社会保险基金数字化管理问题研究

施文凯 杨良初

内容提要：社会保险基金管理是促进社会保险基金收支稳定持续、运营管理安全高效的重要保障。人类社会正在进入数字时代，数字经济正在推动生产方式、生活方式和治理方式发生深刻变革。社会保险基金管理是数字化改革和应用的重要制度场域，实现社会保险基金数字化管理是防范化解基金风险、促进制度改革完善的必然选择。当前，应以数字化赋能社会保险基金管理为重点，在推动参保扩面、做实缴费基数、助力投资运营、核定待遇发放、完善预算制度、加强审计监管和优化经办服务等方面加强数字技术应用，同时要保障数据安全、营造数字生态和构建决策机制。

一、引 言

人类社会正在进入数字时代，数字经济正在推动生产方式、生活方式和治理方式发生深刻变革。政府服务和公共服务是数字化应用的重要领域。面向政府，数字技术有利于推动政府治理流程再造和模式优化，提高决策科学性和服务效率；面向公众，数字技术有利于促进公共服务和社会运行方式创新，构筑全民畅享的数字生活。社会保险作为连接政府和公众的公共服务，是数字化改革和应用的一个重要制度场域。社会保险基金是社会保险制度正常运行的财力基础和资金保障，只有确保社会保险基金收支稳定持续、运营管理安全高效，才能使社会保险制度运行的基础更加牢固。现代社会是一个充满各种风险和不确定性的风险社会，在推进数字政府建设的过程中，系统研究当前我国社会保险基金管理存在的问题和困境，探索数字技术在社会保险参保缴费、投资运营、待遇发放、预算管理、审计监管和经办服务等方面的有效运用，实现社会保险基金数字化管理，既是提高基金运行效率、防范化解基金风险、促进制度改革完善的重要工具，又是提升社会保险领域的政府服务和公共服务能力与水平的重要支撑。

二、我国社会保险基金的运行现状

我国社会保险制度由基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险组成，是社会保障制度的主体和重要组成部分，是党和国家发展改善民生事业、致力促进共同富裕的制度基础之一。我国社会保险基金主要包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金①自2019 年起，生育保险基金并入职工基本医疗保险基金，统一征缴。、工伤保险基金和失业保险基金。为减轻企业负担、优化营商环境，2019 年国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》，降低了养老保险、失业保险和工伤保险的单位缴费比例，并调整了社保缴费基数。2020 年防控新冠肺炎疫情期间，社会保险制度采取阶段性的“免、减、缓、返、降”政策，成为减税降费的重要政策抓手，帮助企业渡过难关，有效地保障了市场主体活力。但是这些政策也导致了社会保险费用减收较多。由表1 可以看出，2020 年全国社会保险基金收入75863.50 亿元，较2019 年下降8.77%，首次出现基金收入下降的情况；其中，保险费收入49224.65 亿元，较2019 年下降17.95%。同时，在民生保障和福利支出刚性的要求下，全国社会保险基金支出78372.17 亿元，较2019 年增长4.86%。基金收入端减收但支出端增长，二者叠加对全国社会保险基金平衡形成较大冲击。2020 年全国社会保险基金当年收支结余为-2008.67 亿元，首次出现当年负结余情况；年末滚存结余94536.64 亿元，较2019 年减少2.08%，开始出现基金累计结余减少的情况。

表1 2018-2020 年度全国社会保险基金收支和结余情况 单位：亿元

具体来看，减税降费政策主要面向针对企业职工的社会保险险种，对企业职工基本养老保险、工伤保险、失业保险的影响较大，但不涉及面向城乡居民的社会保险险种。由表2 可以看出，2020年度，企业职工基本养老保险基金减收最多，基金收入30706.45 亿元，相较2019 年下降19.56%；其中，保费收入20886.65 亿元，相较2019 年下降30.40%；基金当年结余-6494.37 亿元，累计结余相较2019 年下降12.61%。工伤保险基金收入485.22 亿元，相较2019 年下降39.70%；其中，保费收入410.48 亿元，相较2019 年下降44.88%；基金当年结余-325.04 亿元，累计结余相较2019 年下降18.32%。失业保险基金收入952.79 亿元，相较2019 年下降23.70%；其中，保费收入786.49 亿元，相较2019 年下降25.79%；基金当年结余-1156.71 亿元，累计结余相较2019 年下降25.65%。

表2 2018-2020 年度职工社会保险基金收入与结余情况 单位：亿元

续表

面对经济新常态的发展形势，以及财政收入增长放缓、支出继续刚性增长的趋势性变化，叠加统筹疫情防控和社会经济发展的压力，社会保险基金收支形势日益严峻，财政补贴规模和占比逐年提高。在此背景下，推动实现社会保险基金数字化管理，探索数字技术在参保缴费、投资运营、待遇发放、预算管理、审计监管和经办服务等方面的运用，对于实现社会保险基金收支稳定、安全有效，以及完善财政政策都具有重要意义。

三、我国社会保险基金管理存在的问题

（一）参保登记：社会保险覆盖面有待提高

第一，社会保险人群全覆盖尚未实现。由表3 可以看出，我国社会保险制度在覆盖范围方面已经取得了显著进步，基本养老保险和基本医疗保险两项制度已经基本实现“制度全覆盖”。但是，目前两项制度尚未实现“人群全覆盖”，尤其是以保障公民健康权为目的的基本医疗保险还存在制度遗漏人群。对比来看，失业保险、工伤保险和生育保险参保人群全覆盖问题同样突出。同时，由于全国统一的信息联网系统尚未完全建立，社会保险参保统计中还存在一定的重复参保问题。

表3 2011-2020 年度我国社会保险参保人数情况 单位：万人

第二，社会保险险种覆盖面有待提高。按照《社会保险法》要求，城镇职工应当参加五项社会保险项目，由职工和用人单位共同缴费。当前，机关事业单位基本实现险种全覆盖，但企业距离险种全覆盖尚有差距。《中国企业社保白皮书2021》（以下简称“《白皮书》”）数据显示，2021 年企业的社会保险险种覆盖面为83.1%，其中，中小企业和三四线城市企业社保险种覆盖率相对更低。同时，采取派遣外包用工形式的企业中有74.1%的企业会为派遣外包员工购买各项社会保险，有24.6%的企业会为派遣外包员工购买单一工伤保险，7.4%的企业没有为派遣外包员工配置任何保障。

第三，社会保险参保及时性有待提高。根据《社会保险法》规定，“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记”。当前，机关事业单位社保参保及时性较高，但企业社保参保及时性相对较差。《白皮书》数据显示，在被调研企业中，2021 年在入职当月或次月为员工缴纳社保的企业占比仅为64.2%，相比2020 年有明显下滑；在试用期结束后为员工缴纳社保的企业占比从2020 年的17.3%上升至28.8%，在一定程度上表明在外部经济环境不确定和疫情冲击之下，企业在用工和社保方面采取了相对谨慎的策略；另外，仍有1.2%的企业一直未缴纳社保。

（二）缴费征收：社保缴费稽核问题未解决

第一，征收体制改革仍需推进。2018 年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中明确提出“将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收”。该项改革措施甫一出台即引发强烈的社会舆论，“社保入税将增加企业用工成本”的相关报道大量涌现。此时正值我国经济发展进入新常态，在做好“六稳”“六保”、推动经济稳中有进的要求下，征缴体制改革完成了征收主体从社保部门向税务部门的转变，但部分地区基数核定权仍归社保部门，税务部门只是“照单征收”，无法发挥税务部门在基数核定和社保征缴方面的优势。

第二，缴费基数不实仍然存在。缴费基数不实是我国社会保险基金征缴长期以来面临的难点和痛点问题（董克用和施文凯，2019），对实现基金收支平衡影响较大（李春根和夏臖，2019）。根据相关规定，单位职工本人缴纳社会保险费的基数原则上以上一年度本人月平均工资为基础进行核定。但现实中缴费基数不实问题依旧十分突出，尤其是企业按照当地缴费基数下限为员工缴纳社保的现象较为突出。《白皮书》数据显示，2021 年社保基数完全合规的企业仅占29.9%，回落到2019 年的水平，基数合规形势十分严峻。基数不合规主要表现为统一按当地最低缴费基数缴费、按固定工资（不算奖金）缴费、按内部分档缴费等形式，其中统一按当地最低缴费基数缴费占比为24%，仍是基数不合规的最主要方式。

（三）待遇支付：存在不规范发放和骗取基金问题

第一，部分地区社会保险基金使用不规范，存在违规发放问题。在基本养老保险方面，部分地区在国家规定待遇发放项目之外，违规列支养老金发放项目，例如采暖补贴和高龄津贴等；此外还存在违规办理提前退休等行为。在基本医疗保险方面，根据2017 年《医疗保险基金审计结果》，部分地区医保基金支出使用不够规范。其中，9 个市级和24 个县将医保基金1.20 亿元挪用于对外借款等支出；8 个省、64 个市和186 个县将医保基金22.86 亿元扩大范围用于其他社会保障等支出；1.4亿元医保个人账户资金被提取现金或用于购买日用品等支出，涉及539 家药店。

第二，部分地区社会保险基金管理不严格，存在骗取挪用问题。根据2017 年《医疗保险基金审计结果》，923 家定点医疗机构和定点零售药店涉嫌通过虚假就医和分解住院等方式，骗取套取医疗保险基金2.07 亿元作为本单位收入核算，也有少数自然人涉嫌通过虚假异地发票等方式骗取医疗保险基金1007.11 万元。根据2016 年《工伤保险基金审计结果》，在工伤保险审计中发现骗取冒领、挤占挪用、管理不规范等问题，涉及金额3.86 亿元。其中，有17 个医疗康复机构、131 人编造虚假资料骗取基金6489.55 万元；310 名不再符合条件的人员冒领待遇358.21 万元；29 个财政保障经费的工伤保险行政部门和经办机构等单位挪用工伤保险基金5596.71 万元，用于本单位的人员经费和办公经费等；37 个经办机构向809 人违规发放待遇1662.08 万元；部分财政部门和经办机构少计基金收入、少报单位欠费等17406.51 万元。

（四）基金管理：社会保险基金管理强度有待加强

第一，社会保险基金预算制度有待完善。社会保险基金预算是规范社会保险基金收支活动、保证社会保险基金收支安全、维护广大群众社会保险利益的重要保障（杨良初，2019）。社会保险基金最初以收支计划的形式进行管理，有决算而无预算。尽管我国在1993 年就提出要“根据需要建立社会保障预算”，但直到2010 年才开始试行编制社会保险基金预算。2018 年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求各级政府要将社会保险基金预算纳入绩效管理，重点关注各类社会保险基金收支政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构、运行风险等情况。实行预算管理是社会保险基金管理的巨大进步，对于提高社会保险基金使用效率、实现社会保险基金可持续具有重要意义。目前，社会保险基金预算管理存在的主要问题在于：一是预算编制方法有待改进。传统的“以上年决算为基数，结合本年度增长率确定预算指标”的编制方式，一定程度上影响预算编制的系统性和科学性。二是预算执行力度有待加强。由于社会保险险种较多且统筹层次不一，管理环节和涉及部门较多，预算在基金管理中的作用发挥不强。三是激励约束机制有待完善。部分地区只重资金拨付、不重预算管理，且尚未建立完善的激励约束和监管机制予以规范。

第二，基金稽核审计力度有待加强。社会保险基金稽核审计是确保资金安全的重要制度保障。1994 年我国颁布《中华人民共和国审计法》，明确了社会保险基金审计范畴和职责。当前，我国社会保险基金稽核审计中存在的问题在于：一是基金稽核力度不强。在抽查稽核方式下，受限于人力条件等因素，社保经办机构对用人单位和参保个人的缴费基数稽核不到位，无法有效处理和解决缴费基数不实的问题，也无法对基数不合规问题进行规范和惩罚，对用人单位和参保个人难以起到有效的约束作用，增加了社会保险基金的风险发生概率。二是基金审计力度仍需加强。当前，社会保险基金审计环境日益复杂，数据舞弊和泄密风险增加（张永杰，2017），权威且便于操作的社会保险基金审计指南尚未形成，各地开展基金审计工作时缺少系统规范的操作流程；社会保险基金审计涉及部门较多，业务量较大，地方审计部门在社会保险基金项目管理上难以做到资源整合和业务同步；各类社会保险基金相互独立且以层级不同的地区为单位进行管理，缺乏纵向融合的审计机制来提高审计结果的系统性和整体性（祝梅桂，2020）。

第三，管理信息系统建设仍需推进。统一且高效的管理信息系统建设是加强社会保险基金管理的重要技术保障。当前，我国社会保险管理信息系统建设中存在的问题主要在于：一是管理体制尚未完善。目前系统建设主要是由中央相关部门提出基本原则和方案，由地方政府负责具体筹建，尚未建立一套由中央政府主导的、全国统一使用的管理信息系统，因此在统计相关数据和关键信息时，主要采取地方上报、中央稽核的方式，数据和信息的质量有待提高（施文凯和董克用，2021）。二是统筹层次偏低。社会保险险种的统筹层次较低，养老保险正在省级统筹的基础上向全国统筹推进，医疗保险还主要停留在市级统筹的层次，相关数据由统筹地区管理和上报。三是数据统计不适配。各地社会保险基金管理所使用的信息系统和财务软件差异较大，没有严格实行归口统一管理，在数据采集、转换、分析、统计和归口等环节存在障碍。

四、数字时代的社会保险基金管理：数字化赋能

（一）数字化赋能政府管理服务：流程再造与模式优化

随着信息技术的迅猛发展，人类社会正在进入一个以数字化为表征的新时代。我国高度重视数字经济发展，2015 年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出大数据是提升政府治理能力的新途径，要推动大数据在构建以人为本、惠及全民的民生服务新体系中发挥作用。2021 年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》中提出要“加快数字化发展，建设数字中国”，通过激活数据要素潜能，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。2021 年12 月，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，提出“十四五”期间，我国数字经济将转向深化应用、规范发展、普惠共享的新阶段。

数字革命改变了人类的生产生活方式，也推进了政府自身组织方式的变革。数字化催生了生产、交换、分配和消费的新模式，给政府治理带来新的挑战（刘尚希，2020）。构建数字政府成为实现政府事务数字化的一种现代行政管理模式（王志刚，2020），有助于政府改善公共服务和提高行政管理效率（国际货币基金组织，2021）。数字政府治理更加强调数据融通和以人民为中心的“智慧服务”（戴长征和鲍静，2017）。将数字技术应用于政府管理服务，是推动政府治理流程再造和模式优化的重要支撑，在加强公共数据开放共享、推动政务信息化共建共用、提高数字化政务服务效能等方面发挥强大作用，有利于提高决策的科学性和服务效率。

（二）数字化赋能社会保险基金管理：制度场域的重要实践

在持续推进国家治理体系和治理能力现代化的要求下，社会保险是数字化改革和应用的一个重要制度场域，社会保险基金管理与数字化的关联和融合也变得更加紧密。通过将数字技术融入社会保险基金管理之中，加强原始数据生产能力、数据开发挖掘能力和数据分析利用能力，进而促进公共服务和社会运行方式创新。

在数字时代，数字化的赋能将提高社会保险基金管理和运行效率，并对社会保险制度改革产生重要影响。具体来看，一是数字化赋能提高社会保险基金管理的“实时性”。借助数字化对数据获取的能力，社会保险基金相关数据的获取将更为及时，在报表统计、汇总上报的传统模式上实现数据的实时动态传输。二是数字化赋能提高社会保险基金管理的“准确性”。在确保数字安全的前提下，数字化能够促使社保数据生产、传输、使用、管理的全流程实现精准化。三是数字化赋能提高社会保险基金管理的“可及性”。数字化促进了治理和社保透明度的改善，通过加大开放共享力度，公民能够更加容易地获取有关社会保险基金运行和自身社会保险基金的相关信息。四是数字化赋能提高社会保险基金管理的“便捷性”。相对于现行的录入、上报和稽核的传统数据管理模式而言，数字技术使得社会保险基金的管理更加便捷，实现数据和信息的实时生成与动态传输。五是数字化赋能提高社会保险基金管理的“高效性”。在数字化时代，政府收集、处理和传播数据的能力大幅提高，通过挖掘和分析数据可有效改善管理效率，同时电子纳税申报降低了纳税人的遵从成本和政府的行政管理成本。六是数字化赋能提高社会保险基金管理的“系统性”。数字技术能够整合碎片化的社保数据和信息，加强统筹规划和整体设计，促进公共数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用；同时，数字化管理在政府机构与其他组织和个人之间建立了多重联系，有利于扩大社会保险的覆盖面。

五、数字化赋能社会保险基金管理：对策与建议

（一）通过数字化推动参保扩面，提高参保质量

一是充分利用全国联网的全民参保数据库，依靠居民身份证号码准确登记参保人的各项信息，实现参保信息实时动态的运行和维护；二是实时掌握参保人准确的参保状态，既可识别“应保未保”人群和中断参保人群，也可识别重复参保人群，在扩大覆盖面和提高参保质量方面有所贡献。

（二）通过数字化做实缴费基数，提高征缴能力

一是通过建立社保和税务的联网机制，实时动态掌握参保个人和用人单位真实的工资收入和缴费基数情况；二是打通税务、人社、医保、住建等部门之间的数据壁垒，提升跨部门协同治理能力，实现参保数据的实时比对和稽核；三是适时推动税务部门全责征收社保费改革，实现“核征一体”，借助税务部门全国统一的金税系统，充分发挥税务部门征缴优势，提高资金征缴能力和效率。

（三）通过数字化助力投资运营，提高投资效率

当前社会保险基金中开展投资运营的主要是基本养老保险基金，面向数字时代，应着力依托数字技术实现养老金革命。通过大数据技术加强数据分析和预测能力，通过数字技术辅助政府相关部门进行决策，促进社会保险基金投资运营更加符合市场投资规律，在保障安全性的前提下提高资金投资收益率。

（四）通过数字化核定待遇发放，提高管理能力

在基本养老保险制度中，通过全国统一的数据库能够实时、准确、连续地记录参保人的缴费权益，并根据计发办法和经济社会相关参数变化自动计算参保人的养老金待遇额度，防范违规办理提前退休、违规列支养老待遇项目等行为。在基本医疗保险制度中，基于医疗保险待遇支付频次高、涉及主体多等特点，以数字化手段加强医疗费用支付管理，优化医保和医院之间的结算方式，建立起针对每笔支出的实时比对和监控机制。

（五）通过数字化完善预算制度，提高统筹能力

在基本养老保险制度中，可在现行预算制度的基础上，结合经济社会发展情况，在编制基金预算时充分挖掘、分析和利用数据库中已有的数据和信息，增强地方政府编制预算的准确性；同时加强中央政府对地方政府的约束力度，以预算管理作为推进养老保险全国统筹的重要抓手。在基本医疗保险制度中，基于医疗保险业务特点，通过数字化深度挖掘和分析相关业务数据，建立财政、税务、医保、卫生等部门之间的联网系统，促进部门之间信息畅通，在编制预算时综合考虑医保待遇支出、转移性支出等因素，提高预算编制的准确性。同时，应加强社会保险全面预算绩效管理，基于受益群体范围来改进支出结构（刘尚希，2019）。

（六）通过数字化加强审计，提高风险防控水平

在健全完善社会保险基金审计制度、加快基金审计规范化建设基础上，加快推进相关信息系统间的互联互通和跨部门、跨区域共享，基于数字技术开展相关数据和信息的总体趋势分析、关联对比分析、数据挖掘分析，构建起事前预警、事中管控和事后治理的审计风险监控系统，增强主管部门对社会保险基金的行政监督能力，实现实时预警、智能管控和有效治理（张永杰，2019）。在推进数据标准和信息接口统一的基础上，加快全国统一联网的管理信息系统和数据库建设，加强原始数据生产能力，提高风险防控水平。

（七）通过数字化优化经办服务，提高服务能力

数字化服务是满足人民美好生活需要的重要途径。当前，应通过提高数据库和管理信息系统能力建设，积极打造面向公众的社保经办服务网站和APP 应用，提高群众网上办理社保业务、查询社保数据的便捷程度，提高数字服务的普惠化水平，满足群众多样化和个性化的需要。同时，全国联网数据库和管理信息系统的建立，还可避免因社保关系转移接续带来的异地业务办理问题。通过在经办服务领域推动数字化服务的普惠应用，提高社保经办服务能力，持续提升群众获得感。

六、社会保险基金数字化管理需要注意的问题

（一）数字革命意味着政府自身组织方式变革，数字技术需与其能力相适应

数字革命对政府组织和管理服务方式带来挑战，倒逼政府通过自身组织方式变革来回应数字革命的要求，并提高在制度、人力、物力、财力等方面的调动能力。就社会保险基金数字化管理而言，一是政府要对社会保险制度及其细节设计进行调整，及时解决执行过程中因数字化所限而带来的“政策让位管理”的问题；二是政府在推进社会保险基金数字化管理过程中需要加强相关能力建设，尤其在组织治理方式和资金财力投入方面，应以加强社会保险现代化和数字化治理为目标，系统推进、统筹改革。

（二）保障数据和信息安全是社会保险基金数字化管理的首要任务

在数据时代，警惕数字破坏、保障数据安全是摆在首位的要求。在推进社会保险基金数字化管理的进程中，应将保障各项各类社保数据和信息的安全放在首位，确保社会保险基金数字化管理全流程、全周期的封闭管理，定期监督和反馈，持续提高数据和信息的安全性。

（三）社会保险基金管理数字化的实现需要营造良好的数字生态和顺畅的决策机制

我国数字化发展仍处于起步阶段，其与社会保险基金管理的融合发展也需要时间。为顺利实现社会保险基金数字化管理，当前应大力营造良好的数字生态，构建数字规则，构建起与数字化相适应的政策法规体系。同时，要建立顺畅的决策机制，促进数字技术在社会保险基金管理全流程中的有效利用和辅助决策。

（四）数字化的作用是有限的，相应的制度和政策改革仍需继续

数字化在赋能社会保险基金管理方面具有前瞻性和支持性作用，但这并不意味着数字化是万能的。应该认识到，数字化是保障制度顺畅运行、推进组织变革的重要推力，但其作用也是有限的，不能指望数字化解决一切管理和发展的问题。对于社会保险基金管理而言，根据经济社会发展的实际情况推进制度改革、加强社会保险基金管理的相关制度建设仍是最基础和最根本的任务。