对我国国家公园管理理念与体系建设的思考

李晓南

(青海省林业和草原局,青海 西宁 810000)

一、绪论

建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务,是落实习近平生态文明思想的重大实践,是我国生态文明制度建设的重要内容,对于推进自然资源科学保护和合理利用,促进人与自然和谐共生,推进美丽中国建设,具有极其重要的意义。习近平总书记高度重视国家公园体制建设,强调:“中国实行国家公园体制,目的是保持自然生态系统的原真性和完整性,保护生物多样性,保护生态安全屏障,给子孙后代留下珍贵的自然资产。这是中国推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的一项重要举措”。

自2015年开始,我国陆续启动了三江源、神农架、武夷山、钱江源、南山、普达措、祁连山、东北虎豹、大熊猫、海南热带雨林等10个各具特色和代表性的国家公园体制试点,涉及12个省区,总面积达22.3万平方公里。2020年7月-12月,国家林草局组织第三方专家组分别对国家公园体制试点进行全面系统的验收评估,评估认为体制试点任务都已基本完成,10个试点均通过了验收。2021年10月12日,习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上发表主旨讲话,宣布中国正式设立三江源等第一批国家公园,我国国家公园从体制试点转向了实质建设的新阶段。

建设具有中国特色的国家公园,是一种全新的体制探索,10个国家公园体制试点结合自身实际,吸收国际经验,围绕保护地整合、管理体制机制、生态保护修复、社区发展、科技支撑等方面积极进行探索,形成了一批可复制、可推广的经验。同时,国家公园体制建设是一项复杂的系统工程,各个试点在探索过程中也暴露出一些问题,为下一步工作带来了一系列挑战。本文在对体制试点的成效和问题进行系统总结的基础上,结合三江源、祁连山国家公园体制试点情况,遵循党中央关于构建以国家公园为主体的自然保护地体系战略部署和总体要求,提出我国国家公园的重要管理理念和重要体系建设,为下一步工作提供参考。

二、国家公园体制试点成效和问题

通过各方努力,10个体制试点的各项任务基本完成,取得了显著成效,为我国国家公园建设奠定了坚实基础。

(一)取得的成效

1.顶层设计系统引领。党中央高度重视国家公园体制顶层设计,中共中央办公厅、国务院公共厅印发《建立国家公园体制总体方案》(以下称《总体方案》)、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下称《指导意见》)等政策文件,明确了我国国家公园体制的定位、目标和任务,指导体制试点有力、有序、有效推进。同时,各试点结合自身实际,对国家公园制度体系进行了有效的探索,如三江源国家公园和祁连山国家公园围绕科研科普、生态管护公益岗位、特许经营、志愿服务等方面先后制定了一系列试行管理办法,实现了严格规范管理,丰富了制度体系。

2.管理体制有效探索。通过创新体制机制,各试点对各部门生态保护和自然资源管理相关职责、各类保护地管理机构及人员编制进行了整合,有效形成了权责对等、职责清晰的国家公园管理体制。如三江源国家公园分别整合了园区内4县政府相关部门职责,设立管委会(管理处),有效解决了“九龙治水”现象,实现了生态全要素保护和一体化管理;祁连山国家公园整合甘肃、青海两省18处各类保护地,解决跨地区保护问题,坚持“条块结合、以块为主”的原则,厘清国家公园与地方政府关系,推进扁平化管理,在省、州、县各管理层级落实了管理职能。

3.生态保护成效显著。各试点坚持生态保护优先,扎实推进山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理,生态环境持续改善,最具代表性的一批旗舰物种的保护进一步得到全面加强。如有“中华水塔”之称的三江源头自然生态系统通过多年保护和修复,生态系统宏观结构总体好转,生态功能进一步得到巩固提升,草地覆盖率、产草量分别比10年前提高了11%、30%以上,水源涵养量年均增幅6%以上,野生动物种群明显增多,藏羚羊由20世纪80年代的不足2万只恢复到7万多只。

4.共建共享局面逐步形成。通过在国家和省级层面建立国家公园研究院等一批科研平台,为试点提供了有效的科技支撑和保障。各试点在社区发展机制等方面积极探索,三江源国家公园结合生态扶贫、生态补偿、生态管护岗位等政策,有效吸纳当地居民参与巡护管护和生态保护宣传;祁连山国家公园建立了“村两委+”的社区参与机制,形成了生态保护与民生协调发展、民族团结的新局面。在试点中积极推动国际国内交流合作,举办了我国首届国家公园论坛,习近平总书记发来贺信,并且,在首届国家公园论坛新闻发布会上发布了《西宁共识》,国内外反响热烈。

(二)存在问题

1.管理体制有待完善。国家公园管理机构与地方政府间仍存在职责交叉的问题,有待进一步研究梳理并合理确定双方权责。如在三江源国家公园管理中,基层在管理上接受双重领导,行政上既管园内又管园外,公园管理和地方发展诉求不一致时更会增添管理的难度;跨省试点在工作的统筹协调方面还需进一步加强,如祁连山国家公园中,青海、甘肃片区在推进规划、考核、管护、监测等方面的工作统一性、协同性不足,协调联动机制仍不完善,不同程度存在“一园两治”的现象,纵向和横向整合面临难题。

2.法规制度有待健全。法规制度建设总体滞后,《国家公园法》尚未出台,已颁布的《三江源国家公园条例》等地方法规缺少上位法的指导,为国家公园建设管理提供的法律保障力度不够,祁连山等跨省试点存在管理条例出台难的问题。同时,已出台的管理办法也存在要求不统一、同步执行不到位等问题,依法治理的基础不牢。自然资源资产管理体系不健全,普遍存在本底资源调查和评估不足等问题,特许经营机制尚在探索阶段。规划、标准和社区共建、志愿服务等都要在实践中不断完善,国家公园现代化治理体系和能力建设任重道远。

3.资金缺乏长效保障。各试点普遍存在资金短缺问题,经费保障机制有待进一步加强。目前,中央财政稳定持续的投入政策尚未健全,支持国家公园建设发展资金投入类别不够系统、不够充分。缺乏多元投入机制,国家层面和各试点都没有建立相应的投融资机制。生态产品价值实现挖掘不够,生态产业化缺少政策支持。社会资本参与国家公园保护管理缺乏相关法律和政策引导支撑,介入渠道十分有限。

4.保护和发展矛盾突出。最严格的生态保护制度对自然资源的利用及约束性更强,在一定程度上对社区发展也有制约作用,三江源、祁连山国家公园等试点的生态产业、生态体验、自然教育、特许经营等刚刚起步,带动地方发展、提高居民收入的作用发挥不足,社区还未能充分享受国家公园建设红利。同时,随着野生动物种群数量的明显增加,人兽冲突频发,特别是在三江源,野生动物与家畜竞食压力加大、人兽安全风险增大,处理不当则影响人与自然和谐共生。

5.科技支撑仍需加强。目前,针对国家公园的科研体系尚不健全,科研课题针对性不强,科研成果有效应用于决策管理乏善可陈。科研课题、研究经费等的责任主体并非从属国家公园,管理部门与科研团队间的信息交流、数据共享以及协同合作存在部门壁垒,渠道不畅,难以形成合力。经费来源渠道存在不确定性,影响到科研开展的可持续,支撑国家公园保护发展的科学研究缺乏深入、系统、专业化的保障。

三、国家公园管理理念和体系建设

国家公园建设是“国之大者”。在习近平生态文明思想引领下,以《总体方案》《指导意见》为依据,在充分总结体制试点经验基础上,全面贯彻新发展理念,着力丰富国家公园管理理念,完善国家公园体系建设,推进我国国家公园高质量发展。

(一)丰富管理理念

以习近平生态文明思想为指导,围绕生态保护第一、国家代表性和全民公益性的国家公园基本属性,推进试点到建设到管理的有序衔接,构建具有中国特色的国家公园管理理念。

1.绿色引领。建立国家公园的首要目的,就是保护自然生态系统的原真性、完整性,始终突出对自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护,同时,也要兼顾服务社会、提供优质生态产品的功能。因此,在国家公园建设中要强化尊重自然、顺应自然的理念,始终坚持山水林田湖草沙冰生命共同体理念,加强生态系统保护,规范自然资源资产管理,推动绿色发展、永续发展、高质量发展。

2.依法管理。与传统自然保护地相比,国家公园更加突出生态保护第一、国家代表性、全民公益性,在自然资源保护利用和管理体制机制等方面提出了新的要求。然而在推进国家公园体制建设的过程中,许多创新性改革措施仍受到现行法规的制约。因此,通过专门立法确保国家公园基础制度创新得以落地十分必要,是实现用最严格制度最严密法治确保生态环境得到保护和践行国家公园理念不可或缺的重要保障。

3.全民共建。全民公益性是国家公园建设的根本,要坚持共建共享的建园理念。一方面要鼓励公众参与。充分调动全民参与保护生态的主动性、创造性和积极性,探索社区共管新模式,打造社会参与新机制,让群众在参与国家公园保护管理中共享国家公园建设红利,充分体现良好生态环境是最普惠的民生福祉。另一方面要实现全民共享。在为全民提供优质生态产品的同时,推动原住居民的高质量发展和高水平生活,实现人与自然和谐共生。

4.文化聚力。国家公园不仅拥有丰富的生物多样性、神奇独特的自然生态系统、壮美的自然景观,也在生态文化方面具有代表性和典型性,是生态文化教育基地和目的地,是展示人与自然和谐、民族团结进步的重要窗口。将国家公园打造成为生态文化品牌,通过国家公园积极传播生态文化,激发大众热爱自然、享受自然的热情,树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,是彰显国家公园国家代表性、全民公益性和维护社会和谐稳定的重要手段。

5.智慧建园。建设智慧国家公园是我国打造国际一流国家公园的重要抓手。以智慧建园理念为导向,推进智能化、信息化建设,系统掌握生态系统结构和功能变化,对生态风险进行评估和预警,为科学制定对策提供依据。加强生态环境监测,健全“天空地一体化”监测网络体系,加强监测数据集成分析和综合应用,实现“一键式”标准化管理调度,提高管理效能,为全球生态文明建设贡献中国智慧。

(二)完善体系建设

以打造国际一流国家公园为目标,围绕管理理念内涵,充分吸取试点经验,坚持系统观念,进一步完善国家公园体系建设,加快推进国家公园治理体系和治理能力现代化。

1.运行管理体系。以试点问题为导向,不断完善管理体制,理顺管理运行机制。要在合理设置国家公园管理机构的基础上,根据《总体方案》《指导意见》等政策要求,结合各地实际情况制定国家公园管理机构权利清单,进一步明确国家公园管理机构和地方政府的职能职责边界。通过联席会议制度等工作协调机制,进一步强化跨省国家公园管理机构之间、管理机构与地方政府之间的沟通衔接,协调解决各方关切的问题。

2.法规政策体系。在国家层面上,加快推进《国家公园法》《自然保护地法》等相关法规的制定和出台。各地要结合自身实际,认真落实国家出台的各项法规,抓紧制定相关条例、管理办法及实施细则;针对自然资源产权激励、生态管护员配备、产业扶持、生态补偿等重点工作,制定具有针对性的管理政策,为国家公园建设管理创造良好法治环境。同时,健全完善规划体系,高度重视标准规范体系建设。

3.资源管理体系。以绿水青山就是金山银山理念为指导,编制自然资源资产清单,制定生态产品目录,建立健全生态产品价值实现机制。发挥国家公园品牌价值,深入挖掘生态产品价值潜力,有序开展特许经营,推进生态产业化、产业生态化。完善生态环境监测制度,制定监督办法和相关技术标准,优化生态监测网络布局,构建生态监测网络平台和自然资源基础数据库、统计分析平台,强化监测数据集成分析和综合利用,为国家公园管理决策、成效评估提供依据。建立自然资本评估与考核制度,深入开展本底调查,准确掌握自然资源状况,建立评估和考核指标体系,为国家公园自然资源资产管理提供基础支撑。

4.多元投入体系。以财政投入为主的多元化资金保障机制,是确保我国国家公园持续健康发展的关键所在。要进一步加大财政投入,完善转移支付政策,理顺下拨渠道,加强对生态保护修复等重点工作的支持力度。各省按照事权划分,统筹包括中央基建投资在内的各级财政资金。鼓励政府和社会资本合作(PPP模式),合理吸纳自然资源特许经营、绿色金融、国际国内碳汇交易收入等资金,并进一步完善社会捐赠制度,为国家公园提供有力的资金保障。

5.生态保护体系。建立国家公园,就是要将我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分保护起来。试点期间,国家公园生态保护取得了显著成效,但要充分认识到生态保护工作的艰巨性、长期性,实事求是分析目前存在的短板和弱项,科学把握生态系统内在规律,坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理,以自然恢复为主,适当辅以人工干预措施,促进生态系统正向演替,不断丰富生物多样性,提高生态产品供给能力。

6.共建共享体系。国家公园辐射社区,是国家公园坚持全民公益性、实现共建共治的主战场。针对传统自然保护地高成本的治理缺陷,低成本的社区治理已经在一定程度上成为改善我国国有自然资源管理的潜在方案。因此,要积极构建全社会共同参与国家公园建设的良好局面,引导当地社区参与国家公园建设管理,形成政府主导、社区协调、群众参与的社区共管体系,鼓励社区群众参与巡护监测、生物多样性调查和开展生态体验、自然教育、特许经营等工作,使其成为生态保护的有效主体。

7.科技支撑体系。国家公园和各类自然保护地在生态演变机理、保护修复技术、系统监测评估、智慧运行管理、资源科学利用、人类影响评价、可持续发展等方面,对科技支撑有着巨大的需求。要充分发挥国家和各地业已搭建起的国家公园科技创新平台的作用,不断深化与高等院校和科研机构的合作,构建起多方参与、门类齐全、学研互动、应用便利的科技支撑体系,积极推进相关课题研究,为国家公园建设管理提供紧密服务。

8.合作交流体系。通过国内外广泛的交流合作,既可以展现我国国家公园与时俱进的崭新风貌,也是借鉴国际先进经验的有效途径。要推动形成国内广泛参与、国外积极推介和区域有效联动的合作交流体系,举办好国家公园论坛,积极推动与国际接轨,主动参与国内外行业交流与学术活动。积极融入“一带一路”建设,加强与沿线国家和地区的自然保护地交流合作。

9. 文明传播体系。着力构建媒体牵引、平台支撑、形象展现、展陈立体的宣传教育体系,建立中央媒体、主流媒体和地方媒体的协作关系。积极依托网站、微信等新媒体平台开展宣传推介,利用影视作品进行传播。充分发挥宣教、游客中心及管护站等基础设施的功能,广泛传播人与自然和谐共生的生态文明理念。加快建设国家公园生态体验和自然教育体系,将国家公园生态文化融入传统文化及节庆活动中,推进美丽体验与社区发展相融合。

四、结语

国家公园是中国生态文明建设的重大制度创新,是习近平生态文明思想的重大实践成果,是构建人与自然和谐发展现代化建设新格局、推进美丽中国建设的主战场。本研究提出的“建园理念”和“建设体系”,既是对体制试点经验的提炼和升华,也是破解矛盾、强弱项补短板的重要手段,是对国家公园顶层设计要求的具体落实。青海率先开展国家公园示范省建设,为不断丰富建园理念、完善体系建设提供了“试验田”,我们坚定在以国家公园为主体的自然保护地体系建设上走在前列的信心,向全世界展示中国国家公园建设的丰硕成果。