“有序用电”对企业运营成本的影响及应对

中国财科院“企业成本”调研“‘有序用电’对企业运营及成本影响”专题组

内容提要：“有序用电”本身并没有好坏之分，取决于用电的调度是主动调控还是被动限电，主动调控用电是发挥政策作用的要求，被动限电则应高度重视、尽量避免。“有序用电”现象的出现既受电力供求矛盾影响，也有节能减排等多目标治理不协同的原因，“有序用电”导致企业正常生产销售流程的中断，如果限电停产持续，还可能危及企业的生存。有效对冲“有序用电”对企业成本的影响，既要注意中长期国家治理能力和效能提升，促进生态、经济、社会目标的有序协同；也要注意采取有效措施，对冲短期因素冲击，助力稳经济、稳企业、保就业。同时，企业也可以从自身出发，与政府共同努力，形成对冲“有序用电”对企业成本不利影响的合力。

2021 年第三季度以来，经济下行压力明显，“有序用电”叠加大宗产品价格上涨，对企业成本和利润空间带来巨大冲击。以有效的治理措施对冲对企业的不利影响，对于企业有序运行、经济稳定发展具有重要的现实意义。2021 年10 月至11 月，中国财政科学研究院“‘有序用电’对企业运营及成本影响”调研组对广东、山东和辽宁等省份的部分地区和企业进行了集中调研，主要采取与政府部门、行业协会、代表性企业进行线上座谈、电话访谈、书面函询等形式，向基层政府和企业一线管理者了解企业的成本负担情况和实际需求，全面收集“有序用电”对企业运营及成本影响的一手资料。此次“有序用电”在地方的不同表现及其原因是什么？地方政府出台的应对措施手段有哪些？作为实体经济主体的工业和制造业企业感受如何？“有序用电”问题的风险和不确定性如何？都是这次调研的重要关注点。

本文是在调研的基础上完成的研究报告，旨在通过研究“有序用电”问题的出现及原因，剖析“有序用电”对企业运营及成本的影响，从多维度治理、多主体参与、长短期结合的角度提出有效应对“有序用电”的若干建议。

一、对于“有序用电”的认识及原因分析

（一）关于“有序用电”的认识

“有序用电”本身并没有“好与不好之分”，主要看用电的调度是主动调控还是被动限电。如果是出于生态环保要求或能耗双控要求对高能耗企业的有序调整，又不影响整体经济或社会的正常生产生活，属于推行供给侧结构改革以来生态环保方面调整的范畴，促进了企业的主动转型，这种调控就是积极的、主动的，是我们政策发挥作用的体现，应该充分肯定。

但是如果是因为电力供应不足或相关指标限制导致的限制性用电情况，并在较大程度上对经济、社会正常的生产活动带来干扰和冲击，那么就是一种被动出现的情况，应该尽量避免。其中，电力供求矛盾或生态环保控制目标与经济生产目标不协同，都会导致这种情况。2021 年，我国多地出现“有序用电”现象，覆盖范围广，涉及江苏、浙江、山东、广西、云南、广东等多个省份，严重影响企业生产和人民生活安全，主要就是上文所提及的被动出现的情况。

（二）被动“有序用电”的表现

主动调控用电是发挥政策作用的要求，本文不多做讨论。被动限电是我们应该高度重视和尽量避免的。

“有序用电”的表现，从程度上看，可以分为“限制但有序”和“一刀切”限制两种情况。如果“限制但有序”是“有序用电”的常规情况的话，“一刀切”则是有序用电的极端情况。在2021 年的“有序用电”中，两种情况都有。在初始阶段因协同应对不足，曾出现过极端“拉闸限电”的情况，后续通过不断加大调控力度、强化协同等，多表现为“限制但有序”的状态。

1.“限制但有序”的情况

“限制但有序”限电的最常见形式是部分时段停止企业供电、要求企业错峰避峰用电、分级分类停限产、高能耗企业限产等。调研中发现，东部某省A 市2021 年5 月以来，每月都有错峰用电情况，截至当年10 月底累计错峰64 天（见表1），其中5 月、9 月错峰用电天数达20 多天，最大负荷缺口在9 月22 日达307 万千瓦。“限制但有序”限电强化“有序用电”的方式，突出根据企业需求、电网不同时段的负荷科学合理安排，尽量减少对企业生产的不利影响。

表1 2021 年5-10 月东部某省A 市错峰用电统计表

2.“一刀切”拉闸限电

部分调研地区早期的限电，存在“拉闸限电”一刀切的方式，给企业经营带来比较大的扰动与冲击。这种“拉闸限电”的情况，虽只在初期出现，但也给经济社会和生产生活带来比较大的影响，冲击企业的正常生产，部分用电紧张地区，限电波及居民、公共设施和非实施有序用电措施企业，限制或断供景观、照明、电梯、地下停车场乃至居民用电。如2021 年9 月23 日，国家电网东北电力调度中心全网频率调整手段已经用尽，辽宁、吉林、黑龙江三省仅23 日下午16 时30 分至21 时30 分限电合计100 万千瓦，给居民生活带来严重不便，个别地区甚至出现红绿灯停工、电梯停运的现象，有些地方一天停几次电，有些地方停电超过12 小时，甚至还出现了影响供水的情况。此次“拉闸限电”覆盖范围广，截至2021 年10 月，已经有江苏、湖南、浙江、广东、云南等20 余个省份采取了不同程度的限电措施（见表2）。

表2 各省市“有序用电”举措一览（截至2021 年9 月底）

（三）“有序用电”问题的原因分析

“有序用电”的原因，既有供求问题，也有调控因素。

1.供求因素：煤电价格倒挂，电力供求矛盾突出

（1）燃煤短缺影响电力供给

多因素导致煤炭价格成倍增长，影响电力供给。去产能背景下煤炭产能与需求背离；市场化因素导致煤炭价格“V”型走势；叠加市场炒作等因素，煤炭价格成倍增长，影响发电积极性。同时用电需求还在不断增长，加剧电力的供求矛盾。

一是去产能背景下煤炭产能与需求背离，煤炭短缺影响发电供给。供给侧结构改革以来，叠加生态环保的考量，我国煤炭产能在“十三五”时期一直呈去产能态势，全国累计退出煤矿5500 处、退出落后煤炭产能10 亿吨/年以上。到2020 年底，全国煤矿数量减少到4700 处；2020 年全国30 万吨/ 年以下煤矿数量及产能较2018 年下降均超40%。从煤炭产量看，供给侧结构改革以来，虽然2016-2018 年三年产量较2015 年有所下降，但2019 年产量已恢复并超过2015 年的水平。并且据测算，我国燃煤发电量将从2020 年的28 亿千瓦增长到2035 年的35 亿千瓦水平，产量的恢复一定程度上说明需求也超过2015 年的水平。需求由降转升并超过改革前水平的同时，产能却一直处于去产能的态势，导致产能与需求日益背离，尽管有煤炭质量提升的成分，但这种背离既为后期的煤炭快速涨价埋下隐患，也造成燃煤短缺，影响电力生产。

二是市场化因素导致前三季度煤炭价格“V”型反转，并一路飙升，影响电企的发电积极性。2021 年1 月煤炭价格延续2020 年底行情呈现一波快速上涨，至811 元/ 吨（如图1），但很快价格又快速回落，2021 年2 月底降至579 元/吨，产量也随之下降，3-9 月国内原煤产量同比增速分别为-0.2%、-1.8%、0.6%、-5%、-3.3%、0.8%、-0.9%，其中 5 个月为增速为负，2 个月低于 1%（如图 2）；同时，进口煤炭也呈下降趋势，据海关数据，2021 年1-9 月份全国累计进口煤炭2.3 亿吨，同比减少903 万吨、下降3.6%。①数据来源：国家统计局、功夫财经网。供求关系很快导致煤炭价格反转，进入2021 年8 月后，升至1120 元/吨，叠加市场炒作的因素，导致煤炭价格大幅上涨、翻倍，并于2021 年10 月17 日形成史上最高煤价2600 元/吨。2021 年保供阶段国家共计批准5 批次、数百家煤矿产能核增，合计增加产能约4.2 亿吨，在保供和政策调控下，煤价出现断崖式下跌，年底煤价跌至825 元/吨，煤炭市场呈现供需两旺局面。

图1 2021-2022 年动力煤价格走势图

图2 2019-2021 年中国原煤月度产量同比增速

“市场煤”遇上“计划电”，煤电价格倒挂，电力生产企业发电意愿不足。尽管国家发改委已明确提出将进一步深化电力价格的市场化改革，自2021 年10 月15 日起，燃煤发电电量原则上全部进入电力市场，扩大市场交易电价上下浮动范围，但是仍无法完全对冲煤炭涨价对电企的影响，导致电企宁可受罚，也不愿生产。调研中东部某省A 市的行业协会反映，由于煤炭和天然气的价格上涨，该市发电企业的综合成本急速上升，企业越发电越亏。在全力保供的要求下，企业一台机组停机，电网要罚款28 万/天，但如果不停机，每天亏损远超28 万，企业干脆停机受罚。

（2）疫情以来用电需求增速超过GDP 增速

从电力消费总量增速上看，2019 年电力消费增速低于GDP 的增速，但2020 年以来电力消费增速逐步高于GDP 的增速（如图3）。尤其是2020 年下半年至2021 年第三季度，我国的电力消费增长持续高于GDP 的增长，其中，2021 年全社会用电量8.3 万亿瓦时，同比增长10.3%，增速较2020 年大幅提升7.2 个百分点，创十年新高，二产制造业用电量占比大幅提升，显示出疫情以来经济和贸易复苏过程中的产业结构新特点，以及制造业和高能耗企业用能的抬头。

图3 2019-2021 年我国用电量和GDP 季度增速对比

总而言之，燃煤是电“源”，源端短缺或涨价带来发电的供给问题，而需求端又快速增长，供求两方面因素叠加，导致供电紧张的情况日益突出，最终形成“有序用电”乃至限电情况。

2.政策因素：节能减排等多目标治理不协同导致被动限电

一是政策的制定与调整的预期性、前瞻性不够。在不影响整体经济社会生产生活前提下促进企业转型降能耗是发展的必然选择。但是，运行中受到供求矛盾、煤炭产能矛盾等短期剧烈冲击，导致电力供求矛盾突出。政策机制和调整适应这种冲击而应变的及时性、预期性不足，导致被动限电局面，反映出宏观治理的短板和弱点。

二是政策制定和执行中多目标不协同，导致被动限电。国家治理是“五位一体”的多目标协同治理，政策制定和执行是国家治理能力的重要体现。由于一些政策在制定或执行中协同程度不够，导致出现“个体理性、合成谬误”的问题。

在制定和执行单个政策时，治理煤炭“超采”和实现“保供”都是正确的，但是叠加下达往往就会带来各种矛盾，“增产保供”难以达到预期的效果，因此必须在制定政策前就在掌握充分信息的前提下考虑如何协同二者目标。目前煤矿的产能需要符合核定产能、煤管票以及后期的审计等多层次的监管，煤炭企业为了“保供”而超产，难以通过环保、审计部门的监管；按照核定产能生产，又难以达到“保供”要求。调研中发现内蒙古、山西煤炭企业普遍存在“超采”20%的情况，个别企业超采达40%，“保供”或存在利益动机因素，但是后续又面临环保、审计问责等风险。

又如，在政策执行过程中，一些地区为了追求短期经济利益，默许能耗高的企业和产业满额开工，造成能耗指标超标，为了应付中央的能耗双控监管而采取简单粗暴的一刀切“拉闸限电”等应付性举措，这是基于减排目标的被动限电。

上述情况还导致宏观调控信息失真。特别是2020 年，内蒙古、山西出于生态环保考虑，对高耗能的煤炭企业采取倒查20 年或10 年的严格措施，过去煤炭企业在核定产能之外，还有一定幅度的超采，现在严格的倒查机制下，超采得到有效遏制，核定产能没有变化的情况下，实际产量则有大幅下降，这种核定信息和实际信息不匹配，导致宏观调控的信息失真，可能也是煤炭供应紧张的重要因素。

3.技术因素：系统设备制约电力供给

除市场和政策因素外，还有技术因素制约。2021 年9 月以来，波及全国20 省的停限电事件暴露了我国当前以煤电为主体的电力系统存在的诸多问题——在“源”端煤炭燃料短缺或价格过高的情况下，其他的“源- 网- 荷- 储”方案未能发挥作用，包括现行电力市场交易和电价机制的不健全、区域间电网互济和需求侧响应机制的不完善、电力系统灵活性欠缺、储能技术亟待发展等问题。主要体现在两方面。一是电力系统有效装机容量不足，导致用电高峰负荷需求难以满足，必须限电错峰。比如，2020 年冬季湖南和江西的限电就是上述这个因素造成的。部分错峰的地方不是电量生产能力不足，而是有效容量“吃紧”的集中体现，即装机容量不能满足最大负荷和合理运行备用，这个问题会随着新能源大比例并网更加突出。据测算，考虑来水不确定性，我国水电有效容量一般也只有40%，我国八个电力现货市场试点地区，风电有效容量为10%左右。二是新能源与传统能源系统调峰调频调压矛盾突出。“极热无风、极寒无光、晚峰无光”，新能源发电易受气候环境影响，出力不稳定，且其出力曲线往往与负荷曲线相背。传统电源通过发电机发电，能够为系统提供转动惯量，而风、光等新能源通过逆电器并网，无法为系统提供转动惯量。在受到极端天气事件、意外火灾事故等导致的扰动时，易因耐频性能不足，导致频率发生大幅变化而脱网，或扩展为大面积的停电事故。加之我国新能源开发与电力负荷逆向分布，灵活调节电源占比低，系统调峰调频调压矛盾突出，保障时间与空间上的电力供需平衡难度明显增大，这种不断突出的供求矛盾体，最终导致一些地方采取限电措施。

二、“有序用电”对企业运营及成本的影响

限电措施会造成企业正常生产销售流程的中断，涉及到企业对客户履约、营收保障、支付供货商货款、工资发放等一系列生产经营环节，如果限电停产持续，还可能危及企业的生存。“有序用电”对企业运营及成本的影响，可归纳为四个方面。

（一）“有序用电”叠加大宗产品涨价，使企业成本“雪上加霜”

此次限电对企业生产造成较大冲击：一是用能涨价直接增加企业成本；二是用能成本涨价叠加大宗产品价格上涨，对企业成本影响突出。

1.“市场煤、计划电”的体制矛盾导致发电企业巨亏

在我国现有的能源结构中，煤炭消费量占能源消费总量依然高达50%以上。现有的电力供应体系中，火电占据最大比例，并且这种态势仍将持续一段时间。对于发电端企业来说，“市场煤”和“计划电”的矛盾机制在此次市场煤价格上涨的背景下尤为突出。煤炭价格的大幅上涨推高了火力发电行业的生产成本，然而电力价格却不能根据市场供需关系调整，造成发电企业生产成本增加。火电企业亏损，发电积极性受影响。根据中国电力企业联合会数据（如图4），2021 年7 月的电煤成交价相较于2019 年同月的成交价涨幅近一倍，进口煤价格指数由2020 年的497 元/ 吨上涨至2021年的1885 元/吨，上涨超过一倍。煤炭价格上涨直接导致企业发电或用电成本上升。

图4 我国煤炭价格历史变动趋势

调研中发现，东部某省A 市某发电公司煤炭燃料成本占该厂总燃料成本的比重达70%-80%，加上生产链传导的扩大效应，煤价波动的成本叠加传导效应超过80%。另一热电公司表示，煤价过去占其成本60%，此轮涨价后提升至成本的80%，每发一度电，企业就相当于亏损0.4-0.5 元。可见，对于燃煤发电企业来说，煤炭价格的上涨大大加剧了其生产成本。

2.用能与原材料涨价叠加，企业成本“雪上加霜”

大宗产品价格上涨，叠加用电成本上升，使中下游企业经营困难叠加。一是对于用电成本占比高的企业，限电对成本影响比较大，不少企业反映成本提升30%以上。二是叠加大宗产品价格上涨对企业成本带来不利影响。东部某省A 市建材行业协会反映，2021 年第三季度，原材料价格上涨、限电措施等因素，导致东部某省A 市建材企业生产成本整体上涨幅度较大。如建材用的水泥、铝等，受大宗产品价格上涨等影响大，同时叠加用电成本上升，相关企业成本普遍上涨30%-40%。有些企业尽管可以通过提高产品价格向下游传导，但由于市场话语权不同，转嫁能力也不同，调研企业反映，原材料涨价30%，只能向下游传导10%，其余部分只能自己消化，原来毛利率30%-35%的企业，现在盈利率只有10%左右；原来盈利率只有个位数的企业，只能通过改用边废料等替代原来的生产资料，内部挖潜以降成本，在激烈的市场竞争中以求生存。

3.上游产品涨价向下游企业传导，导致成本上升

工业生产者价格指数由工业生产者出厂价格指数和工业生产者购进价格指数两项组成，一定程度上反映了产品价格向下游传导的情况。从2021 年的生产者价格指数变化，可以看出前端大宗产品的价格上涨向中下游企业传递的端倪。生产者购进价格自2021 年3 月一路上涨，生产者出厂价格指数也相应上涨，一定程度上说明价格向中下游企业传导的情况。图5 和图6 反映的是广东省和山东省工业生产者购进价格指数，自2021 年3 月以来涨幅呈扩大趋势，表明企业经营压力增加，利润空间被进一步压缩。

图5 广东省工业生产者购进价格指数（2020 年10 月-2021 年9 月）

图6 山东省工业生产者购进价格指数（2020 年10 月-2021 年9 月）

限电还通过受影响的上游企业的原材料价格抬升传导扩散至下游相关企业，导致下游企业因上端生产材料价格的上涨而被迫增加用料成本。以某生产瓷砖粘贴辅料的高新技术企业为例，企业本身用电能耗占比不高，但是由于上游原材料提供商，如水泥生产商等属于高能耗企业，受到产业链上游原材料的大幅涨价的影响，间接导致下游企业购买的原材料成本增加。例如，与2020 年同期四百多元一吨的水泥价格相比，2021 年上涨至七八百元一吨，原材料价格涨幅近一倍之多，而水泥涨价的原因就是“有序用电”影响产能或提升成本。

（二）影响企业正常生产，变相提高企业成本

1.限制企业开工，生产不能正常进行

一是“有序用电”导致企业直接限产，加大企业生产成本与负担。“有序用电”与错峰用电，导致企业生产被迫中断，产能利用不足。调研中企业反映，曾一度被要求“开三停四”，甚至“开二停五”“开一停六”错峰用电，对企业的正常生产经营活动带来较大影响，有的企业直接减产能20%。

二是供应链受阻，影响企业正常生产。根据东部某省A 市一家纺织企业的反映，虽然错峰用电时，企业自身有发电设备可以维持基本生产，但其在市内的多家上游供应商都受到限电措施影响，造成供应迟滞，影响订单生产。此外，“有序用电”也加深了许多企业生产的顾虑，降低了企业的生产积极性。一些企业在此次调研中反映，突发性的限电政策严重影响了企业原本的生产计划，一些企业面临的违约风险增多，安全生产风险和质量问题也同步增加，最终增加了企业的生产决策成本，使得企业的生产积极性受到打击。

2.特殊企业用能约束造成更大损失

一是增加企业生产流程启动成本。以此次调研的陶瓷和玻璃制造企业为例，窑炉从关停到再次启动投入生产的启动周期高达24 小时，错峰用电导致部分陶瓷企业停产。

二是停电直接导致企业设备或原材料报废。调研中，玻璃制造企业反映生产窑炉需要持续运转，一旦停止运转玻璃溶液将会固化，一定程度损坏窑体，加大了企业生产风险，也带来了经济利润损失。而一些生物制药、电子行业反映，限电可能会导致企业生产活动被迫中断，原材料浪费。例如，东部某省B 市经济开发区内的一家生物企业，在开展临床前的动物实验时，一旦发生断电，就会导致整个屏障环境系统无法正常运行，导致实验动物窒息，产生巨大浪费。

（三）企业变通应对，引致相关成本大幅提高

1.适应错峰用电而“错时生产”，增加人工成本

为应对“有序用电”、企业错峰用电的影响，企业不得不错时上班，提高了企业人工成本。调研中某陶瓷企业反映，为适应错峰用电要求，企业不得不安排员工在夜间生产，需对晚班员工发放额外的补贴，人工成本增加约10%；更有甚者，受报酬收入不稳定和作息时间调整影响，员工流失比重增大，也增加了企业招工以及培训成本。也有企业反映，临时限电限产，之前签好劳动合同的工人到岗却不能生产，徒增企业的用工成本。

2.部分企业为按时履约被迫变通运输方式，大幅提高物流成本

限电政策提高了物流成本。调研中东部某省B 市开发区一家行业协会反映，由于限电影响生产工期，面临违约甚至失去市场份额的风险。企业为了不违约，只好改陆运、海运为空运方式，大幅提高了企业运输成本。

（四）加剧生产、质量和违约风险

1.企业面临违约与丢掉市场份额的风险

调研中了解到，企业因“有序用电”政策不能按期完工，导致订单转走，等生产恢复正常时，订单难以全部转回，造成市场份额损失。东部某省A 市一家企业反映，拉闸限电导致其30%的产品市场份额被动转走，当企业恢复正常生产时，只有10%的订单能转回。东部某省一家外贸企业也反映，目前企业最大的困难是，由限电导致的企业无法按照正常产能生产，从而导致无法按期交货的违约情况。不少企业宁可电费涨价也不希望由于限电而导致被迫限产甚至停产，因为这会进一步削弱企业在国内和国际产品市场上的竞争力。因市场竞争力不足而被迫淘汰出局对企业将是绝对的打击。

2.增加企业生产安全和产品质量风险

此次“有序用电”还在一定程度上增加了企业日常经营中的安全风险。调研中东部某省B 市某开发区企业反映，被迫“有序用电”将影响企业生产中所使用设备的寿命，这些设备往往造价昂贵，中途不能冷却停机，否则只能报废。同时，错峰限电导致企业有时须安排员工夜晚倒班工作，对安全生产带来一定风险。

三、强化“有序用电”治理，对冲企业成本影响

当前经济下行压力凸显的背景下，无论是宏观稳经济，还是微观稳企业、保就业，强化“有序用电”治理对有效对冲企业成本影响意义重大。根据前文分析，“有序用电”的用能约束，既有大宗产品的价格上涨、政策执行不科学等短期因素影响，也有生态环保和经济目标协同的中长期影响。因此，有效对冲企业成本的影响，需要针对不同情况分别施策，既要提升中长期国家治理能力和效能，促进生态、经济、社会目标的有序协同；也要采取有效措施，对冲短期因素冲击，助力稳经济、稳企业、保就业。同时，企业也可以从自身出发，与政府共同努力，形成对冲有序用电对企业成本不利影响的合力。

（一）中长期：强化多维度治理统筹，提升宏观治理效能

强化“有序用电”治理，对冲相关风险因素对企业成本影响，从中长期来看，需要协调生态与经济、社会治理目标和手段，统筹煤炭、电力市场治理，提升宏观治理能力和效能。

1.强化多目标治理统筹，避免“一刀切”硬限制

国家治理体系是“五位一体”（或者加上安全考量的“六位一体”）的有机整体，目标为提升治理效能、增进人民福祉。治理体系各领域各主体的积极性是毋庸置疑的，但也存在治理的短板效应或“个体理性、合成谬误”的问题，导致一个领域的治理要求成为另一个领域的短板制约，影响整体治理效能的发挥和治理目标的实现。如2018 年以来新一轮“猪周期”中的环保与生猪生产、“有序用电”中的生态与发电生产之间矛盾，最终都影响到治理效能和治理目标的实现。未来我国经济目标和生态目标能否协同，对于未来政策制定至关重要。根据学者的推算，要实现两个百年目标，经济增长要在4.8%以上，考虑到双碳目标和能耗双控政策，中长期能否在符合双碳和能耗双控的目标下，实现4.8%以上的经济增长，确实面临比较大的挑战。如果两者目标不能协同，那么对于生态和经济目标而言，无论如何厚此薄彼，都不能实现总体的治理目标。因此要强化多目标统筹治理，不断提升治理能力。

一是要切实提升基于“问题导向”的治理能力。近日，国务院已就保供问题强化协调统筹，明确不能因环保要求制约供电而影响居民生产生活等，已对电力供应发挥了积极效果。

二是要基于“治理效能”自觉提升治理能力。问题导向的治理能力略显被动，进一步讲，应该自觉提升能力，强化国家治理体系各维度的统筹，着力提升治理体系和治理能力现代化，增强政策的预见性、预期性、调整的及时性，防止多维治理中的“短板问题”和“个体理性、合成谬误”的问题，避免“一刀切”式的政策限制。调研中发现一些地方在生态环境治理过程中注意统筹考虑经济、社会等其他维度的治理目标和效能，通过日常节能减排的监督管理和动态跟踪能耗双控目标执行情况，分类施策遏制“两高”项目盲目发展，避免为完成生态环境治理阶段性目标出台临时管控措施，保证经济实现较快增长、产业链供应链稳定。

2.加强“市场煤、计划电”治理统筹，完善体制机制，有效落实保供

我国电力能源以煤为主，保障电力供应，需要深入把握煤炭和电力市场治理规律，统筹煤电保供体制机制，完善电力价格调控指导措施等。

一是继续深化电力市场化改革，完善体制机制。在保障民生、公用事业和公益性服务场所用电成本不增加的前提下，逐步扩大市场交易电价上下浮动范围，完善市场化电价形成和交易机制，解决电力供求矛盾。

二是统筹煤电保供体制机制，向承担保供任务的中小型煤电企业增加“长协煤”的供应。煤炭价格主要依靠市场交易形成，电力价格则受市场交易和发改、物价等部门价格调控共同影响，调研中发现能够以长期协议价格购买动力煤的主要是大型央属、省属煤电企业，中小型地方煤电企业主要以市场价格购买动力煤，发电成本受煤炭市场价格波动影响大。2021 年10 月出台的深化燃煤发电上网电价市场化改革措施有利于缓解煤电企业经营压力，但是长期“市场煤、计划电”的体制机制导致部分煤电企业，尤其是一些中小型煤电企业早已负债累累、亏损严重，难以继续履行保供任务。建议统筹煤电保供体制机制，向承担保供任务的中小型煤电企业增加“长协煤”的供应，避免煤、电价格“打架”带来的煤电企业“越发越亏”现象。

三是加强煤电市场监管。在政策执行过程中应特别注意杜绝地方政府对市场交易电价合理浮动进行行政干预，及时查处违法违规行为，维护良好市场秩序，以更好发挥市场治理效能，有效落实保供。

3.企业主动谋划，积极应对用能约束影响

降低电力供求矛盾对企业生产经营和成本的不良影响，不仅需要政府提高治理能力和效能，企业作为用能主体，也可以通过内部挖潜和技术改造等途径，积极应对用能约束影响。

一是企业通过自我强化边、废料利用，减少对传统高能耗原材料的依赖。东部某国家高新技术企业的主要产品是瓷砖粘合剂，面对高能耗原材料水泥价格翻番增长，该企业变废为宝，利用尾矿砂作材料，以及研发减少水泥用量或者不用水泥的零碳型瓷砖胶，从而大幅减少能源利用。有调研企业反映30%的成本上涨中，有20%可以通过向内挖潜消化。

二是主动改造设备，降低能耗。企业通过淘汰落后设备，引进新设备，或更换旧设备电机，可以极大减少用电成本。例如，有的企业改造设备，利用晚上进行混合生产，研制大型储料装置，白天进行打包分装，实现错峰用电。还有企业通过安装轮管系统，实现能耗管理日常化和系统化，有效降低企业能耗。

三是改进生产流程，加强用能管理。如有的汽车配件生产企业在改善原材料气味时，从传统的分散式小型机械加工改进为集中式一体化加工，同时培养员工节电意识，做到人走机停、灯关等，降低了企业用电成本。

（二）短期：强化政策引导，提升治理的科学化和精细化

1.提高政府治理的科学化和精细化程度，稳定企业预期

政府治理的科学化和精准化有利于稳定预期，避免“拉闸限电”，强化“有序用电”，最大程度降低对企业正常经营的不良影响。

一是加强科学预判，精准掌握，合理调度。政府相关部门对用电供求以及相应要素的市场走势要提前预判，做到未雨绸缪；确需限电，则要深度把握特殊企业的特殊用电需求和一般企业对“有序用电”的承受力，并强化限电安排的统筹性和预期性安排，让企业心中有数，有效应对，避免意外冲击。同时做好统筹，保障高效益低能耗的重点支柱产业和高新技术企业的生产用电，限制“双高”企业用电。

二是细化“有序用电”安排。针对早午晚峰的不同负荷缺口，分时段精细化安排，并明确不同“有序用电”安排场景和用户群体的通知要求和内容，做好精准通知。通过实施大数据监控密切关注每个“有序用电”企业的错峰执行情况，对未执行到位的用户第一时间进行电话、短信督促，尽可能避免采取强制措施。同时对用户的应急用电需求快速响应，将错峰轮休安排与企业实际需求相结合，尽全力最大化保障企业的利益。如东部某省的C 区通过对优保A 类企业调整错峰时间，每天给企业延长4 小时生产时间，为该区每天带来约1.2 亿产值，较大程度减少了电力短缺对制造业企业减产的影响。

三是加强区域间电网互济，合理接收区域外来电力。由于资源禀赋、经济发展水平的差异，电力供求结构在区域内往往也呈现不同状态。拓展区域内其他电力富余地区送电本地区的电力通道容量，有序合理增加接收外来电力规模，可以有效缓解本地区的用电紧张难题。

2.强化施策针对性，对冲企业成本影响

缓解电力供给短缺导致的企业成本上升和对生产经营的不良影响，可以从政策引导电力供求两侧“双管齐下”——支持发电企业减少发电亏损和用电企业降低用能成本，同时注意创新政策执行机制，提升企业利用政策降低用能成本的效率。

一是为煤电企业纾困解难，保障电力供给。在以煤炭作为发电主要能源的背景下，为煤电企业纾困解难、提高发电企业发电积极性，有利于保障电力供给。包括对煤电企业新增顶峰电量给予财政补贴，鼓励煤电企业多发电、满发电，缓解错峰用电压力；对煤电价格倒挂导致亏损较大的发电企业采购煤炭及天然气产生的银行贷款利息部分进行财政贴息，缓解发电企业经营困难；积极为纳入“电力保供”税收扶持的煤电和供热企业落实“减、退、缓”税收优惠政策。

二是适度补贴用电企业，降低用能成本。随着燃煤发电上网电价市场化改革进一步深化，市场交易电价上下浮动范围扩大，多地、多行业企业表示用能成本呈上升趋势，在大宗商品价格上涨、国际物流成本高企等外部因素不可控的背景下，有选择、适度地补贴用电企业，可以避免用电成本上升成为压倒企业的“最后一根稻草”。东部某省的A 市作为制造业大市，为降低企业用电成本，对全市规模以上工业企业新增用电、工业企业使用管道天然气以及大工业企业变压器容量基本电费等方面进行补贴，2019 年至2021 年累计安排企业用电补贴约8.4 亿元，缓解了电力短缺对企业正常经营和成本的不良影响，2021 年1-9 月，全市完成规上工业增加值3807.86 亿元，增长15.6%，增速分别比全国、全省高3.8 和3.5 个百分点。

三是创新政策执行机制，加快降低企业用能成本的政策落地。高效的政策执行机制可以极大提升企业利用政策降低用能成本的效率。佛山“扶持通”平台就是一个典型案例，该平台汇聚查政策、报项目、拿资金等功能，在全国首创“秒报秒批秒付”服务改革。目前已实现企业用电、用气补贴项目申报做到“零材料、秒申报”，企业只需手机扫码登录佛山“扶持通”平台，核对确认用电、用气数据及银行账户信息，即可一键申报政府补贴，全程零材料、零跑腿、零接触，有效帮助企业轻松便捷享受降低用能成本的政策红利。

3.企业主动响应“有序用电”要求，缓解电力紧缺影响

企业作为电力系统的需求侧，积极与调度端互动响应，可以有效缓解电力紧缺对企业正常生产经营和成本的不良影响。具体包括主动配合供电部门关于用户的生产特性和用电负荷特性摸查，在负荷缺口紧张时段紧急避峰压减负荷；在网供指标调增或有盈余情况下快速恢复生产，以用足用好网供指标等。如东部某省C 区的大多数工业企业在“有序用电”时期，合理调整生产班次，主动在白天高峰时段减产，安排在晚上开展生产，削峰填谷，提高负荷利用率，拉平峰谷负荷差近10 万千瓦，约占工业总负荷的1/10，既保障了生产时间，又节约了用电成本。