我国数字政府建设绩效的影响因素与生成路径

郭高晶　胡广伟

摘 要：厘清高绩效数字政府建设的实现机理，对于加快政府数字化转型，提升国家治理体系和治理能力现代化具有重要的指导意义。以我国31个省级政府为案例样本，运用模糊集定性比较分析方法，基于TOE框架，从技术、组织和环境三个维度选取了6个条件变量，实证分析我国省级数字政府建设绩效的影响因素与生成路径。研究发现，省级数字政府建设受到多种复杂因素影响，其中技术管理能力是最关键的影响因素，数字政府制度体系是非常重要的影响因素，组织领导、公民需求压力和府际竞争压力是比较重要的影响因素，数字基础设施是相对不重要的影响因素;高绩效的生成路径可以归纳为4种：政府主观能动型、环境压力倒逼型、技术管理能力主导型和综合联动型。对于经济发达地区和欠发达地区来说，技术管理能力和数字政府制度体系是通用性核心条件变量，而公民需求压力和组织领导分别是两者的专用性核心条件变量。研究结论可以为不同条件地方政府数字化转型提供决策参考。

关键词：数字政府;定性比较分析;TOE框架;省级政府

基金项目：江苏省社会科学基金青年项目“基于整体政府的江苏数字政府政策工具绩效评价与优化研究”（20GLC016）;国家社会科学基金重大项目“大数据驱动的城乡社区服务体系精准化构建研究”（20&ZD154）。

[中图分类号] D63        [文章编号] 1673-0186（2022）003-0041-015

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.003.003

随着大数据、物联网、区块链、云计算、人工智能等新一代信息通信技术（ICT）的迅猛发展，世界范围内掀起了以数字化推动政府改革的浪潮。我国也把推进数字政府建设提升到了国家战略高度，党的十九届四中全会首次提出“推进数字政府建设”[1]，党的十九届五中全会提出要“坚定不移建设数字中国，加快数字化发展，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”[2]。在实践层面，我国地方政府根据中央要求进行了数字政府创新探索，取得了令人瞩目的成绩，然而值得警惕的是当前各地数字政府建设呈现出“不平衡、不充分”矛盾，清华大学数据治理研究中心发布的《2020数字政府发展指数报告》显示，我国省级数字政府建设绩效参差不齐，东部区域最优，中部区域次之，西部区域呈现两极分化态势，部分省份如贵州、四川比较优秀，其余省份均比较滞后[3]。一般来说，一个地区的数字政府建设与经济发展呈正相关，但是也存在不匹配的情况。以上现象引发我们的思考，数字政府建设的影响因素有哪些？不同影响因素如何相互作用引致高绩效的数字政府建设？经济发达地区和欠发达地区的成功路径存在什么差异？本文以省级数字政府为研究对象，运用模糊集定性比较分析方法，对省级数字政府建设绩效的影响因素与组态路径进行研究，揭示高绩效数字政府建设的实现机理，以期为加快我国数字政府建设提供理论指导与决策参考。

一、文献综述

数字政府是一个相对较新的学术概念，数字政府与电子政务具有较大的相似性，但又不完全相同，前者更加强调新一代信息通信技术对政府存在形态、运作模式的深刻变革，孟庆国认为，数字政府不同于传统意义上的电子政务，它是电子政务的高级发展阶段[4]。学术界对信息通信技术在政府部门的应用绩效进行了大量实证研究，积累了比较丰富的研究成果。穆恩（Moon）以美国市级政府为研究对象，发现政府财政能力、政府规模和政府信息技术能力是促进电子政务创新的关键因素[5]。朱司宾和张明毫发现制度环境显著影响了政府互联网服务能力提升[6]。舍德勒（Schedler）以瑞士为考察对象，研究发现基于客户需求的电子政务服务设计表现出较高的绩效水平[7]。普里布托克（Prybutok）发现政府领导者在电子政务服务系统应用方面发挥着重要作用，从而决定了政府公共服务能力的提升[8]。黄晓春通过案例研究揭示了政府领导者个人偏好和官僚组织特征影响信息技术与政府组织的互动机制[9]。李钟彬以131个国家为考察对象，研究发现一个国家电子政务发展不仅受到国家竞争压力、邻国电子政务政策的影响，还受到国内政治制度和公民需求压力的影响[10]。马亮以我国地级市为分析对象，实证研究了政府网站发展水平的影响因素，发现除了公众压力外，政府自身资源状况、上级政府压力、府际学习行为和府际竞争压力都具有正向促进作用[11]。张佳慧通过案例研究发现公众的公共服务需求直接影响了政府互联网政务服务能力[12]。达斯（Das） 研究发现一个地区的经济发展水平和信息基础设施完善程度与电子政务发展成熟度呈现显著正相关[13]。刘柳研究了政务短视频扩散情况，发现人口数量和移动互联网普及率对市级政务短视频开设具有正向促进作用[14]。李月对全国各省健康码应用案例进行组态分析，发现省级政府数字治理应用受到技术、组织与环境因素的综合影响[15]。通过以上文献梳理，我们可以发现信息技术在政府部门的应用绩效受到政府内外因素的影响，既有政府内部变量，包括政治制度、政策法规、领导者、官僚组织，政府财政能力和政府自身的信息技术能力，又有政府外部变量，包括经济发展水平、公民需求水平、外部竞争压力和信息技术基础设施等。

既有研究对本文提供了很好的借鉴，但是仍存在一定的不足和提升空间：第一，以往研究较多关注了政府数字化的某个微观方面，比如互联网政务服务能力、政府网站建设绩效等，而数字政府是电子政务的高级发展阶段，表现出新的特点，有必要从整体视角研究政府数字化转型的影响因素，有助于决策部门从宏观上把握关键点;第二，以往研究主要使用了案例分析法、因子分析和多元线性回归分析等方法，侧重于分析单一影响因素的净效用，难以分析不同影响因素的协同效用，也无法探究引致同一结果的不同路径。本文拟引入模糊集定性比較分析（fsQCA），该方法善于处理复杂因果关系问题和识别多元影响因素组态，以整体认识和组合思维来揭示高绩效数字政府建设的实现机理，有效回应了既有研究不足。

二、理论分析框架

数字政府建设通常被视为政府组织层面的创新采纳。托纳提兹基（Tornatizky）提出的TOE框架是组织层面创新采纳理论[16]，用于分析和解释组织采纳及应用创新技术的影响因素。TOE框架认为组织采用和实施创新技术受到技术、组织和环境三方面因素的共同影响，技术因素指的是技术相关特征，包括技术能力、技术资源等，组织因素指的是组织自身的特征，包括组织规模、组织结构、运行机制和组织资源等，环境因素指的是组织外部环境的影响，包括外部资源、需求压力和竞争环境等。TOE框架是一种通用理论，可以根据具体的研究问题自由选择变量，具有良好的可扩展性，非常适用于研究组织层面的创新采纳问题。TOE框架源于对私人企业信息技术创新采纳研究，目前已经拓展到公共部门信息技术创新采纳研究，取得了良好的研究效果。参考既有研究，政府数字化转型的影响因素也能从技术、组织和环境三个维度进行划分，按照QCA的研究惯例，对于中等样本分析，条件变量数量最好控制在4～7个之间。

在技术维度上，本文选取技术管理能力和数字基础设施水平作为条件变量。技术管理能力指的是地方政府使用和管理信息技术的能力，即控制信息技术相关成本，在需要时开发系统，并通过实施信息技术影响业务目标的能力，甚至有的学者认为组织成功应用信息技术增强竞争力的关键在于信息技术管理能力，而不是拥有信息技术资产[17]。技术管理能力作为数字政府建设的基础，其强弱直接关系到政府数字化转型目标的实现程度。数字政府特别指代电子政务的高级发展阶段，更加强调大数据、物联网、区块链、云计算、人工智能等数字技术对政府改革的影响，如果缺乏这些支撑，数字政府建设很难取得突破和持续性发展。

在组织维度上，很多研究选取组织的财政支出作为条件变量，但是财政支出包含的内容很多，用于电子政务的财政支出不一定等比例体现在总财政支出中，相关研究发现财政支出对电子政务影响的假设无法得到验证[18]，所以本文不考虑财政支出。本文选取组织领导和数字政府制度体系作为条件变量。组织领导指标考察各省为推动数字政府建设而进行的组织保障建设，包括成立权威性领导小组和专门性职能部门，数字政府建设是一个涉及方方面面的系统性工程，需要统筹协调各种资源。数字政府制度体系指标考察各省为推进数字政府建设而进行的制度建设，包括政策、规章、标准和法律等各种规范性措施。政府数字化转型是一场基础性、全局性和系统性的政府管理模式变革，需要完善的制度体系作为支撑。

在环境维度上，本文选择公民需求压力和府际竞争压力作为条件变量。在我国，政府的政治合法性在于对公民需求的有效回应[19]，以人民为中心，创新和完善公共服务方式，不断增强人民群众的获得感，是我国数字政府建设的核心目标。随着智能手机的普及，越来越多人通过移动互联网获取政务信息和办理业务。已有研究发现地方政府之间的竞争和学习是促进政府创新的重要影响因素[8]，主要原因在于，地方政府为了竞争稀缺性资源（选民的支持，投资者的青睐等），通常会采用竞争者的做法[20]。另外，地方政府为了降低行政成本和失败的风险，提高创新的成功率，倾向于模仿邻近或者相似政府的做法[21]。加之，在我国政府绩效考核体制下，与邻近地方政府绩效的比较是重要考核依据。

综上，本文从TOE框架出发构建了影响数字政府建设绩效的理论分析框架（图1）。

三、研究设计

研究设计部分首先介绍了本文的研究方法，然后说明了变量设定、数据来源与数据处理过程。

（一）研究方法：定性比较分析

定性比较分析（QCA）最早由美国社会学家拉金（Ragin）于1987年提出，该方法以集合论和布尔算法为基本原理，基于整体视角开展跨案例研究，揭示多个原因与某一特定结果之间的复杂因果关系，是一种超越定性分析和定量分析的混合研究方法。QCA在处理并发因果、等效性等复杂因果关系方面具有突出优势，对数据来源和样本量要求都比较低，非常适合中小样本研究。本文的研究对象是我国31个省级行政区（不包含港澳台）的数字政府建设，样本量比较小，不适合使用传统的统计分析方法;另外，数字政府建设是一个涉及方方面面的系统性工程，影响因素非常多，不仅有政府内部的，还有政府外部的，不同影响因素之间相互影响，因此，QCA对本研究非常适用。此外，QCA包括清晰集定性比较分析（csQCA）、模糊集定性比较分析（fsQCA）、多值定性比较分析（mvQCA）和时序定性比较分析（tsQCA）四种具体分析技术。其中，fsQCA允许变量在0～1之间任意取值，能够反映事物的连续变化程度，符合本研究的案例和变量特点，因此本文选择fsQCA。

（二）变量设定及数据处理

根据QCA方法的研究逻辑，在进行实证分析前要设定结果变量和条件变量，变量的测量均使用2020年数据。

1.结果变量

政府数字化转型的目标是构建数字政府，本研究要解释的结果变量是数字政府建设水平。目前对我国省级数字政府建设评估主要由第三方研究机构开展，经过比较多个评估报告的时效性和权威性，本研究选取清华大学数据治理研究中心发布的《2020数字政府发展指数报告》中我国大陆31个省级行政区数字政府发展指数作为衡量依据。

2.条件变量

在技术维度上，对于技术管理能力，本文以清华大学数据治理研究中心发布的《2020数字政府发展指数报告》中各省数字政府治理能力得分作为衡量依据。对于数字基础设施，本文以清华大学社会治理与发展研究院、福建省经济信息中心和长威信息科技发展股份有限公司联合发布的《中国新型基础设施竞争力指数白皮书（2020年）》中各省数字基础设施竞争力指数作为衡量依据。

在组织维度上，对于组织领导，本文以清华大学数据治理研究中心发布的《2020数字政府发展指数报告》中各省为推进数字政府建設成立的党政机构得分作为衡量依据。对于数字政府制度体系，本文以清华大学数据治理研究中心发布的《2020数字政府发展指数报告》中各省数字政府制度体系得分作为衡量依据。

在环境维度上，对于公民需求压力，参考已有研究，本文以各省移动互联网网民人数占总人口数的比重作为衡量依据，数据来源为国家统计局网站发布的2020年分省年度数据。对于府际竞争压力，参考已有研究，本文采用常用的地理邻近法，以毗邻省份数字政府建设指数的平均值来衡量各省份面临的府际竞争压力。

3.校准模糊集

在进行模糊集定性比较分析之前，需要选择三个定性锚点对原始数据进行校准（calibrating），使得校准后的集合隶属度位于0～1之间。本文参考已有研究，结合案例数据分布特点，采用直接法进行校准，在排除奇异点的前提下，将样本数据的最大值设定为“完全隶属”，将样本数据的最小值设定为“完全不隶属”，将样本数据的平均值设定为“交叉点”（表1）。

四、实证分析

定性比较分析包括必要条件分析和条件组态分析两个步骤，必要条件分析用来评估单一条件变量对结果变量的解释程度，条件组态分析用来评估条件变量组合对结果变量的解释程度。以上述步骤为基础，本文对经济发达地区和欠发达地区的条件组态进行了比较分析。

（一）必要条件分析

本文使用fsQCA 3.0软件计算了各条件变量的一致率和覆盖率（表2）。必要条件的判断标准是，如果某个条件变量的一致率大于0.9，表明它能够独立解释结果变量，可以被视为必要条件。如果一致率小于0.9，表明它需要与其他条件变量联合解释结果变量。从表2可以看出，“技术管理能力”的一致率是0.936，意味着技术管理能力对高绩效数字政府建设具备独立解释力，或者说高的技术管理能力是实现高绩效数字政府建设的关键影响因素，而其他条件变量的解释力均没有超过0.9，意味着其他条件变量对高绩效数字政府建设都不具备独立解释力，需要综合考虑条件变量的联动影响。

（二）条件组态分析

本文使用fsQCA 3.0软件对各条件变量进行条件组态分析，可以得到复杂解、中间解和简约解三种解决方案。复杂解没有作任何反事实假设分析，简约解不仅作了容易的反事实假设分析，而且作了困难的反事实假设分析，中间解仅仅作了容易的反事实假设分析。一般来说，中间解优于复杂解和简约解，是研究需要报告的结果。另外，需要通过简约解和中间解的并集来确定条件组态中的核心条件和边缘条件。

通过真值表分析，本文得出了9种条件组态（表3），表的每一縱列代表一种条件组态。从表3可以看出，每种条件组态的一致率大于0.8，说明这9种条件组态具有比较强的解释力。另外，条件组态分析的总一致率是0.866，意味着在符合这9种条件组态的案例中，有86.6%的数字政府建设绩效较高，总覆盖率是0.84，说明这9种条件组态可以解释84%的高绩效数字政府建设案例，两者均大于临界值0.8，证明了实证分析结果的有效性。

1.条件组态的分类分析

根据核心条件变量和边缘条件变量在TOE框架中的分布情况，本文总结归纳出实现高绩效数字政府建设的4种组态路径，即政府主观能动型、环境压力倒逼型、技术管理能力主导型和综合联动型，不同组态路径具体分析如下：

（1）政府主观能动型

这种类型对应表3中的条件组态1，该组态的核心条件是组织领导和数字政府制度体系，覆盖了约40%的案例。该组态表示即使地方政府自身没有良好的技术管理能力且外部也缺乏较高的公众需求，只要政府在观念上足够重视，充分发挥主观能动性，借助强有力的组织领导和完善的制度体系，也能够实现较高绩效的数字政府建设。该路径的典型案例是安徽、吉林、河南和湖南。例如，近年来安徽省实施“数字江淮”发展战略，成立了加快建设“数字江淮”工作领导小组，由省长担任组长，负责全省的数字政府统筹协调工作。另外，安徽省在“互联网+”、 智慧城市、大数据等方面均有成立专门的机构来进行领导规划和统筹协调，在数字政府党政机构得分方面，安徽省位居全国第一，为数字政府建设提供强有力的组织保障。在数字政府制度体系建设方面，安徽省制定了《安徽省“数字政府”建设规划（2020—2025年）》专项规划，实现了数字政府建设的顶层设计。在专项法律法规上围绕项目管理、数据共享开放、数据应用、数据安全等方面不断完善相关政策法规，形成了规划、政策、法规联动支持数字政府的保障体系。在数字政府制度体系得分上，安徽省位居全国前列。正是由于组织领导和制度体系两个因素的联合作用，安徽省在数字政府建设上取得了较好成绩。

（2）环境压力倒逼型

这种类型对应表3中的条件组态2，该组态的核心条件是公民需求压力和府际竞争压力，该路径覆盖了约30%的案例。该组态表示即使地方政府没有强有力的组织领导和完善的制度体系，缺乏坚实的数字基础设施，但是在面临较高的公民需求压力和府际竞争压力时，也会表现出较高绩效的数字政府建设。该路径的典型案例是重庆和海南。例如，为了支持海南自由贸易港建设，海南省重视电信普遍服务，在普惠降费的基础上，对贫困、残疾人提供精准降费，为偏远农村区域用户提供高质量4G宽带网络服务，不断缩小城乡数字鸿沟，有效助力网络扶贫。基于以上措施，近些年来海南省移动网民规模持续增长，截至2020年底，海南的移动互联网普及率98.6%，远高于全国平均值，位居全国前列。巨大的网民规模对数字政府服务产生了强烈需求，当地政府面临较高的需求压力。另外，海南省毗邻广东省，而广东省的数字政府建设水平位于全国前列，对海南省产生了很强的示范效应和发展压力。在公民需求压力和府际竞争压力的联合作用下，海南省政府数字化转型有了强大动力，在数字政府建设上取得了较好成绩。

（3）技术管理能力主导型

这种类型对应表3中的条件组态3—7，以上组态有一个共同特点，技术管理能力是唯一的核心条件变量，该类型表明较强的技术管理能力在数字政府建设中发挥着关键作用。进一步分析发现，除技术管理能力外，不同组态中其他条件变量的作用机制存在一定差异。条件组态3表明，当地方政府具有较强的技术管理能力，并辅以强有力的组织领导和坚实的数字基础设施，即使没有府际竞争压力，亦可以实现较高绩效的数字政府建设。条件组态4和条件组态5表明，当地方政府具有较强的技术管理能力，并辅以强有力的组织领导，在府际竞争压力的激发下可以实现较高绩效的数字政府建设。条件组态6和条件组态7表明，当地方政府具有较强的技术管理能力，再加上完善的数字政府制度体系作为补充，并辅以良好的数字基础设施和府际竞争压力或者辅以较高的公民需求压力，也可以实现较高绩效的数字政府建设。该类型下的代表性案例最多，包含了东中西部区域省份。以贵州省为例进行说明，近些年在大数据迅速发展的背景下，贵州省抢抓数字技术带来的发展机遇，在全国率先实施大数据战略和政府数据开放战略，建成全国首个省级政务数据“一云一网一平台”。多家第三方评估报告显示，贵州省的互联网政务服务能力在全国名列前茅，甚至比肩东部发达省份。经过多年的发展，贵州省在数字技术应用方面积累了丰富经验，具备强大的技术管理能力，为贵州省的数字政府建设提供了有力支撑。在辅助条件方面，贵州省在全国较早成立了大数据发展领导小组和政府数字化转型领导小组，政府主要领导多次亲自主持和参加数字政府建设专题会议，贵州省全力推进以5G、人工智能、工业互联网、数据中心为代表的新型基础设施建设，拥有了良好的数字基础设施。在以上因素的联合作用下，贵州省数字政府建设水平在全国名列前茅，成为欠发达地区政府数字化转型的典范。

（4）综合联动型

这种类型对应表3中的条件组态8和条件组态9，条件组态8的核心条件是组织领导、数字政府制度体系和技术管理能力，并辅以数字基础设施和公民需求压力，覆盖了约44%的案例，代表性案例有上海、广东、江苏等省份;条件组态9的核心条件是技术管理能力、公民需求压力和府际竞争压力，并辅以数字政府制度体系和数字基础设施，覆盖了约51%的案例，代表性案例有上海、浙江、广东、福建、江苏等省份。这两个组态的第一个相同点是都有3个核心条件变量，除了“技术管理能力”这一核心条件变量，还分别拥有组织领导、数字政府制度体系或者公民需求压力、府际竞争压力等核心条件变量，由于其他核心条件变量存在差异，可以称条件组态8为“技术管理能力-组织”主导型，条件组态9为“技术管理能力-环境”主导型;另一个相同点是除了3个核心条件变量外，还有2个边缘条件变量，一共有5个条件变量联动发生作用，覆盖了TOE框架中“技术、组织和环境”三个维度，且没有“不存在”条件变量，所以将这两个组态概括为一种类型。这种类型表明多种影响因素的平衡发展和联合作用可以为政府数字化转型提供良好的生态环境，从而引致高绩效的数字政府建设。以广东省为例，广东省在全国率先部署“数字政府”改革建设，将其作为省委、省政府“一把手工程”，成立了“数字政府”改革建设工作领导小组和政务服务数据管理局，从体制机制上为政府数字化转型提供组织保障。在数字政府制度体系方面，近些年陆续出台了《广东省“数字政府”改革建设方案》《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020）实施方案》，并基于这些顶层设计开展数字政府专项制度建设，广东省制定了地方层面的公共数据开放管理、政务数据资源共享管理、政务服务事项目录管理、政务云平台建设规范、电子印章平台接入规范等法规和技术标准。在数字政府建设之前，广东省在全国率先建设省级网上办事大厅，大力开展政务信息化建设，在技术管理方面积累了丰富经验，为后续的数字政府建设改革打下了坚实基础。近年来，广东立足制造业产业优势，加快推进5G、数据中心、人工智能、区块链、创新基础设施等新型基礎设施建设，为数字政府建设提供了良好的技术资源支撑。此外，广东是我国人口大省，互联网用户和普及率一直位居全国前列，面对巨大的公众需求，广东省数字政府建设坚持用户导向，以群众“爱不爱用”来检验数字政务服务成效，不断提升数字政务服务质量。正是在以上因素的联合作用下广东省数字政府建设取得了巨大成效，打造了粤省事、粤政易、粤商通和政务服务网等一大批数字政府政务服务品牌，在全国发挥了示范引领作用。

2.组态中条件变量的重要性分析

在9种组态中，“技术管理能力”作为核心条件变量出现了7次，作为核心条件变量出现的频次最高，证明了在数字政府建设过程中“技术管理能力”是最重要的影响因素，验证了上文必要条件分析结论。组织领导、数字政府制度体系和府际竞争压力作为核心条件变量出现了2次，作为边缘条件变量出现了3次，公民需求压力作为核心条件变量出现了2次，作为边缘条件变量出现了2次，表明在数字政府建设中它们是比较重要的影响因素。而数字基础设施没有作为核心条件变量出现在组态中，作为边缘条件出现了4次，说明了数字基础设施是较不重要的影响因素。条件变量在组态中的“U”，即“不存在”出现的次数也存在一定差异，技术管理能力“不存在”出现了1次，数字政府制度体系和府际竞争压力“不存在”出现了2次，组织领导、数字基础设施和公民需求压力“不存在”出现了3次，综合考虑核心条件、边缘条件和“不存在”出现的情况，可以对6个条件变量在数字政府建设中的重要性进行排序，从最重要到最不重要依次是：技术管理能力、数字政府制度体系、府际竞争压力、组织领导、公民需求压力和数字基础设施，这与上文必要条件分析中条件变量一致率排序相同。

条件变量重要性差异反映了数字政府建设的内在机理，技术管理能力和数字政府制度体系在政府数字化转型上发挥着至关重要的作用。芳汀（Fountain）将信息技术区分为客观的信息技术（Objected technology）和被执行的信息技术（Enacted technology），两者并不相等。客观的信息技术指的是因特网、数字技术、硬件和软件，被执行的信息技术指的是行动者对技术的理解及技术在特殊情境中的设计和使用。客观的信息技术通过组织、制度等中介变量被行动者主观感知、设计、执行和使用，进而转变成被执行的信息技术[20]。组织在使用信息技术时有自身的偏好和逻辑，不同特征的组织以不同的方式使用相同的信息技术，产生多样化的结果。数字政府并不是数字技术与政府管理的简单相加，数字技术进入政府管理后会经过本土化、再设计的过程，同样的数字技术在某个政务环境中效果极佳，而在其他政务环境中却可能遭遇严重失败，被执行的信息技术对客观的信息技术潜能的释放取决于地方政府的技术管理能力。相关研究也发现，电子政务创新中的技术因素影响比较小[21]。

（三）经济发达地区与欠发达地区的组态比较分析

首先需要对我国的经济发达地区和欠发达地区进行划分。参考已有研究，本文从经济效益、经济规模、结构水平、开放水平和人民生活水平五个维度构建我国各省经济发展水平评价指标体系，以上数据全部来源于《2020中国统计年鉴》，运用熵值法计算出各省份的经济发展综合指数，以此为依据划分我国的经济发达地区和欠发达地区。我国的经济发达地区主要有：北京、天津、上海、重庆、江苏、浙江、广东、山东、福建共9个省份，经济欠发达地区就是剩余的22个省份。本文使用fsQCA 3.0软件对经济发达地区和欠发达地区分别进行条件组态分析，发现我国经济发达地区的条件组态有4种，经济欠发达地区的条件组态有6种，限于篇幅，不再呈现具体结果。经济发达地区组态中的核心条件变量是数字政府制度体系、技术管理能力和公民需求压力，经济欠发达地区组态中的核心条件变量是组织领导，数字政府制度体系和技术管理能力，共同核心条件变量是数字政府制度体系和技术管理能力，可见不论对于经济发达地区省份，还是经济欠发达地区省份，数字政府制度体系和技术管理能力在政府数字化转型中均发挥着重要作用，对于经济发达地区而言，公民需求压力的促进作用更加突出，对于经济欠发达地区而言，组织领导的作用更加关键。对于经济欠发达地区的省份，经济发展水平比较低，财政资源有限，外部环境欠佳，地方政府更应该发挥主观能动性，从数字政府的“供给侧”一端发力;对于经济发达地区的省份，地方政府要注重对公民需求的识别，从数字政府的“需求侧”一端发力。

五、结论与启示

通过以上实证分析得出本文的研究结论，由此提出政策启示，最后讨论本文的研究不足与未来展望。

（一）研究结论

本文对我国31个省级政府案例进行模糊集定性比较分析，探究我国数字政府建设绩效的影响因素与生成路径。研究发现，我国数字政府建设绩效受到组织领导、数字政府制度体系、技术管理能力、数字基础设施、公民需求压力和府际竞争压力等多因素的联合影响。从不同影响因素的组合效应来看，共存在9种条件组态，根据主导因素的不同可以归纳为4种类型，即政府主观能动型、环境压力倒逼型、技术管理能力主导型和综合联动型。经济发达地区和经济欠发达地区在核心条件变量上既有相同点，也有差异性。

（二）政策启示

本研究的政策启示是，由于地方政府的自身条件存在较大差异，为了实现高绩效的数字政府建设，地方政府应该因地制宜，选择适合自己的发展路径。

第一，大力提高技術管理能力。研究发现，无论是经济发达地区，还是经济欠发达地区，技术管理能力在政府数字化转型中发挥着关键作用，加强地方数字治理可维护基层社会安全稳定，打造共建共治共享的治理共同体[22]。这启示地方政府要大力提高技术管理能力，以此作为数字政府建设的重要抓手。可以从以下几个方面着手：首先，要大力提高部门领导人的数字素养，形成高超的数字领导力，统筹全局的数字化建设;其次，要加大对非领导岗位公职人员数字素养的培训和考核，着重培养他们的数字治理理念、数字思维方式、数字沟通能力和数字业务水平，在职位晋升中把数字技能作为重要参考因素;再次，对大数据局等专门的信息部门，要注重招揽和聘请高级数字技术人才，能够胜任大数据、区块链、物联网、人工智能等前沿数字技术工作;最后，加强府际交流，数字化转型滞后的地方政府要向先进地区学习，扩大技术管理知识溢出。

第二，完善数字政府制度体系。数字政府制度是仅次于技术管理能力的第二重要影响因素，且在经济发达地区和欠发达地区的分组分析中都是重要的核心条件变量。这意味着地方政府要完善体制机制，加快数字政府的建章立制工作，为政府数字化转型提供制度支撑。具体来说，地方政府要以法律为基础构建数字政府法律框架，辅之以政策、规章和标准等规范，形成完善的数字政府制度体系，如数据开放共享制度、政务数据安全管理制度、个人信息保护制度、数字政府建设公众参与制度及统一的数字政府政务服务标准、数字政府绩效评价制度等等。只有构建与数字政府相配套的制度体系，才能够为数字政府的可持续化发展提供根本保障。

第三，切实发挥政府的组织领导作用。本文研究发现，经济欠发达地区的省份由于经济发展水平较低，社会公众需求拉动有限，需要政府提高对数字政府建设的重视程度，充分发挥主观能动性，切实加强数字政府建设的组织领导，这样也可以消除外部经济社会环境的不利因素，实现高绩效数字政府建设。具体来说，数字政府建设要争取高层领导的支持，成立高级别领导小组，由一把手担任总指挥，做到亲自挂帅、统一指挥，使数字政府建设成为真正的“一把手工程”，这样不仅能够调动方方面面的资源，还能激发下级工作人员的积极性，为数字政府建设提供强有力的组织保障。

第四，积极回应公民需求。本文研究发现，社会公众需求是促进数字政府建设的重要推动力，尤其对于经济发达地区而言更是如此。地方政府应当摒弃传统电子政务建设“以职能为中心”的思维方式，在数字政府建设中贯彻以人为本的核心理念，“以公民需求为中心”不断拓宽数字政府建设的广度和深度，以用户需求为导向有效满足公民多样化、多层次和个性化的数字政务服务需求，提高人民群众对政府数字化改革的获得感。还要建立健全公众参与数字政府建设机制，充分收集公众对数字政府建设的意见建议，及时回应公众的关切，实现政府数字化改革从“供给侧”向“需求侧”转变。

（三）研究的不足与未来展望

当然，本研究还存在一定的缺陷，有待未来研究进一步完善。一是囿于模糊集定性比较分析方法对中等样本条件变量数量的限制，本研究只考察了6个条件变量，而数字政府建设的影响因素众多，本研究难以涵盖全面。未来研究可以我国地级市政府为研究变量，在扩大样本量的前提下尽可能纳入更多的影响因素，进一步丰富研究结论。二是限于数据的可获得性，本研究主要依靠统计年鉴和第三方报告收集了二手数据，且对条件变量和结果变量之间的因果机制分析得不够深入，未来研究可以结合问卷调查法、深度访谈法和案例分析法收集一手数据，更加深入地揭示影响因素的作用机制。三是限于数据的可获得性，本研究只进行了横截面数据分析，没有从纵向上比较数字政府建设的影响因素和组态路径，未来研究可以建立相关数据库，从时间序列角度全面解释地方政府数字化转型不同阶段的复杂影响机制，不断丰富研究结论并提升研究结论的普适性。

参考文献

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Influencing Factors and Generation Path of Digital Government Construction Performance： A fuzzy Sets Qualitative Comparative Analysis of Based on 31 Provincial Cases

GuoGaojing1，2   HuGuangwei1

（1.School of  information management， Nanjing University， Nanjing， Jiangsu 210023;

2.School of Humanities and Law， Jiangsu Ocean University， Lianyungang， Jiangsu 222005）

Abstract： Clarifying the realization mechanism of high-performance digital government construction has important guiding significance for accelerating the digital transformation of government， improving the modernization of national governance system and governance capacity. Taking 31 provincial governments in China as case samples， using fuzzy set qualitative comparative analysis method and based on TOE framework， six conditional variables are selected from the three dimensions of technology， organization and environment to empirically analyze the influencing factors and generation path of the construction performance of Provincial Digital Government in China.The study found that the construction of provincial digital government is affected by many complex factors， among which technical management ability is the most critical factor， digital government system is a very important factor， organizational leadership， citizen demand pressure and intergovernmental competition pressure are more important factors， and digital infrastructure is a relatively unimportant factor， The generation paths of high performance can be summarized into four types： Government subjective initiative type， environmental pressure forced type， technology management ability leading type and comprehensive linkage type. For economically developed and underdeveloped provinces， technology management capability and digital government system are universal core condition variables， while citizen demand pressure and organizational leadership are their specific core condition variables respectively. The research conclusion can provide decision-making reference for local government digital transformation under different conditions.

Key Words： Digital government; QCA; TOE framework; Provincial Government