征地诉讼相关法律研究

□嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局 韩超

2020 年以来，多部土地管理法律法规进行了修改，2020 年1 月1 日新修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）施行，2021 年9 月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称“土地管理法实施条例”）施行，2021年 11 月1 日《浙江省土地管理条例》施行。这些法律法规对土地征收产生深远影响，必将有力推动征地制度改革，进一步完善征地程序。笔者在此对征地全过程行为的可诉性、受案范围、适格原告、被告、起诉期限、保障被征地农民权益等方面进行逐一分析，研究法律风险，以期规范征地行为，降低行政败诉风险。

一、关于土地征收行为的可诉性

（一）征地决定纳入行政诉讼受案范围

新修正的《土地管理法》第四十六条规定，征收永久基本农田、超过35 公顷永久基本农田以外的耕地的、超过70 公顷其他土地的，由国务院批准。上述规定以外的土地的，省级政府批准。可以看出，有征地批准权的主体是国务院和省级政府。2014 年5 月1 日起施行的《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对“征收、征用决定及其补偿决定”不服提起的诉讼。可以看出，征地决定已纳入行政诉讼受案范围。同时，新《行政诉讼法》中的受案范围由“具体行政行为”扩大为“行政行为”。从法理上看，虽然征地批复具有内部性，但该行为的作出直接对外产生影响，直接导致了土地所有权人（村集体等）、土地使用权人（土地承包经营权人等）丧失权益。所以，将征地决定纳入行政诉讼的受案范围，符合“有权利必有救济”的原则，有利于保障行政相对人的合法权益。

（二）征地决定可诉的范围

根据《行政诉讼法》第十三条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”事项提起的诉讼。关于“最终裁决”规定在《行政复议法》第三十条第二款中，内容是：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省级政府确认土地等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。此外，再结合两个省级部门的规范性文件，即原浙江省政府法制办、省国土资源厅联合印发的《关于进一步规范征收土地公告的通知》和浙江省自然资源厅印发的《征地文书参考格式》中规定，经国务院批准征收土地方案后由省人民政府审核同意征收土地实施方案的情形，以及涉及国务院委托省政府作出审批意见书的情形，不予告知行政复议和行政诉讼救济权。

关于征地决定可诉的范围，从征地公告中对征地批准决定的救济权利告知中推断出，并由上述法律和规范性文件相互印证，可以得出这样的结论：一是国务院批准的土地征收决定不可诉；二是省级政府批准的土地征收决定可诉；三是国务院委托省级政府作出的征地决定，不可诉；四是省级政府根据经批准的征地决定而作出的关于“确认土地所有权或使用权”的行政复议决定，不可诉。

（三）关于征地决定机关和征地决定发文机关不一致的情形

实践中，征地决定机关和征地决定发文机关不一致，根据1999 年原国土资源部《报国务院批准的建设用地审查办法》规定，省级政府报送的土地征收申请首先由国土资源部（现为自然资源部）初审。经国务院批准后，由自然资源部负责办理建设用地批复文件，注明“经国务院批准”字样。所以，自然资源部作出的征地批复是经国务院批准后作出的，自然资源部就成了土地征收决定发文机关。根据《最高人民法院关于曾成、龙平安等六人诉国土资源部征地批复行政行为是否受理的复函》中最高人民法院的观点，在国务院批准征地后，国土资源部以批复形式通知省级人民政府的行为，属于国务院批准征地行为的组成部分。由此可见，由于国务院的征地批复不可诉，自然资源部发文作出的经国务院批准的征地批复，同样不可诉。

二、征地诉讼案件的起诉期限和起算点

（一）关于起诉期限的规定

《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日，不得超过二十年提出，其他案件自行政行为作出之日起不得超过五年提出。2018 年《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知当事人起诉期限的，起诉期限从当事人知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十五条规定，当事人不知道行政机关作出的行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。

（二）关于征地决定的起诉期限

《行政诉讼法》第二十条规定，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九条规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。关于征地行政诉讼是否属于不动产诉讼，存有争议。从行政机关赢得诉讼主动权的角度出发，自然资源部门应尽量从“征地诉讼为一般案件，不属于不动产诉讼，征地批文最长起诉期限为5 年”的思路进行答辩。笔者倾向，不动产诉讼仅限于土地确权、登记行为。

（三）关于征地决定诉讼案件起诉期限的起算点

根据原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定的意见》，行政复议申请期的最晚起算点是：在办理征地补偿登记、签订征地或房屋拆迁协议、领取（提存）征地或房屋拆迁补偿款、协调征地补偿标准争议申请或者有证据证明行政相对人通过行政复议、政府信息公开、信访、诉讼等其他途径知道征收土地决定主要内容中的最晚的一个。所以，征地诉讼起诉期限的起算点，可以参照适用行政复议申请期的起算点。

（四）经过行政复议程序的征地诉讼案件的起诉期限

根据《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。在经过复议的征地案件中，需把握三点，一是征地案件不是法定复议前置案件，当事人不服征地决定的，可以自由选择申请行政复议或者提起行政诉讼。二是当事人不服征地复议决定而起诉的，需在收到复议决定书之日起十五日起诉。三是如果复议机关逾期不作决定的，当事人需在复议期满（一般复议审理期限为60 日）之日起十五日内起诉。在此种情况下，当事人既可以起诉原行政行为（征地决定），也可以起诉复议机关的不作为。

三、征地诉讼案件的适格被告

（一）关于征地决定诉讼案件的适格被告

笔者认为，土地征收决定诉讼的适格被告仅限于省级政府，不包括国务院、自然资源部，本文在“关于土地征收行为的可诉性”中已详细阐述，这里不再赘述。

（二）关于征地组织实施诉讼案件的适格被告

1.征地组织实施的主体。新修正《土地管理法》第四十七条（原《土地管理法》第四十六条）规定，国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。可知，土地征收组织实施的机关是县级以上人民政府。同时，《浙江省土地管理条例》第四十一条第一款和第四十二条第一款进行了具体规定，内容是：县级以上人民政府依法发布征收土地预公告、并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，依法拟定征地补偿安置方案并发布征地补偿安置公告。

2.具体实施征地及落实补偿安置的主体。《浙江省土地管理条例》第四十四条规定，设区的市、县（市、区）人民政府指定的部门或者乡镇人民政府应当依法与拟被征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。

新修订《土地管理法实施条例》第二十七条和第二十八条规定，县级以上地方人民政府应当根据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。关于征地补偿和被征地农民基本生活保障，在《浙江省人民政府办公厅关于做好浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法废止后有关衔接工作的通知》中作了详细规定，具体内容是：市、县级政府统一负责征地补偿和被征地农民社会保障工作，其中：自然资源部门具体负责征地补偿方案拟订和组织实施，人力社保部门具体负责被征地农民社会保障资金测算、参保业务办理和就业促进工作，财政部门具体负责征地补偿资金和被征地农民社会保障资金收支管理，农业农村部门具体负责征地补偿费使用、分配情况的监督。

3.决定征地补偿费的使用、分配方案的主体。《村民委员会组织法》第二十四条、第三十条规定，农村集体成员讨论决定征地补偿费的使用、分配方案（一般以村民会议或村民代表会议的形式开展），并由村民委员会实行村务公开制度予以如实公布，接受村民查询。《浙江省土地管理条例》第四十六条第二款规定，农村集体经济组织应当依法确定参加社会保障对象的名单，报乡镇人民政府、街道办事处。

四、征地诉讼案件的适格原告

（一）侵害集体土地所有权人的适格原告

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。所以，如果征地行为侵害农村集体土地所有权的，该集体经济组织为适格被告。

（二）侵害集体土地使用权人的适格原告

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第十六条规定，农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。从以上最高院的规定中可知，具有集体土地使用权人原告资格的主体包括：土地使用权人、土地承包经营权人、宅基地使用权人、乡镇建设用地使用权人（乡镇企业、公共设施、公益事业），以及实际使用人。

五、村民自治在土地征收中的功能定位

（一）被征地农村集体经济组织及其成员在征地中的话语权

新修正的《土地管理法》第四十七条第二款规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。第三款规定，多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会。新修订的《土地管理法实施条例》第二十六条第四款规定，社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险评估进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。

值得注意的是，2020 年7 月24日浙江省自然资源厅印发的《土地征收程序规定（试行）》中“（八）签订协议”第一款规定，签订征地补偿安置协议的对象为被征收土地的所有权人、土地承包经营权人、林地使用权人、宅基地使用权人、集体建设用地使用权人等。由此可知，签订征地协议的对象在原来的村经济合作社的基础上进行了扩大，并与《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定的征地诉讼适格原告相对应。第二款规定，个别确实难以达成协议的，市、县（市）人民政府应当在申请征收土地时，如实说明未签订征地补偿安置协议的具体情况及保障其合法权益的措施。被征收土地的所有权人、使用权人未签订征地补偿安置协议的比例不得超过应当签订协议总数的8%。可知，该程序规定赋予8%以上被征收土地的所有权人、使用权人的征地否决权，体现了充分尊重被征地农民、土地使用权人的意愿，保障其知情权、表达权、救济权。

（二）村民自治在土地征收中的体现

中国农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情。《村民委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地。《浙江省村经济合作社组织条例》第二条、第四条、第七条规定，村经济合作社是社区性农村集体经济组织，依法代表全体社员行使集体财产所有权，保护管理村集体所有或使用的土地等资源。由此可知，村民委员会、村经济合作社是农村集体土地的管理者。因公共利益需要征收农村集体土地，体现国家强制力。现行法律、法规只赋予农村集体经济组织及其成员意见表达权、听证权，并没有赋予被征地村民决定权。《浙江省土地管理条例》第四十二条规定，农村集体经济组织及其成员等对征地补偿安置方案有意见、建议的，政府可以视情况组织听证。过半数被征地的农村集体经济组织成员征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，政府应当组织听证。因此，经社会风险评估，如果被征地村及村民反对意见较多时，不是必须征地的，建议暂缓征地；必须征地的，应通过多种形式解释征地的“公共利益需要”、补偿安置事宜等，争取村民的理解。

实践中，一般采取以下方式落实告知、确认、听证程序。一是向农村集体土地的管理者（村民委员会）、所有权人（村集体经济组织代表全体社员）和被征地农民发放征地告知书。二是以征地补偿安置协议的方式确认被征地事项（项目、面积、补偿安置等）。

六、土地征收全过程可诉性分析

一是在征地准备阶段，征求被征地村集体经济组织及其成员的意见（含征地预公告、听证、召开村民代表会议、草签征地协议等）过程性的行为，有待征地批准后方生效，是不可诉的；前期征地中的规划修改属于抽象行政行为，不可诉；勘测定界为事实行为，不可诉；土地现状调查、安排补偿资金等属于内部行为，不可诉。二是在征地报批阶段，根据原国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第六条规定，土地行政主管部门负责拟定农用地转用方案、补充耕地方案，报有批准权的人民政府批准。这两个方案属于内部批准行为，不具有外部性，不可诉。三是在征地实施阶段，根据新修正的《土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。具体包括发布征地公告、支付征收土地补偿费用、土地交付等。

（一）农转用、补充耕地等批准行为不可诉

根据原国土资源部《土地利用总体规划编制审查办法》《土地利用年度计划管理办法》的相关规定，农用地转用是指将农用地在符合土地利用总体规划和土地利用年度计划等条件下，依法依规经批准后将农用地转变为建设用地的行为。农转用、补充耕地方案批准行为是国家实行土地用途管制制度的载体，是落实土地利用总体规划的重要手段。其实质是内部审批行为，是实施土地利用总体规划，并将其落实到具体地块的过程。实际上，造成土地承包权人丧失承包权或者减损其合法权益的，是征地批准行为或集体建设用地供地行为。

（二）征地公告不可诉

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。征地公告只是一种单纯的公示行为，公告本身不创设新的权利义务，对被告知人的权利义务不产生实际影响。政府依法发布征地公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征地用途、范围、面积以及补偿安置等事项，在被征收土地所在村予以公示告知的行为。对被征收人权利义务产生实际影响的是征地批复以及后续相关征地行为，而非征地公告。因此，征地公告不可诉。

（三）经批准后的征地补偿安置协议可诉

实践操作中，签订补偿安置协议的过程就是农民全程参与的过程，能够切实保障农民的知情权和参与权。在签订补偿安置协议的过程中，农民可以在国家有关法律法规框架内与政府征地机构充分协商，全面表达自己的意见和想法。签订补偿安置协议意味着农村集体经济组织认可了自然资源部门的勘测定界成果，同意了征地补偿安置标准和安置方式，对拟征收土地的权属、地类、面积等均无异议，再由村集体经济组织负责告知被征地农户。征地补偿安置协议属于附生效条件的行政协议，征地方案经有批准权的人民政府批准后（国务院、省级政府），草签协议自动生效。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织就“土地、房屋等征收征用补偿协议”提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。第五条规定，“认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人”等与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。所以，笔者认为，征地批准前，草签的征地补偿安置协议，不可诉；经征地批准后正式的征地补偿安置协议可诉，适用行政协议的相关规定。