乡村振兴战略在广西自治县立法保障的实现路径

何 露，蒋 慧

(广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006)

一、广西自治县乡村振兴立法现状及制度价值

(一)广西自治县乡村振兴立法现状

自治县立法权既是民族区域自治权的首要组成部分，也是我国立法权体系的重要组成部分。自治县立法是保障乡村振兴战略顺利实施的重要举措。截至目前，广西自治县尚未出台专门的乡村振兴单行条例。

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中首次提出乡村振兴战略，2017年12月29日，中央农村工作会议首次提出走中国特色社会主义乡村振兴道路。2018年1月27日，广西壮族自治区人大常委会在自治区十三届人大一次会议上的工作报告提出的本年度工作建议中，明确表示要加快推进乡村规划建设等法规的制定步伐。

届时，广西12个自治县均已各自颁布了一部自治条例，且除龙胜各族自治县与三江侗族自治县、环江毛南族自治县之外9个自治县的自治条例都已进行了第2次修订。乡村振兴战略提出后，龙胜各族自治县人大与三江侗族自治县人大在自治条例的第2次修订工作中深入贯彻了乡村振兴战略内容，于2018年5月颁布的《龙胜各族自治县自治条例》和《三江侗族自治县自治条例》皆对应添加了“乡村振兴”条款，意味着乡村振兴战略在自治县立法取得了从无到有的里程碑式进步。

此后，恭城瑶族自治县于2018年7月颁布的《恭城瑶族自治县传统村落保护条例》、隆林各族自治县于2019年颁布的《隆林各族自治县非物质文化遗产保护条例》以及富川瑶族自治县于2019年颁布的《富川瑶族自治县传统村落保护条例》等单行条例虽然未明确将乡村振兴战略作为立法目的，也未规定乡村振兴条款，但其施行在一定程度上助推了乡村振兴。

综上，截至目前，广西自治县尚未出台专门的乡村振兴单行条例。

(二)乡村振兴战略下自治县立法的制度价值

乡村振兴战略是党的十九大精神的重要体现，2021年，全国人大颁布了《中华人民共和国乡村振兴促进法》，为地方立法提供了依据，为全面实施乡村振兴战略提供了有力法治保障，对于促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重要意义。在此背景下自治县乡村振兴立法有助于铸牢中华民族共同体意识，促进城乡融合发展以及巩固脱贫攻坚成果。

1.铸牢中华民族共同体意识

中华民族共同体意识是各族人民对国家认同的表现形式，2014年，习近平总书记正式提出“牢固树立中华民族共同体意识”。乡村振兴战略为自治县各民族发展提供了政策基础和物质保证，应当通过自治县立法，使“铸牢中华民族共同体意识”成为我国乡村振兴战略实施的灵魂。具体而言，一方面，在自治县立法中落实乡村资产抵押担保、金融扶持、新型农业补贴等各项政策，进而保障产业振兴，带动自治县经济发展，加速经济要素流动，促进中华民族共同体发展。另一方面，通过立法加强自治县乡村优秀传统文化保护和公共文化服务体系建设，繁荣发展乡村文化，实现文化振兴，树立民族文化自信，形成中华民族共同体意识。此外，自治县立法惠及自治县内除少数民族外的其他本土居民，各民族共同繁荣发展，民族之间联系更为紧密。

2.促进城乡融合发展

乡村振兴战略最大的历史进步是大大突破了我国长期以来的城乡二元格局思维，从“城乡一体化发展”到“城乡融合发展”，是解决我国不平衡、不充分的发展矛盾的重大突破。《中华人民共和国乡村振兴促进法》提出“加快县域城乡融合发展”并加以专章规定。自治县立法应贯彻上位法要求，通过立法为城乡融合发展提供保障，促进城乡政治、文化、生活、生产等各方面的融合，推动落实新型城镇化战略。以生产的融合发展为例，依托自治县乡村优势特色资源，支持、促进农村一二三产业发展，通过具体的生产、销售、交易等经济环节，实现城镇与乡村要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置，促进城乡产业协同发展。与此同时，以生产的融合发展带动其他各方面融合发展，号召城里居民回归乡村，改变人口从农村向城镇的单向流动局面，加强城乡的互动性和交融性。

3.巩固脱贫攻坚成果

广西壮族自治区是全国脱贫攻坚的主要地区，2020年11月20日，在脱贫攻坚决胜年的倒数时刻，包括三江侗族自治县、都安瑶族自治县、大化瑶族自治县等6个自治县在内的8个贫困县才脱贫摘帽[1]。习近平总书记强调，脱贫摘帽不意味着结束，而是新的起点。广西农村基础设施和公共服务能力较为薄弱，农民收入低，乡村社会治理、文化传承发展、生态文明建设等方面亟待加强，通过自治县立法，有效促进脱贫地区产业兴旺、人才培养、文化繁荣、生态宜居和组织建设，大力增强脱贫地区内生发展能力，建立农村低收入人口、欠发达地区帮扶长效机制，持续推进脱贫地区发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，使之同乡村振兴有效衔接。

二、乡村振兴战略在广西自治县立法的现实基础

(一)自治县立法变通权具有独特性与优越性

自治县作为民族自治区域，具有宪法和法律赋予的自治立法变通权。自治立法变通权可制定自治条例、单行条例与变通规定，具有独特性与优越性。具体而言，一方面，从行使主体与规制范围来看，自治县立法变通权具有独特性。首先，自治立法变通权是民族自治地区独有的，全国范围内仅自治区、自治州、自治县的人大才有权行使，是我国以基本法形式赋予民族地区管理本民族事务的权力。其次，自治立法变通权与一般地方立法权的法律依据、行使机关等都有不同。以规制范围为例，与省(自治区、直辖市)的地方性法规制定权相比，自治立法变通权的客体是民族自治地方少数民族的“本民族内部事务”和本地公共事务，省(自治区、直辖市)的地方性法规制定权的客体则是本地公共事务；与设区的市的地方性法规制定权相比，设区的市仅可规定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的相关的公共事务，自治立法变通权的范围更大，也可更详尽地落实乡村振兴战略[2]。另一方面，从法律效力来看，自治县立法变通权具有优越性。自治县内民族众多，社会关系较为复杂，《乡村振兴促进法》中的原则性规定在自治县推行或面临阻碍，而《宪法》第一百一十五条、《立法法》第七十五条恰好能解决此问题——我国法律层级自上而下分为宪法、法律、中央法规(包括行政法规与军事法规)、地方法、规章，自治县所制定的自治条例与单行条例作为地方法中的特殊地方法，却可跨越层级对法律和行政法规的规定作出变通，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策，这是自治县立法权得天独厚的优势。进言之，自治县通过运用自治立法变通权，既可将乡村振兴各种重要事项纳入法律规范之内，赋予其法律约束效力，也可根据民族地区实际情况调整各种社会关系，使得乡村振兴战略在自治县“生根落地”。

(二)广西自治县的乡风文明富有民族性

法律属于上层建筑，所体现的意志归根结底根源于社会物质生活条件，马克思曾揭示了法律的物质制约性，认为试图跳出客观物质条件和时代限制而制定的法律，是不能取得成功的[3]。因此，处于乡村振兴这一时代背景中，在自治县的特殊民族风俗这一客观条件下，应当制定符合其物质规律的法律。与其他地区相比，自治县的乡风文明具有明显的民族性。如广西金秀瑶族自治县的瑶医药理论知识、传统文化，龙胜各族自治县的婚丧、待客、祭祀、建造等传统礼仪和习俗以及侗年节、晒衣节、跳香节、三月三等民族节庆。上述特殊的乡风文明都需要在乡村振兴的立法过程中予以尊重与关注，才能使法律具备其最本质的属性——物质制约性。

(三)广西自治县的社会治理要求法治化

法治的概念由来已久，亚里士多德提出“法治优于一人之治”，但其含义不同于现代意义上的法治。有学者认为，现代意义的法治在4种意义或其结合上被广泛使用：一是治国方略或社会调控方式；二是一种行为方式；三是一种良好的秩序状态；四是“法治”是融会多重含义的综合概念[4]。在当代中国，强调依法治国，而社会治理作为国家治理的组成部分，也应依靠法治手段。习近平总书记提出，乡村振兴必须重视法治建设，健全乡村治理体系，深化村民自治实践[5]。乡村振兴战略下自治县的社会治理要求法治化，自治县应当充分发挥立法的引领作用。

三、乡村振兴战略在广西自治县保障立法供给不足

乡村振兴战略背景下，随着社会发展，自治县地区涌现出新的社会问题，现有自治县立法供给不足，突出表现为自治县大批优秀产业发展迅猛、自治县专业立法人才需求激增、自治县资源流失与环境污染问题亟待规制、自治县的社会纠纷解决机制仍需进一步优化、自治县数字化发展尚需帮扶。

(一)自治县大批优秀产业发展迅猛

产业兴旺是乡村振兴的基础，自治县民族产业众多，对其立法保障更有利于产业发展。近年来，广西自治县发展起了一批优秀民族产业，如巴马瑶族自治县的香猪产业与富川瑶族自治县的脐橙产业、罗城仫佬族自治县的糖料蔗、桑蚕、毛葡萄、油茶和牛产业，隆林各族自治县的生态铝产业，以及各自治县逐渐兴起的旅游业等，产业的迅猛发展将有效带动自治县乡村振兴，但却面临着诸多问题，如隆林各族自治县特色产业规模小、缺乏竞争力、农业发展活力不足，罗城仫佬族自治县近两三年来的规模以上工业增加值增速在河池市排位几乎都倒数第三，自治县产业兴旺亟需自治县立法保驾护航。

(二)广西自治县专业立法人才需求激增

人才振兴是乡村振兴战略的内涵之一，建设一支强大的立法人才队伍是自治县立法保障乡村振兴战略顺利实施的关键。自治县自治条例大多规定为“培养引进各类专门人才”，是包括立法人才在内的专门人才培养的原则性条款，仍需进一步细化落实。现今自治县的专业立法人才紧缺，原因有二：一是民族自治地区教育资源不足。非地方性高校立法人才师资成为优秀师资的汇聚地，而地方性高校立法人才师资尤其是民族地区的法学专家所占比例相对较少[6]。二是人才吸引力不足。自治县地处偏远，经济发展也较为落后，各项基础设施还不够完善，进而难以聚集专业立法人才。再者非本民族人民不通晓本地少数民族语言，如广西龙胜和三江独峒的侗话，沟通困难也限制了外来立法人才的流入。

(三)自治县资源流失与环境污染问题亟待规制

自治县经济蓬勃发展的同时，也伴随着不容忽视的资源流失与环境污染问题。如，自治县部分地区农业过度开垦、广种薄收、砍伐森林造成土壤流失、生态失衡、物种破坏等现象越来越严重，旅游业的发展也对自治县生态环境造成了一定破坏，如垃圾处理不当、排放污水等。2021年12月16日自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发的《广西壮族自治区贯彻落实第二轮中央生态环境保护督察反馈意见整改方案》针对广西生态环境保护问题提出了整改任务以及整改措施。其中，融水苗族自治县生活垃圾填埋场4个存在渗漏问题、都安瑶族自治县6个历史遗留旧址土壤治理项目有2个旧址监测井水质指标超标、富川瑶族自治县生活污水处理厂中控设施及各项仪表全部损坏，活性污泥严重失活。总之，自治县仍存在环境污染问题，随着经济快速发展，这些问题可能愈演愈烈，为此自治县应当加快完善立法以保障自治县生态宜居。

(四)自治县的社会纠纷解决机制仍需进一步优化

建立健全现代乡村社会治理体制是乡村振兴的应有之意，一套健全的社会纠纷解决机制是社会治理有效的重要法宝。与其他市县相比，自治县社会成分较为复杂，千百年来，所居住的各民族逐渐形成一套独特的民间法，包括融水苗族自治县的埋岩法规、三江侗族自治县的侗款、金秀瑶族自治县的石牌，这些都是自治县独特的宝贵财富。但这些民间法与国家法之间在部分内容上存在着冲突，如有些不属于国家法规制范围的行为却属于民间法调整范围，有些只能由国家法进行规制的事项也可让步给民间法。如，广西金秀瑶族自治县某案件的处理，原本只可由国家行政机关基于行政相对人违反行政法规而行使的罚款处理，也可由石牌头人基于石牌律对行为人作出罚款决定。在二者存在冲突的情况下，纠纷的解决应当适用何者成为当事人、司法机关或者行政机关必须做出选择的问题，如适用不当，易造成社会矛盾激化，使其治理难度加大[7]，自治县立法保障乡村振兴应当对此问题重点解决。

(五)自治县网络数字化发展尚需帮扶

数字化建设虽不属于乡村振兴五大任务，但通过互联网建设可不同程度地助力五大振兴，如，通过网络宣传促进自治县旅游业发展、依托数字化平台对自治县乡村进行社会治理。《乡村振兴促进法》《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《广西壮族自治区乡村振兴战略规划》等政策法规均要求推进数字乡村建设。然而，自治县多地处偏远，与外界沟通往来较少，乡村振兴战略推进过程中网络数字化发展缓慢，表现为线下网络设施不够完善与线上“互联网+农业、科技、政务服务”平台和机制等亟待建设。现有自治县立法规定不足以使自治县构建起一套完整的操作保障体系，如《三江侗族自治县自治条例》规定积极发展广播、电视和现代网络等传媒事业，为自治县的数字化发展提供了依据，但其内容较为笼统，不够具体；《龙胜各族自治县自治条例》中仅对商贸流通网络建设、发展电子商务作了规定，这些法律条款对具体指导自治县的数字网络发展起到的作用有限，远不能满足数字乡村建设的需求。因此，自治县需及时通过立法加快数字乡村建设，以促进自治县全面振兴。

四、乡村振兴战略在广西自治县立法保障的路径

2020年12月14日，自治区人大民族委员会在区人大常委会召开的自治县立法工作座谈会上提出，将研究制定贯彻落实《关于进一步加强和改进自治县立法工作的若干意见》的具体措施，推动自治县加强实施乡村振兴战略方面的立法。民有所呼，法有所应。乡村振兴战略的实施对自治县各方面建设提出了新要求，自治县应重视上述社会问题与立法需求，在法定权限内从以下几方面加强乡村振兴立法。

需注意的是，立法包括制定、修改、补充和废止规范性文件，除从无到有的创制条例之外，也可对自治县现有条例予以修改或补充，使之成为乡村振兴立法的组成部分。

(一)完善民族产业立法打造“一村一品”

乡村振兴，产业兴旺是重点。2021年11月10日，龙胜各族自治县龙脊镇、融水苗族自治县安太乡元宝村入选第十一批全国“一村一品”示范村镇，广西产业种类丰富，各自治县应立足于本土资源，创建民族品牌，大力发展民族产业，打造“一村一品”、“一县一业”格局，拉动经济增长。自治县民族产业立法应明确，“一村一品”并非要求一个村只限于生产一个产品，一村可以共存“几品”，几村也可以共存“一品”。如广西巴马瑶族自治县除香猪产业外，还依托当地优质生态环境和长寿养生资源，打造了康养旅游这一重点民族产业，开启乡村振兴新动能，数据显示，2021年，该县实现社会旅游总消费80.87亿元，同比增长21.4%[8]。因此，一个自治县可有多部乡村振兴产业发展方面的立法。

这方面的立法可参考《木垒哈萨克自治县鹰嘴豆产业促进条例》，在条例第一条明确将乡村振兴产业兴旺作为立法目的。自治县立法应鼓励运用商标、地理标志、电子交易平台等手段，围绕强化主导产业基础、促进产业融合发展程度、鼓励联农带农、打造特色产品品牌4个重点，规范产业的育苗、种植、加工、仓储、运输、交易等环节。

(二)建立需求导向的立法人才培养机制

解决立法人才供给不足的现实困境，自治县应当及时出台《自治县人才培养条例》或其他相关文件，以法律形式建立乡村振兴需求导向的立法人才培养机制，包括人才教育与人才引进。

具体而言，在立法人才教育上，第一，现有立法人员在岗培训，加强乡村振兴战略内容与精神的学习。第二，法治人才队伍的内部调剂。法律创制与法律适用之间有着内在联系，可从执法、司法人才中培养立法人才。第三，立法尽可能调动地方高校的积极性。高校法学院教学注重立法人才培养，是解决立法人才供给不足的根本策略[9]。在自治县立法人才引进机制上，贯彻落实国家“三支一扶”等政策，健全系统完善、政策优惠、操作性强的人才引进制度，引导和鼓励具有立法才干的高校法律毕业生到自治县，为推动农村基层教育、农业、卫生、扶贫等社会事业的发展、建设社会主义新农村做出贡献。

(三)立法落实自治县“生态优势金不换”

“广西生态优势金不换。”习近平总书记多次强调要保护好广西的山山水水。良好的生态环境是普惠的民生福祉，生态宜居是乡村振兴的关键。大力发展自治县经济产业不意味着以牺牲生态环境为代价。基于前文所述自治县存在的环境污染问题，自治县立法也应有所侧重。第一，立法应加强农田防护林建设。自治县农业占比较大，同时构成自治县生态环境的一部分，如龙胜各族自治县的布尼梯田和小岩底梯田，既属于该自治县农业产业的一部分，也是该自治县独一无二的生态特色。农田防护林能有效增加农作物产量、改善小气候等[10]。第二，自治县立法应注重垃圾治理与生活污水治理、农业面源污染治理，建立完善的污染治理制度。第三，自治县立法要兼顾村容村貌管理，应当突出乡土特色和民族特点，保护传统村落、古建筑、历史文化遗产和文物。

(四)自治县立法优化矛盾纠纷解决机制

《乡村振兴促进法》提出“健全乡村矛盾纠纷调处化解机制”，在自治县的保障立法中应当重点消减民间法与国家法内容上的冲突，优化现有纠纷解决机制。进言之，可通过将习惯纳入制定法的方式解决二者的适用问题。首先，自治县立法机关需明确二者地位。国家法是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的一种特殊的社会行为规范。自治县立法是地方性法规的一种，是我国的正式法律渊源。而民间法包括成文与不成文两种形式，成文的主要表现为村规民约，非成文的表现为民族习惯、风俗、禁忌等[11]，属于我国非正式法律渊源中的习惯法。通常而言，司法纠纷解决优先适用正式渊源，即国家法。其次，当国家法的适用在自治县不仅不能解决问题、还可能激化矛盾时，既不能完全排除国家法的适用，也不能一味以国家法取代民间法。最后，建议自治县立法机关通过将习惯纳入制定法的方式解决二者的适用问题——仅在二者内容发生冲突，且民间法的适用能达到更好的社会效果时，通过自治县立法的方式依法对上级国家法予以适当变通，使得二者在乡村振兴战略实施中共同发挥作用，维护自治县社会和谐。

(五)立法保障数字乡村建设

随着互联网的兴起和网络的普及，自治县应补齐数字立法的短板，充分利用数字化手段，推进数字乡村建设。立法内容涵盖但不限于乡村信息基础设施建设、发展农村数字经济、科技创新供给服务、发展乡村网络文化、乡村治理能力现代化、农村信息惠民服务等。

具体来看，就加快乡村信息基础设施建设而言，广西经济相对落后，特别是刚“摘帽”不久的部分自治县，网络设施还未全面覆盖，为此，自治县立法应注重乡村信息基础设施建设的经费保障、科技服务等，争取实现农村与城市“同网同速”；就乡村治理能力现代化而言，自治县立法应鼓励互联网平台、微信平台、网络直播平台的运用，明确平台负责机关，加强平台监管，拓展乡村治理与服务数字化应用场景，推动互联网政务服务向乡村延伸，倡导以数字化等形式充分公开村务，发挥自治章程、村规民约和公序良俗在村民自治中的作用。

五、结语

自治立法权是宪法等法律赋予民族聚居地区管理本民族内部事务的权力，旨在尊重各少数民族的不同风俗习惯与促进少数民族地区的发展。在乡村振兴战略这一时代背景下，自治县如何通过自治立法保障乡村全面振兴是一个重要课题，通过重点解决自治县在乡村振兴总要求中的产业发展、人才培养、生态建设、组织建设等方面问题这一路径，使得乡村振兴战略在自治县顺利推行，用广西力量凝聚各民族团结、促进城乡融合发展、巩固脱贫攻坚成果。