“社会治理作为汇聚多元主体的重要场域，不可避免地出现多元主体因获取各自利益而彼此博弈的现实样态”[72]。党的十八大以来，中央多次强调要“形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，构建多元主体从冲突走向协调的合作机制是当前基层治理的发展方向。社会冲突的本质是利益关系的竞争与博弈，多元主体参与社会治理表现出强烈的利益动机，这种利益关系源于不同社会主体在长期的经济交往中所逐渐形成的利益分化和利益对立。借用马克斯·韦伯(Max Weber)对权力进行的“正式权力”与“非正式权力”的二元划分，乡村治理主体也相应地划分为正式主体和非正式主体两部分，正式主体是党领导下的政府权威机构或是行使政治领导权的村支部和村委会，非正式主体主要为社会主体和个人[73]。多元主体协同参与治理的现代社会是多元主体围绕各种利益进行竞争性博弈的复杂系统，多元治理主体在利益的驱动下主动参与其中。

乡村治理是多元主体共同参与、协同参与治理乡村公共事务的系统性工程。由于不同利益主体不仅有各自的利益需求，也有共同的利益追求，不同利益主体在交往互动中会产生冲突与协调。因此，新时期乡村治理现代化进程中的合村并居内含着不同利益主体的冲突与协调。合村并居本质上是农村社区化，农村社区化有利于改善农民居住条件和生活质量，有助于推动当地工业化、城镇化建设，同时也使得农业生产空间更加集聚，有利于促进城乡经济发展和经济结构转型，从这个角度看，农民是合村并居的受益方。以农民(客体对象)、地方政府(政策执行者)、市场主体(工程实施者)构成的多元利益主体结构贯穿合村并居全过程。在土地财政和“GDP竞赛”的双重诱导下，地方政府为置换更多土地指标，往往激进地推进合村并居，但却未能有效保障农民群体的经济利益诉求。与此同时，在激进的“被城镇化”中农民丧失了乡村文化的传承载体，社会关系从熟人社会向陌生人社会转变，乡村文明遭到侵蚀，农民群体精神文化利益受到侵害。合村并居对农民来说是一项“得失相随、利弊相间”的工程，农民损失的利益往往大于获得的利益。地方政府是合村并居的直接受益方。在特定条件下，地方政府会追求职责理性，尽量减少与既得利益主体的结盟，维护公共利益[74]。在“财权上移，事权下移”和城乡土地增减挂钩政策背景下，地方政府具有“经济理性人”特征，地方政府在合法范围内愿意与市场资本等利益主体结盟，表现为“理性—庇护”的复杂行为模式，“政府出让土地的动机表现为‘土地财政’和‘土地引资’两方面”[75]。地方政府将增加的土地指标用于分类经营，不论是商业用地的“价高者得”“买卖逻辑”，还是工业用地的经营式“入股逻辑”，均促成了政府与市场主体(工商业资本)的利益共谋[76]。资本的逐利性必然驱使大量房地产开发商、工商业资本主动参与土地竞标。土地市场需求刺激了地价不断升高，居住需求的陡增也为房价增长提供了强力支撑，进一步稳固了地方政府和市场主体的利益关系。市场主体参与合村并居建设不仅获得了地方政府的大力支持，也获得了扩大资本再生产的良好契机，成为合村并居的绝对受益方。可以说，市场主体作为利益团体是政策的“需求方”，而政府是政策的“提供方”[77]。不过，地方政府也不可能完全放任资本扩张。虽然地方政府会与市场主体形成利益合谋，但是地方政府也必须体现“为人民服务”的“职责理性”。在合村并居过程中，地方政府会给予村民形式多样的补偿，保障农民群众的基本权益。而市场主体参与社区建设工程也必须在地方政府监管下进行，以此防止市场主体过多地攫取社会资源。综合来看，土地不仅仅成为地方政府财政收入的重要来源，也成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要工具，高速工业化和快速城市化离不开城市土地空间的外延扩张[78]。虽然合村并居成为地方政府和市场主体利益共谋的政策工具，但具有“职责理性”的地方政府也会给予农民群众利益保护，形成对市场主体的利益对抗。必须注意的是，在地方政府和市场主体的利益合谋下，农民处于利益博弈的绝对弱势地位，成为主要利益受损方，存在利益妥协。这种妥协实质上是一种利益分配的失衡，合村并居也由此异化为一项“与民争利”的工程，偏离了推动“人的现代化发展”的初衷。

第三，合村并居内含着多元利益的“冲突”与“协调”。马克思指出，“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”[79]。人们参与社会生产活动的出发点和归宿都是物质利益，社会劳动的积极性和创造性源于对物质利益的追逐。恩格斯认为“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来的”[80]，利益的实现基于现实的社会交往形式，持续的交往互动形成了不同的利益主体。在当前社会，城乡关系进入融合发展阶段，城乡利益被重新分配。“传统的一元利益框架已被逐渐突破，社会多元利益的格局正悄然形成。”[81]从范围上看，利益包括全局利益和局部利益；从时间上看，利益可分为短期利益和长远利益。在现代城乡治理中，利益问题始终居于核心地位，利益分配对社会维护稳定具有不可替代的作用，政府是利益分配的权威机构。“政治价值冲突根源于社会利益关系的调整，实质上是人们之间的社会利益冲突。”[82]在现代国家，当政府无法有效协调不同主体之间的多元利益时，便会引发激烈的社会冲突，最终导致社会失范。

在推进乡村治理现代化的过程中，不同利益主体在长期的交往互动中会产生复杂的利益关系。新时期乡村治理现代化进程中的合村并居所涉及的利益关系极为复杂，多元主体共同参与合村并居实践并形成了多元化的利益关系。合村并居是新型城镇化、农业农村现代化、生态文明建设等多元战略冲突与协调下的重要工程。从战略部署上看，合村并居具有调整城乡空间布局、促进农业生产现代化、平衡城乡公共服务管理水平、改善农民居住生活条件等多项功能，代表了社会整体的公共利益。公共利益的核心在于“公共”二字，代表了绝大多数人的利益，公共利益以个体利益为基础，在国家范围内国家利益是公共利益的最大体现。国家的统治者，为了国家的利益，有理由用它来应付敌人，甚至应付公民[83]。在柏拉图看来，个体利益必须服从于国家利益(公共利益)，“可是，一旦失去个体利益的微观激励，公共利益必然演化为强者的博弈，失去社会公正的基础”[84]。公共利益与个体利益之间存在共生关系，在合村并居实践中，农民个人利益属于个体利益，而农民群体利益属于公共利益。就地方政府而言，地方政府为谋求地方利益盲目推进合村并居，一定程度上侵害了农民群体公共利益，而农民群体公共利益背后是单个农民所代表的个体利益。市场主体代表资本利益，市场主体参与合村并居的本质是资本的渗透与扩张，资本具有鲜明的逐利性，市场主体参与合村并居的首要目的是追逐利润，因此市场主体会在合法范围内最大限度地谋取利润。就合村并居而言，市场主体在经济理性驱动下愿意支付高价购买土地，最大限度支持地方政府土地财政行为，而地方政府在经济利益诱导下也愿意主动推进合村并居，形成资本利益与政府利益的合谋。市场主体作为合村并居工程的建设者，会对合村并居形成全方位的资本渗透，因此即便是支付高额地价，市场主体依然能获得较高的资本利润，实现资本利益的最大化。而大量传统农民离开土地后，既为资本进驻现代农业提供了土地来源，也为城市资本扩张提供了大量低廉的劳动力来源。从以上层面来看，资本实现了对农民群体公共利益的全面占领，其背后则是大量农民个体利益的损失。当然，资本的增值与扩张也有其积极作用，市场主体通过参与合村并居，刺激了乡村社会的工业化、城镇化建设，推动了一定范围内的就地城镇化或异地城镇化。同时，市场主体也会提供一定的公共服务和民生工程建设，诸如参与民生房、扶贫房建设等，又在一定程度上实现了资本利益与公共利益的共赢(协调)。但资本的本性是逐利的，只有在保障资本扩张的前提下，市场主体才会选择有条件、有限度地创造公共利益，实现资本利益与公共利益的协调，这些行为在本质上仍是资本谋取私利的一种方式。因此，综合来看，合村并居不仅含有公共利益内部的冲突与协调，也含有资本利益与公共利益之间的冲突与协调，还内含着公共利益与个体利益之间的冲突与协调。

五、讨论与总结

合村并居是一项由政府主导的综合性乡村治理工程，合村并居中涉及的各项建设规划和行政事务都是“政府治理的行为表达”。总体来看，乡村治理现代化进程中的合村并居内含着多元政策的冲突与协调、多元主体的冲突与协调以及多元利益的冲突与协调，这些冲突与协调本质上是由利益分歧所引发的。理论上来说，地方政府作为公共权力的主体，必须把“利益钟摆”的方向最大限度地指向公共利益，但现实中的地方政府在履行公共职能、表达治理行为时往往表现出利益指向的不确定性和摇摆性，所以地方政府既是现实的“理性经济人”，也是公共的“道德人”，地方政府既想追求公共利益的最大化，也想谋取地方私利的最大化，这就导致地方政府的利益导向会在公共利益和地方私利之间摇摆不定，形成“利益钟摆”(如图4所示)。

从社会演进规律来看，中国乡村社会并非一成不变。在“效率”的牵引下，人类社会最终会走向“空间极化”，城市人口高度密集，乡村只会保留农业生产所需的少量人口，空间土地利用将达到极致，生产力和生产效率高度发达[22]。中国乡村社会在百年历史变迁中，农户活动地域的变化使乡村由封闭变得开放，农户认同逻辑的变化使乡村由重情变得重利，农户自身特点的变化使乡村由礼俗社会走向理性社会[85]。乡村社会由封闭走向开放，其社会结构也经历了从原子化小农向集体化小农再向社会化小农的演变，“情退利进”的理性乡村社会逐渐形成。随着生产力发展和社会制度的变迁，乡村社会的人口数量、空间结构、经济关系和社会交往都处于不断变化中，随着城镇化、工业化、农业现代化的持续推进，城乡社会之间的关系也不断变化，各种内外力量的交织将乡村社会推向变革的前沿并趋向于城乡融合发展。新时期乡村治理现代化进程中的合村并居是生产力和生产关系辩证运动下的现实产物，是经济发展水平达到一定程度后生存环境变化、生活关系重构和社会交往形式变革的具体体现，也是推进乡村治理现代化的重要举措。

图4 地方政府的“利益钟摆”

自中华人民共和国成立以来，我国经历了不同形式的合村并居，每个时期的合村并居都呈现出不同的历史发展特征，也都在一定程度上推动了乡村治理走向现代化。总体来看，合村并居呈现出空间极化的特征。与过去时期的合村并居相比，新时期乡村治理现代化进程中的合村并居具有多元化的动力机制，合村并居既体现着城镇化建设和农业现代化建设的双重政策引导，也体现着城乡建设土地增减挂钩政策的直接刺激，同时地方财政紧缺下的土地财政蛋糕诱惑以及资本下乡的助力也为合村并居提供重要动力。在多种因素推动下，农民以自愿或被强制的方式“就地上楼”或“异地上楼”，新时期乡村治理现代化进程中的合村并居蕴含着“冲突-协调”的内在逻辑，合村并居正是多元政策目标、多元利益主体、多元利益冲突与协调的现实产物。

乡村治理现代化进程中的合村并居作为一种乡村社会居住形式的变革，不仅仅是生产力发展的必然结果，也是多方合力共同作用的结果。新时期以来，在推进乡村治理现代化进程中，各地通过开展合村并居重构乡村空间结构，推进乡村治理现代化，在一定程度上调整了城乡关系，打破了城乡二元结构形成的对立状态。同时，合村并居还有助于转变农村居民生产生活方式，创新治理体制，强化管理与服务能力，推动乡村治理现代化和农业现代化发展。然而，在城乡融合经济、城乡土地增减挂钩政策及土地财政蛋糕等多重因素的刺激下，诸多地方的合村并居演变为农民上楼，虽然农民的居住方式实现了城市化，但从业方式并未真正实现非农化，生活方式和公共管理服务也都无法达到市民化标准。所以，在当前无论就地城镇化还是异地城镇化，仍然有很长的路要走。在推进合村并居的实践过程中，乡村虽然获得了一定经济补偿，但城市却在这场城乡要素博弈中占据绝对优势，导致合村并居演变为城市对乡村资源的单方掠夺，异化为“空间非正义”。合村并居作为推动农村居民居住方式、生活方式和社会交往形式转变的一种手段，对于重构乡村生产、生活、交往、生态和文化空间，推动基层治理创新确实具有重要价值意义，但不应该沦为完全的“效率论”，其最终目标必须回归人的现代化。如何协调合村并居过程中效率与公平的矛盾，最大限度实现效率与公平的正向互动是合村并居的内在价值体现。

习近平总书记强调，“实施乡村振兴战略要物质文明和精神文明一起抓”。只有将农耕文明和现代文明进行有机结合，才能不断提高乡村社会的文明程度。合村并居作为现代化发展的必然结果，本质上是城市文明渗透乡村文明、现代文明改造传统文明的现代化过程。合村并居是把双刃剑，强行推进的合村并居破坏了乡村既有的物质文明和精神文明，乡土成为故土，乡村文明成为乡村记忆，根植于传统农业生产的人地关系面临危机，以家族血缘关系为纽带的熟人社会被陌生社会取代。在极端情况下，合村并居成为消灭农村、实现城镇化的一种手段，但难以实现传统文明的保留与进化、传承与创新，以及物质文明和精神文明的紧密结合。中国五千年文明以农业立本，乡土文化需要以外在感知、体验、追忆的物质载体呈现出来，乡村治理现代化不同于城市治理现代化，乡村完全城市化也绝非可能。但值得注意的是，在推进乡村治理现代化的进程中仍有一些地区的传统乡村呈现出明显的发展滞后性，乡村社会也需要在变革中寻求发展与出路。在现代化浪潮中，既扎根于传统又适应于未来，在继承乡村优良传统的基础上进行创新，重构乡村文明的物质空间和精神空间，以满足人民群众对美好生活的需要为出发点，同时遵循乡村社会发展的一般规律，进而有序推动乡村治理现代化才是当前乡村现代化发展的真正目标，合村并居正是这些问题的外化表现形式。

注释：

① 魏程琳.“逼民上楼”要不得[EB/OL].[2020-07-03].http://www.zgxcfx.com/sannonglunjian/202006/116959.html。

② 吕德文.合村并居，一场劳民伤财的折腾[EB/OL].[2020-07-13].http://www.zgxcfx.com/sannonglunjian/202006/116954.htm。

③ 贺雪峰.我为什么说山东合村并居是大跃进[EB/OL].[2020-07-14].http://www.zgxcfx.com/sannonglunjian/202006/116958.htm。

④ 陈文胜.对农村改革底线偏离的山东合村并居[EB/OL].[2020-07-03].http://www.zgxcfx.com/sannonglunjian/202007/116974.html。

⑤ 数据来源：国家统计局。计算方法为：2010—2015年城乡建设用地面积扩大比例=(51584.1-39758.42)/39758.42=29.74%(单位：平方公里)；2010—2015年城镇人口增加比例(77116-66978)/66978=15.14%(单位：万人)。

⑥ 中华人民共和国国家统计局.第一次全国农业普查取得重大成果(第1号)[R].2001。

⑦ 中华人民共和国国家统计局.第二次全国农业普查主要数据公报(第一号)[R].2008。

⑧ 中华人民共和国国家统计局.第三次全国农业普查主要数据公报(第一号)[R].2017。

⑨ 中华人民共和国中央人民政府.国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知[EB/OL].[2020-09-21].http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/26/content_5277477.htm。