人民代表大会定位的历史演进

蒋元文　

党的领导，是人民代表大会制度形成、发展的前提条件和坚持、完善的政治保证。党在不同时期对人大赋予的不同定位，是人大担负的职责和使命决定的。

2021年召开的中央人大工作会议关于人大“四个机关”的定位，是迄今为止，最全面、最科学、最系统、最完整的定位，研究和回顾人大定位的演进历史，对于我们做好新时代的人大工作，具有非常重要的意义。

政权机关

1949年9月29日通过的，具有临时宪法性质的《共同纲领》第十二条明确规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”

人民代表大会制度作为国家政权的重要组织形式，在新中国即将建立之际，明确其政权机关的定位，对于建立人民当家作主的中华人民共和国，实现民族独立、人民解放来说，既是建立新生的人民政权的现实需要，也是巩固革命成果的必然选择。

权力机关

“权力机关”是“五四宪法”和“七五宪法”对人大作出的定位。“五四宪法”第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“七五宪法”第三条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关，是以工农兵代表为主体的各级人民代表大会。”

人大的定位由“政权机关”转变为“权力机关”，是国家政权和人民革命的成果全面巩固，各项工作转移到社会主义建设上来的现实需要。同时，也反映了新中国建立后，广大人民群众建设社会主义社会的共同愿望，人大职责任务的重要转变，人民代表大会制度的重要原则和框架基本形成。

国家权力机关

“国家权力机关”是“七八宪法”和“八二宪法”作出的定位。“七八宪法”第三条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关，是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“八二宪法”第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”

“国家权力机关”的定位，是从人大的性质角度作出的。同时，党的代表大会报告中多次强调这一定位。这是坚持和完善人民代表大会制度的重要成果，并使人大的定位更加准确，职责更加清晰。这个定位，有利于发挥人大的职能作用，充分发扬民主，上下一心，群策群力，不断推进改革开放和社会主义现代化建设。

三个机关

“三个机关”的定位，是2004年9月15日，胡锦涛在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中提出的。胡锦涛说：“充分发挥人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的作用，使人民代表大会及其常务委员会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”

权力机关、工作机关、代表机关的定位提出时，我们党确定了我国在本世纪头20年的发展奋斗目标，这就是全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。为了保证实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须认真贯彻落实宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的各项职权。因此，“三个机关”的定位，是全面建设小康社会的历史任务决定的。

两个机关

“两个机关”的定位，是习近平总书记2017年10月18日，在中国共产党第十九次全国代表大会上提出来的。习总书记指出：“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”

党的十九大在我国发展历史上，具有非常特殊的意义。这次大会，是在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期召开的一次十分重要的大会。“两个机关”的定位，就是对人大如何认真履职、服务全面建成小康社会这个阶段性任务提出的明确要求。实践证明，这个定位对于人大在党的领导下，凝心聚力，推进历史性解决绝对贫困问题、建成小康社会，发挥了重要作用，作出了应有贡献。

四个机关

“四个机关”的定位，是习近平总书记在中央人大工作会议上提出来的。2021年10月13日至14日，中央人大工作会议在北京召开。习近平总书记在重要讲话中指出：“各级人大及其常委会要不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，全面加强自身建设，成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关。”

在中国向新征程奋进的重要时间节点，首次召开的中央人大工作会议上，对人大“四个机关”的定位，意义重大，影响深远，充分体现了以习近平同志为核心的党中央赋予新时代人大工作的重要职责使命，对人大工作的高度重视和殷切期望，对人大工作和建设提出的明确任务。这就要求，人大在实现第二个百年奋斗目标中，立足当前，着眼长远，围绕中心，服务大局，充分发挥好支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用，坚持党的领导，依法履行职责，密切联系群眾，锐意进取，积极作为，努力为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大的贡献。

（作者单位：重庆市人大常委会办公厅）