坚持绿色发展 促进“两山”转化——衢州市开展自然资源资产储备制度试点工作实践

□衢州市国土整治和征收储备中心 龚骏超 周达建 程招娣

随着中国经济社会发展不断深入，生态文明建设的地位和作用日益凸显。党的十九大报告指出，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。在此背景下，浙江省自然资源厅印发《关于开展自然资源资产储备制度试点的通知》，将衢州市、象山县列为全省首批试点。一年来，衢州市始终坚持“生态优先、保护优先、合理利用、维护权益”要求，积极探索自然资源资产储备、保护、开发、利用新机制，为拓宽“绿水青山就是金山银山”转化通道、促进共同富裕提供系统性解决方案。

一、自然资源资产储备的背景及内涵

▲衢州市柯城区万田乡万田村垦造耕地项目

习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调，要积极探索推广“绿水青山”转化为“金山银山”的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。在习近平生态文明理念的引导下，随着自然资源部门的重新组建及“两统一”职责的明确，自然资源管理工作呈现出新的趋势，这对于土地储备工作既是机遇也是挑战。过去，土地储备制度在贯彻国家重大战略、调控土地市场、提高资源配置效率等方面发挥了积极作用。在新时期，自然资源资产储备在传统土地储备基础上进行了全链条重塑：一是收储范围从单一土地要素拓展到自然资源全要素，更加注重城镇、乡村、生态、农业整体功能完整性，通过对自然资源资产的合理开发利用，将生态价值转为经济价值；二是收储方式由项目向平台转变，聚合政府、企业、集体经济组织等多元主体，搭建“联合开发、风险共担、收益共享”的综合平台；三是收储目标从单维拓展至多维，坚持以绿色发展为主基调，从增加经济效益的单维目标拓展至城乡融合发展、生态环境修复、共同富裕建设等多维目标。

二、主要做法及特色亮点

（一）确立“一杆尺”，破解“收”的难题

针对不同自然资源资产的特点，形成一套全过程透明、全流程监管、规范化运行的收储体系。一是确立顶层设计。研究出台《衢州市自然资源资产储备制度试点方案》，提出“四个一”总体架构，即建立“一张清单”、探索“一批标准”、搭建“一个平台”、完善“一个市场”，统筹推进自然资源储备、保护、开发、交易、融资、分红、风控等全生命周期机制创新。二是摸清资源底数。充分利用“三调”等专项调查成果，开展试点区块自然资源资产清查，及时掌握自然资源的数量分布、质量等级、功能特点、权益归属、利用现状等信息，形成共建共享的数据库。三是实行分类收储。针对不同自然资源的保护利用要求以及价值实现难易程度，因地制宜、分类施策，将其分为收储类（征收、收购）和流转类（租赁、承包），初步建立起“以土地为核心，森林、草地、水域、矿产多要素协同”的收储机制。

（二）拉好“一张网”，做好“管”的文章

坚持生态优先与绿色发展的有机统一，激发各类主体参与积极性，形成上下联动、条抓块保的工作体系。一是平台化运营。积极倡导“储备机构+国有企业”模式，形成政府统筹、企业运营、乡村参与、农民受益的良好格局。储备机构承担政策制定、资源摸底、统筹协调、指导监督等职责；国有企业负责项目具体实施，承担融资贷款、生态修复、招商运营以及全过程风险控制等职责；村集体和农民可以通过资源入股或参与经营的方式取得收益。二是标准化管理。围绕自然资源“确权难、价值评估难”等现实问题，创新推出自然资源“标准地”建设，打通从确权登记到合理开发到收益分红整合链条上所有的难点堵点，有效破解市场主体进入难的困境。三是规模化整治。遵循“保护+修复+整治+重构”理念，对零星分散的自然资源进行整合，通过垦造耕地、环境综合整治、流域生态改造、“荒改绿”等途径提升生态环境质量，打造优质自然资源资产包。

（三）打通“一条链”，探索“用”的通道

▲龙游县龙洲街道岑山村（九头章）垦造耕地项目

坚持把“让老百姓获益，加快推进共同富裕”作为此次试点工作落脚点，切实解决好“服务谁”“反哺谁”的问题。一是拓宽资源转化渠道。针对物质类自然资源资产，如林木、农作物、中草药等产品，通过产业升级、品牌建设、策划运营等，实现生态溢价。针对文化类自然资源资产，如休闲旅游、自然景观、美学享受等，通过引进生态旅游、精品民宿、森林康养入驻，促进当地经济发展。二是构建GEP评价体系。将 GEP 增长率和价值实现率纳入各地综合考核，将部分核算指标纳入领导干部自然资源资产离任审计，推动评价成果在绿色财政奖补、国土空间管控、生态补偿、生态环境损害赔偿等领域广泛应用。三是盘活低效土地资源。探索全要素治理模式，通过荒地成片开发、建设用地复林、宅基地复垦等方式，在优化土地利用结构的同时盘活大量用地指标，有效解决地方土地和资金短缺问题。

三、试点初步成效

（一）聚焦“整治+重构”，促进生态持续改善

通过自然资源资产的统一收储、系统规划、生态修复、合理开发，全力打造“诗画浙江”大花园核心景区。如常山县对祥和矿业进行集中收储，对1500 亩矿坑废墟实施生态整治，通过还原山水田园风貌、建设创意文化园、打造工业遗址公园等方式，实现“矿区”变“景区”，为当地居民年度增收约300 万元，走出了一条生态优先、绿色发展的高质量发展新路子。

（二）立足“产业+产品”，彰显生态有价理念

打通利用生态优势提升产品价值的通道，推动“好生态变成好产品、好产品推动好品牌”。如开化县把GEP 指标纳入清水鱼坑塘分级评价体系，将评分与价值挂钩，预计3～5 年清水鱼产值将增长10 倍，达14 亿元以上，良好的自然环境以及优良的水质通过清水鱼养殖得以变现。据统计，开化县全域GEP 产值已达700 亿元以上，其中20%已转化为生态产品，实现了将无形的生态价值赋予有形的生态产品中。

（三）围绕“招商+合作”，助力乡村振兴发展

打造优质自然资源“标准地”，吸引社会资本入场投资，共同实现村庄面貌改观、人居环境改善、农民增收致富、企业创收盈利。如衢州市衢江区乌溪江溪东项目，对收回的国有林场进行“标准地”建设，并与“衢江区美丽经济交通走廊”相结合，吸引了大量民营企业前来投资建设，共同打造了“民宿经济+驿站建设+生态观光”的全新产业链。该项目共盘活低效建设用地45 亩，修复生态环境152 亩，流转农房30余栋，以GEP 核算为依据，可获得总产值约2000 万元。

（四）创新“入股+分红”，推动乡村共同富裕

推行生态资源储蓄和分红机制，将“绿水青山”转化为可度量、可抵押、可交易、可变现的“金山银山”，形成“资源从老百姓手中来，资金回到老百姓手中去”的生态富民闭环系统。如衢州市衢江区莲花镇通过将自然资源整体打包交由国有企业运营，仅生态资源分红就达49 万元/年，同时闲置农房租赁价格也得到大幅提升。又如龙游县探索形成共享养鱼模式，村集体通过鱼塘入股可实现增收1250 元/亩，远高于传统承包租金350 元/亩。

▲衢州市衢江区乌溪江溪东生态修复项目

四、下步工作设想

（一）建立完善的自然资源产权体系

应用高分遥感与地理信息技术，对山水林田湖草等自然资源进行统一调查和确权登记，构建起“三维立体、全域覆盖、权属清晰、数据集成、动态更新”的自然资源资产“一张图”。全面推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革，建立健全自然资源分等定级、价值评估、收益分配机制，为社会资本、金融资本进入提供基础性保障。

（二）探索多渠道自然资源保值增值路径

加强绿色、有机和地理标志认证与管理，着力打通利用生态优势提升产品价值的通道。围绕“补链强链”，针对现有项目中缺失的环节和服务，整合资源、资金、技术、人力等要素，逐步形成布局合理、特色鲜明、功能完善、业态多元的自然资源保护和利用格局。

（三）深化生态评价与应用改革

建立健全GEP 评价体系，在此基础上启动“生态账户”建设，对各类社会主体的生态资产、生态信用、环境权益进行全面纪录，推进GEP 可交易、可变现、可共富。建立健全“碳账户”体系和交易机制，探索以碳效能为核心的碳配额管理制度，通过市场化运作优化碳排放权交易机制。

（四）完善绿色金融支持体系

开展自然资源储备项目全生命周期预算管理，动态反映各年度的资金收支和投融资情况，实现全生命周期动态平衡。鼓励商业银行与国有企业建立战略合作关系，创新推出生态贷、资源贷、经营权贷、碳汇贷等金融产品，构建多元化的投融资体系。加快构建生态信用体系，推动企业和自然人的生态信用档案、正负面清单和信用评价机制建设。