工业用地配置、空间异质性与工业效率

梅 林 魏新月

内容提要：本文基于2007—2012年中国2 408个区县样本的工业用地出让数据和工业企业数据，对城市工业用地配置过程中关键因素进行测度，并利用计量模型对其影响工业效率的作用路径加以验证。主要结论包括：(1)降低内生交易费用与外生交易费用，降低工业用地使用成本，提升城市工业用地配置市场化程度均能显著提升地区工业效率水平；(2)区县距城市中心距离对内生与外生交易费用、市场机制的作用均具有正向调节效应，对价格机制表现的集聚效应具有负向调节效应，并且在不同等级城市的效应不同；(3)开发区政策的实施对外生与内生交易费用的作用均具有负向调节效应。中国城市工业用地配置制度变革的核心在于发挥价格机制作用，政府在优化产权配置结构的同时，须注重优化工业用地的交易过程，从产权配置结构与产权交易结构两个方面保障工业效率最大化。

一、问题提出

节约高效是城市生产空间的发展方向，工业用地是城市工业生产空间的基本投入要素。《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》与《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》等政策文件中均明确提出了深化建设用地市场化配置改革的制度要求，从中央政策引导到地方实践探索，中国城市工业用地配置制度改革创新步入全新阶段。一方面，实现土地资源市场化配置需要发挥价格机制的核心作用，然而，地方政府通过干预工业用地交易实现低价引资的底线竞争行为屡见不鲜[1]，造成严重的资源错配问题[2-3]，进而影响工业效率的提升。另一方面，基于城市工业生产的负外部性、土地的公有产权特征，城市工业用地配置不能完全采取市场配置，政府须通过合理的配置制度安排以降低交易费用，从而提升经济绩效。

党的十八届五中全会将空间治理纳入城市精细化管理范围，重视城市精细化管理主体、对象的空间位置以及空间对城市精细化管理的边界约束，使城市精细化管理措施更具有可操作性和可落实性。城市工业用地配置制度不仅需要注重规模结构的创新，更需要考量不同城市内部不同空间区位特征，以实现工业用地配置效率最大化。一方面，在“退二进三”的城市产业发展过程中，企业权衡地租成本与市场规模，选择距离城市中心的合理区位，价格机制在推动企业在城市中心地区与郊区空间分布中发挥着核心作用；另一方面，以开发区为代表的重点政策区域对工业用地配置产生显著影响，根据中华人民共和国自然资源部的通报，2020年国家级开发区已建成城镇建设用地中，工业用地率达到48.52%，工业用地成为中国开发区企业主要生产空间载体。因此，探讨城市工业用地配置有必要研究其在不同空间发挥的作用机制差异，为土地配置制度创新提供更具针对性的参考。

从工业用地配置的经济效应出发，对经济增长[4-5]、产业结构变迁[6-7]等方面的研究较为丰富。当前研究主要关注工业用地配置对经济效率的影响，包括两方面：一是基于资源错配的思想，认为工业用地在企业间的错配导致了工业效率低下。有学者指出相比非国有企业，国有企业更容易通过协议出让的方式获得土地，提出了工业用地在不同企业间错配的事实[8-9]。还有学者结合土地出让数据和工业企业数据，估计了低价供应工业用地以及协议出让方式对中国工业企业生产率的影响[3]，进一步为工业用地错配降低工业效率提供了验证。二是基于企业补贴的思想，认为低价供应工业用地以及低市场化程度的供地行为相当于对企业产生了实质性的补贴效应，从而影响企业创新[10]、企业投资行为[11-14]、工业项目质量[15]等因素，进而影响地区工业效率水平。进一步地，城市工业用地配置的空间因素逐步被学者所关注。多数研究对于省际层面[2,16]以及城市层面[6,17]的工业用地配置对产业发展的影响机制进行了探讨。少数研究分析了基于城市内部空间区位特征的土地配置影响产业发展机制的差异，席强敏和梅林(2019)利用规划文本将35个重点城市内部划分为中心地区、近郊区与远郊区，并论证了工业用地价格在不同地区对工业效率的作用差异[11]。陆毅等(Lu et al.,2019)采用乡镇街道数据验证了开发区内外工业用地出让的差异性[18]，田文佳等(2020)在乡镇街道层面匹配了工业用地交易数据与工业企业数据，分析了工业用地补贴对于土地出让后工业生产的影响[19]。而由于开发区政策带来的工业用地出让差异如何影响了地区工业效率仍亟待探讨。

综上，关于工业用地配置经济效应的研究主要围绕产业规模和产业结构展开，少数针对经济效率的研究仅从价格机制出发，未能考虑合理的工业用地配置制度安排对工业效率的影响。同时，在城市精细化治理的要求下，鲜有文献讨论城市内部不同空间区位下工业用地配置对工业效率影响的差异性。基于此，本文试图从市场与政府共同作用出发，探究城市工业用地配置价格机制与制度交易费用对城市工业效率的影响机制与效应。本文边际贡献主要体现在：第一，将价格机制与交易费用作用机制纳入工业效率分析框架；第二，识别城市工业用地配置价格扭曲与交易费用影响工业效率的作用机制；第三，按照市场与政府力量强弱的思路，从全国区县样本层面，揭示不同空间区位特征下，该作用机制在城市内部的作用差异。

二、理论机制

(一)工业用地配置影响工业效率的市场机制

1.价格机制

土地是工业企业进行生产活动的必备要素，企业进驻某地需提前支付相应的土地出让金，该土地出让金即企业进驻某地区所面临的用地成本。基于新新经济地理(NNEG)理论框架，借鉴梅利兹(Melitz，2003)[20]的建模方法，本文构建异质性企业生产模型分析不同效率企业对于用地成本的敏感性。假定存在两个地区i和j，各拥有一个工业生产部门，企业生产差异化产品，每个企业只生产一种产品。企业生产需要异质性的劳动力投入，包括企业家K与非熟练劳动力L，每个企业的生产需要一单位的企业家作为固定投入，企业的纯利润归企业家所有。企业家能力决定了企业的生产率水平φ，与区位条件无关。在两个地区之间，企业家不可流动，并且每个地区企业家禀赋固定为1。

假设代表性消费者偏好多样化的工业品，用不变替代弹性效用函数表示：

(1)

其中，ρ是消费者对商品多样化的偏好，σ=1/(1-ρ)是任意两种商品的不变替代弹性，消费者对价格为p(ω)的商品需求函数为：

(2)

其中，P是价格指数，消费者对商品ω的需求量与P、E正相关，与p(ω)负相关。

企业生产成本函数为：

C(φ,q)=γLQ+wd/φ

(3)

土地是企业进行生产活动的必备要素，中国实行经营性建设用地“招拍挂”出让制度，企业欲获取土地要素，必须先一次性交付使用期限内的土地租金，γLQ为在某地区生产所需要支付的土地成本，代表了企业进驻某地区的成本门槛。其中，LQ为土地数量，γ为该地区土地价格水平。假定企业非熟练劳动力工资水平w为1，采用边际成本加成定价策略，则企业家的利润函数为：

F(φ)=[E(Pρφ)σ-1/σ]-γLQ

(4)

企业效率由企业家能力决定，与产品价格、区位等因素无关。借鉴库姆斯等(Combes et al.,2012)[21]，假定总体生产率水平服从帕累托分布，其概率密度函数为g(φ)，累计分布函数为G(φ)。企业进入市场的临界效率为φ*，则能够进入市场的企业数量为Q(φ*)=1-G(φ*)，企业处于临界效率值时，企业利润水平为0，表示为：

F(φ*)=[E(Pρφ*)σ-1/σ]-γLQ=0

(5)

结合式(4)、式(5)，对企业利润关于γ求偏导数，得：

(6)

由于∂φ*/∂γ≥0并且∂P(φ*)/∂φ*≥0，所以∂P(φ*)/∂γ≥0。

在市场规模给定的情况下，式(6)大小取决于企业效率水平。当企业利润水平较低时，式(6)将小于0，即土地价格与企业利润呈负相关，说明对于低效率企业而言，降低价格门槛能够有效吸引企业集聚。当企业效率较大时，式(6)将大于0，即土地价格与企业利润呈正相关关系；反之，则呈负相关关系。这说明，当土地价格较高时，仅有高效率企业能够获取经济利润，继续从事生产，低效率企业则会出现生产亏损的情况，从而退出生产。

由此，得出本文假设1：在土地价格的调节下，市场机制将从两条路径对地区工业效率产生作用。第一，低工业用地价格导致低门槛效率值，从而吸引更多的企业集聚，通过外部性的作用提升地区效率水平；第二，高工业用地价格导致高门槛效率值，从而淘汰原有地区的低效率企业，吸引更多的高效率企业进驻，通过选择效应作用提升地区工业效率水平。

2.价格扭曲的负向作用

价格机制是市场机制的核心，政府干预造成工业用地价格扭曲，进而对工业效率提升产生负向影响，其作用机制主要表现为：第一，过度投资。工业用地价格的扭曲本质上是对入驻企业的实质性补贴，当企业获取的补贴超过企业生产的亏损，企业便会选择进驻，由此，企业关注点便从提高生产效率转移到获取更多的工业用地要素，从而吸引许多低质量项目的进驻[14-15]，对地区工业效率产生负向影响。第二，资源错配。当要素价格扭曲时，企业面临的价格信号失灵，从而造成企业效率分布偏差，地区工业效率水平偏离最优水平，具体表现为倾向于注重规模而非质量的资源错配[14-15]、重点产业政策引致的价格扭曲带来的资源错配[9]等。第三，抑制创新。工业用地价格扭曲会抑制企业的创新动力，从而阻碍地区工业效率水平的提升，主要体现为收益偏好抑制企业技术创新[22]、寻租成本抑制企业技术创新[23]和融资歧视抑制企业技术创新等。

由此，提出本文假设2：政府的过度干预造成价格机制扭曲，通过推动企业过度投资、工业用地要素资源在高低效率企业间的错配，以及抑制企业创新水平等途径对地区工业效率水平提升产生负向影响。

(二)考虑交易费用的政府作用机制

在价格机制的作用下，土地价格水平通过集聚效应与选择效应的作用路径对地区工业效率产生影响。在存在交易成本的现实世界中，土地资源利用的外部性问题使得完全依靠市场机制是不可行的，通过工业用地交易机制优化带来的外生交易费用降低，亦是提升工业用地利用效率的重要途径[24]。在上述理论模型基础上，本文引入外生交易费用与内生交易费用考虑企业动态决策分析。用冰山成本τ代表外生交易费用，τ>1，地区j的企业在j地区销售产品价格为pjj=1/ρφ，设企业在j地区进行投资生产，需要支付工业用地成本为γjLQ，那么地区i的企业在地区j销售的产品价格为pij=τ/ρφ。参考白积洋(2012)[25]用两地区价格比作为衡量企业拟进入地区的内生交易费用水平，假设企业从i地区进入j地区进行投资决策，j地区相对于i地区的内生交易费用水平为η，0<η<1，则地区i的企业在地区j销售价格为pij=τ(1+η)/ρφ。两个地区总市场规模为E，i地区市场规模为Si，j地区市场规模为Sj。基于上述思路，地区i企业进入j进行生产的临界效率决定方程为：

(7)

(8)

由此，得到本文假设3：内生交易费用与外生交易费用的存在提升了企业进驻门槛，同时降低了不同效率水平的企业利润水平，进而对地区工业效率水平提升产生负向影响。

(三)考虑空间异质性的作用机制

从城市内部空间特征出发，探讨城市内部工业用地配置过程中政府与市场影响地区工业效率的机制差异，具体包括以开发区为代表的特殊政策区域以及衡量市场力量强弱的中心-外围差异。

1.以开发区为代表的特殊政策区域

开发区是中国城市发展重要的区位导向型政策，开发区政策对工业用地配置影响工业效率作用路径的影响主要体现在两个方面：第一，政策租路径。开发区是中国城市发展的特殊空间区域，具有城市内部其他空间不具备的优惠政策，一方面，为了获取开发区政策租，企业更加偏好在开发区的非理性集聚，这种集聚行为短期内能带来企业发展[26]，但与普通意义上的集聚效应(靠近要素或者靠近市场的好处)仍存在差别[27]。另一方面，开发区官员更易存在经济增长而主动创租的行为[28]，相对于其他地区官员会更加具备干预土地配置的动机与制度优势。第二，主导产业政策偏向。开发区主导产业企业更容易得到偏向性政策优惠，从而影响要素市场配置效率。

2.城市内部中心-外围区域

基于前文所构建的理论模型对城市内部中心-外围地区作用机制差异进行分析。现实中，城市内部中心与外围地区的进入成本存在明显的差异，为了更加符合现实情形，参考安虎森等(2013)[29]、加斯帕(Gaspar，2018)[30]的方法，放松梅利兹(2003)[20]模型中市场规模对称的假设。假定每个地区消费者对工业品的总支出E是外生给定的，令其为1，不考虑企业进入退出对支出水平的影响，并且假定中心城区市场规模高于外围地区，即中心地区为市场区。分别求得中心地区和外围地区分别对于土地价格水平的偏导数：

(9)

式(9)中，下标c表示中心地区变量，P表示外围地区变量，Sc表示中心地区市场规模，则外围地区市场规模为1-Sc。由式(9)可知，中心与外围地区的利润函数对土地价格的偏导数均受各自企业效率值影响，即都存在选择效应。另外，通过比较二者的参数可知，市场规模、冰山成本是影响企业利润与土地价格函数关系的重要因素。由于中心地区市场规模较大，土地价格提升带来的选择效应较强，外围地区则相对较弱。同时，随着距中心地区空间距离的不断增加，冰山成本不断上升，产品价格指数越高，选择效应越弱。

综上，本文提出假设4：工业用地配置对工业效率的影响机制存在城市内部的空间异质性，主要体现为城市内部开发区相对于非开发区空间区域通过政策租优势吸引企业非理性集聚，并且随着与中心地区的距离不断增加，工业用地价格上升选择效应逐渐弱化。

三、实证模型与数据

(一)数据来源与处理

从城市工业用地配置制度变革历程来看，2007年后中国城市工业用地配置制度开始形成规范的增量配置制度体系，本文选取2007年为起始时间，由于中国工业企业数据库2013年发生行业代码调整，因此样本截止到2012年。另外，以2008—2013年《中国城市统计年鉴》所列城市目录为准，确定地级及以上城市样本，删除不含区县的嘉峪关市、东莞市、中山市、三亚市，最终确定281个地级及以上城市样本。基于民政部公布的2012年中国县以上行政区划代码标准，对历年行政代码进行调整，最终确定共计2 408个区县样本。

本文土地数据来源于中国土地市场网(www.landchina.com)宗地交易数据，其包含的土地出让面积、土地出让总价、土地受让方、土地出让方式、受让方所属行业等字段信息能够完整地刻画每一块宗地的属性特征。本文使用ArcGIS 10.2工具对每一块宗地地理位置进行空间识别，精确刻画土地出让价格在城市内部的空间演化特征。本文使用的企业数据均来自中国工业企业数据库，借鉴勃兰特等(Brandt et al.,2012)[31]和杨汝岱(2015)[32]的方法，对数据库中的异常值进行预处理。其余控制变量数据来自统计年鉴。为保持价格可比，本文所有价格数据均平减至2007年价格水平。

(二)指标与模型构建

1.被解释变量

本文使用工业全要素生产率(TFP)衡量地区工业效率水平。以工业增加值为权重，将企业TFP水平加权至区县，以此作为被解释变量，表示为tfpc。由于使用普通最小二乘(OLS)法测算企业tfp会产生同时性偏差与样本选择偏差，目前普遍使用奥利-帕克斯(OP)法、莱文索恩-彼得林(LP)法与阿克贝里-卡夫-弗雷泽(ACF)法克服，又因为2008年以后的工业企业数据缺失中间投入，且OP法包含企业退出的表征，故使用OP法进行企业TFP测算，具体为：

lnYft=φ0+φklnKft+φllnLft+φaageft+χft

(10)

其中，Y、K、L和age分别表示产出(用工业增加值衡量)、资本投入、劳动投入和企业年龄，f代表企业，t代表时间。代理变量为企业投资lnI，状态变量为lnK和age，自由变量为lnL，退出变量则根据企业的营业情况确定。相应指标数据来源于2007—2012年中国工业企业数据库，数据预处理过程主要包括：(1)借鉴勃兰特等(2012)[31]和杨汝岱(2015)[32]的方法，对异常值进行处理(1)剔除关键指标缺失、为负和为零的观测值；删除非正常营业的观测值；删除从业人员数小于8人的观测值；删除重要财务指标异常的观测值。，然后以企业法人代码为主要依据，结合企业名称、法人名称等信息匹配得出非平衡面板数据；(2)借鉴王贵东(2017)[33]的做法，本文用城市-行业层面工业增加值在总产值中的占比中位数测算缺失年份的工业增加值。

2.核心解释变量

内生交易费用(pte)。借鉴何一鸣和罗必良(2011)[34]的思路，本文采用综合技术效率在考虑规模报酬可变情况下分解得到的纯技术效率值来衡量土地资源配置的内生交易费用。当纯技术效率值越高，说明该城市土地资源配置制度的内生交易费用越低。为有效度量前沿面样本之间的效率差异和解决投入产出分析的松弛变量问题，本文采取超效率基于松弛变量的模型(SBM)进行计算。借鉴饶映雪和戴德艺(2016)[35]的做法，将工业用地面积引入传统的柯布-道格拉斯(C-D)生产函数，构成三要素生产函数，选取投入指标包括土地要素(citi)、资本要素(citk)与劳动力要素(citl)，产出指标为企业的经济产出总量(citv)。其中，城市工业用地面积数据来源于《中国城市建设统计年鉴》、企业数据来源于中国工业企业数据库，相应指标已进行对数化处理。由于数据包络分析(DEA)方法对决策单元数据缺失有严格要求，因此采取线性插值法补齐缺失数据。

外生交易费用(gini)。外生交易费用即交易过程中发生的直接或间接成本。本文利用城市出让工业用地的空间集聚程度衡量地块出让过程中的外生交易费用。当出让地块在空间上分布更为集中时，会产生信息共享的外部经济，降低企业搜寻地块信息的交易费用，采用城市工业用地出让的空间基尼系数表征出让工业用地的空间集聚程度，计算方法为：

(11)

其中，gini为城市工业用地出让的空间基尼系数，Pi表示区县i的出让工业用地数量在城市内所有区县出让工业用地数量的占比，N为城市区县个数。城市工业用地出让基尼系数处于0～1之间，当基尼系数值越大时，说明该城市工业用地出让空间分布越集中，外生交易费用越低，从而促进区县工业效率提升。

市场机制扭曲程度(agr)。本文采取区县协议出让工业用地面积占该区县总出让面积比重为城市工业用地市场机制扭曲程度的衡量指标。区县协议出让工业用地面积占该区县总出让面积比重越高，则市场机制扭曲程度越高。

区县工业用地价格水平(pri)。本文采用区县平均工业用地出让价格衡量该区县企业进驻所需要付出的机会成本，为增加数据平滑性，削弱异常分布点造成的分布偏差，对其做对数平滑处理。

3.控制变量

探讨城市土地资源配置制度对区县工业效率的影响，除受到本文所关心的城市工业用地出让制度要素影响之外，会受到其他方面的因素作用。本文所选省份层面控制变量包括：人均土地违法案件数量(casr)，用本年立案数量占该省份人口比重计算的人均土地违法案件数量表示，对区县工业效率产生负向影响；土地违法案件处理率(casd)，用本年结案数/(本年立案数+去年未结案数)表示，对区县工业效率具有正向促进作用。城市层面控制变量包括：产业结构(sec)，本文考虑的是工业效率的影响因素，将城市第二产业增加值占国内生产总值(GDP)比重作为城市产业结构的表征指标；行政服务能力(gov)，借鉴毕青苗等(2018)[36]的研究，根据城市开始建立具有集中审批功能的综合行政服务机构的最早时间，判断城市是否具有集中审批职能的地级行政审批中心机构，将其作为衡量城市行政服务能力的重要指标。区县层面控制变量指标包括：企业税收负担(tax)，用区县企业应交增值税占主营业务收入比重均值衡量，对地区工业效率水平具有负向影响；企业管理成本(man)，用区县企业管理费用占主营业务比重均值衡量，预期符号为负。

根据上述指标，构建如下基准计量模型分析城市工业用地配置影响区县工业效率的路径：

tfpcc,t=β0+β1ptec,t+β2ginic,t+β3agrc,t+β4pric,t+βΧ+εc,t

(12)

其中，tfpcc,t为区县c在t年的tfpc水平，β0为截距项，其余β为各变量的回归系数，ptec,t、ginic,t、agrc,t、pric,t分别表示区县c在t年的核心解释变量，X为其余控制变量，包括省份控制变量、城市控制变量以及区县控制变量。εc,t为随机误差项，表示其余未考虑因素的影响。

4.空间特征变量

中心-外围。由于城市空间范围较大，容易受到地理形态影响，与前文中城市中心确定方法保持一致，选取城市人民政府所在地为城市中心。相对城市而言，各区县空间范围较小，受地理形态影响相对较小，故采用地理几何中心作为区县中心。进一步计算各区县中心到城市中心的距离，并按照均值进行划分，将样本划分为中心区县样本与外围区县样本。

重点政策区域。根据《中国开发区审核公告目录》(2018年版)，提取每个开发区管理委员会的经纬度坐标，从而确定开发区所在区县，以区县是否包含开发区、所包含开发区类别，以及开发区成立时间划分区县类型，即：区县是否包含开发区；包含国家级开发区或省级开发区区县；在研究期限内是否新成立开发区。

(三)工业用地配置与企业效率特征分析

1.工业用地“郊区化”趋势明显

利用宗地交易数据，将宗地价格与城市中心距离进行局部加权回归(LOWESS)分析，如图1所示。总体而言，在郊区存在工业中心，并且随着时间推移，东部地区、中部地区城市中心地区工业用地价格逐步低于郊区次中心地区价格水平(2)东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南。中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南。西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江。，原有工业次中心逐步演变为工业中心，与当前的工业郊区化进程相吻合。

图1 工业用地价格与距离城市行政中心距离LOWESS拟合曲线

2.工业用地配置与企业效率分布

根据每年区县工业用地出让价格水平、土地市场化程度、内生交易费用与外生交易费用的中位数，将区县划分为对应指标高、低区县类型。通过企业核密度图对比不同类型区县企业效率分布情况，如图2所示，可以得出以下结论：第一，高工业用地价格区核密度曲线呈现右拖尾特征，说明高工业用地价格区县高效率企业比重更多；低工业用地价格区相对更为瘦高，说明区县内部企业效率分布更为集中。第二，高土地出让市场化程度区县的核密度曲线相对更加瘦高，提高土地出让市场化程度能够显著提高区县资源配置效率。第三，低内生交易费用区县企业效率核密度曲线相对右移且更加瘦高，说明降低城市工业用地配置制度的水平会带来地区工业效率均值提升，并且内部资源配置效率更高，另外曲线呈现左截断特征，说明该类区县拥有更少比例的低效率企业。第四，外生交易较高的地区低效率企业与高效率企业均更多，企业效率呈现出双边分类空间分布特征，更低的外生交易费用将会吸引更多的中等效率企业集聚。究其原因，高效率企业对外生交易费用的敏感程度更低，许多小规模的企业，尽管生产率较低，通过为高生产率的最终装配企业提供定制化、高标准的中间投入品而紧密围绕在高生产率企业的周围[21,37]。

图2 企业效率核密度

四、工业用地配置影响工业效率的实证检验

(一)基准回归

基于式(12)的基准回归结果如表1所示。为了保证结果的稳健性，采用了经调整的固定效应(FE)模型，表1中列(1)—列(4)分别为陆续添加不同层面控制变量的回归结果，通过比较四列回归结果中核心解释变量的回归系数及显著性发现，回归结果具有较高稳健性。基于列(4)结果，进一步分析不同解释变量对区县工业效率水平的作用路径，具体如下：

表1 基准回归结果

从市场机制作用来看，区县工业用地价格水平回归系数为-0.013 1，在1%的置信水平上显著，说明整体而言，中国目前工业发展仍处于集聚发展阶段，降低要素成本，让企业轻装前行，是中国城市工业用地配置改革实践的重要路径。值得注意的是，降低要素成本与地方政府干预市场运行造成要素价格扭曲具有本质区别，协议出让工业用地面积占比回归系数显著为负，表明当区县协议出让工业用地面积占比每提高1%，区县工业效率水平降低4.4%。在历经2004—2007年国家出台一系列对于协议出让工业用地整顿改革措施之后，协议出让工业用地行为在地方仍然普遍存在。目前，如何发挥市场作为资源配置的核心作用已经成为国家经济体制改革的重点内容，厘定城市工业用地配置过程中政府与市场的作用边界，仍然是中国城市工业用地配置制度改革的核心内容。

从政府作用变量来看，城市工业用地配置制度的纯技术效率回归系数为0.087 0，并且在1%的置信水平上显著，说明城市工业用地配置制度的内生交易费用对区县工业效率水平具有显著负向影响。当城市工业用地配置制度的纯技术效率每提升1个单位，区县工业效率水平则相应提高8.7%，表明地方政府可通过降低制度内生交易费用提高区县工业效率水平。衡量城市土地交易外生交易费用的城市土地出让空间基尼系数回归系数为0.050 2，在1%的置信水平上显著，表明城市土地空间分散程度能够显著影响区县工业效率水平。当年城市工业用地出让越集中的城市，区县工业效率水平相对越高。城市工业用地空间基尼系数每上升1个单位，会带来区县工业效率水平5.02%的增加幅度。城市出让土地越分散，会造成企业搜寻成本越高，集中出让同一区域的多宗土地，宗地之间具有相同的外部环境，共享同一区域的基础设施等，具有较高的信息外部性。

控制变量结果均在1%的置信水平上显著为正。省份控制变量中，人均土地违法案件率每下降1个单位，区县工业效率水平相应提升3.02%；土地违法案件结案率每提高1%，地区工业效率水平随之增加14.88%。由此可见，优化省级土地管理制度水平，有助于促使土地资源进行合理配置，对于提升省内区县工业效率水平具有正向促进作用。城市控制变量中，当城市第二产业增加值占GDP比重每提高1%，区县工业效率提升72.96%，表明一味地追求城市产业结构高级化，忽视制造业发展基础以及制造业内部高级化过程，会对城市经济发展产生负向作用。反映城市政府政务能力的虚拟变量的回归系数在1%的置信水平上显著为正，设立行政许可服务中心的城市样本区县工业效率水平平均提升5.29%。区县控制变量中，区县企业管理费用成本与税收负担回归系数每增加1%，对应区县工业效率分别降低96.02%与67.02%。管理费用、税收等是企业生产经营过程所需要持续付出的可变成本。短期内，企业生产遵循边际原则，以追求利润最大化，降低企业生产可变成本同样是提高企业生产效率的重要措施。

表1(续)

(二)稳健性检验

为提高本文关键指标回归结果的可靠性，本文分别从考虑内生性以及考虑关键指标计算方法两方面进行稳健性检验。

1.考虑关键指标内生性

内生性的主要来源于三个方面：遗漏变量、反向因果以及测度误差。遗漏变量，由于数据可获得性，指标选取等问题，可能存在由于重要遗漏变量所带来的估计结果偏误。反向因果，城市工业用地配置过程中政府作用与区县工业效率的反向因果关系可能体现在企业作为权利主体为了争取更多的权益，会干扰配置主体的配置策略。测度误差，在用单一指标对一个综合概念进行衡量时，不可避免出现测度误差。针对可能存在的内生性问题，本文将综合利用两阶段工具变量回归模型以及动态面板广义矩估计(GMM)模型对内生性问题进行探讨，以保障关键变量结论的一致性。

两阶段工具变量回归。考虑到关键指标可能存在的内生性问题，本文将逐一为关键指标寻找相应的工具变量。具体如下：

本文将2004年土地部门人员超编度(gor)作为城市工业用地配置制度内生交易费用的工具变量，由省级土地管理部门从业人数/省级土地管理部门编制人数-1表征。2004年后国土资源管理实行省以下的垂直领导体制，由以地方管理为主变为以土地管理部门管理为主。在处理土地管理事务中，地方土地管理部门往往具有扩张职工规模、大量使用非编制人员的倾向[38]。关于该指标选取的合理性如下：第一，由于制度依赖的存在，历史上的政府部门规模可以影响现在的政府部门规模，并且土地管理部门的超编程度只能通过土地供给行为来影响工业效率，与区县工业效率并无直接的关联；第二，2004年数据属于历史数据，具有更好的外生性[39]。

本文将2004年土地市场交易结构(mars)作为衡量城市工业用地配置外生交易费用的工具变量，由城市转让土地宗数/(城市转让土地宗数+城市土地出让宗数)表征，数值越大表明土地二级市场发展越完善。由于二级交易市场是企业间的市场交易行为，因此当二级市场发展更为完善时，土地配置市场外生交易费用更低。与国土管理部门人员超编程度的理论逻辑相似，由于制度依赖，当前市场交易结构的发展依赖于之前市场结构的发展状况，并且土地市场结构的发展程度无法直接影响区县工业效率水平，只能通过降低土地配置市场的外生交易费用进一步提高企业效率。

本文将区县市场中心度(mc)作为市场中心度的工具变量。借鉴杨勇(2017)[40]市场中心度的概念，本文以胡焕庸线以东的地区为市场区，认为其质心为市场中心，计算各城市市辖区中心到市场中心的距离。市场中心度亦属于地理指标，具有很强的外生性，并且由于市场区竞争环境更为成熟，距离市场区远近对于土地配置行为存在一定的影响[41]。

地理坡度(gen)。借鉴李力行等(2016)[3]的做法，采取区县地理坡度15度以下的土地面积占比作为工业用地价格的工具变量。根据李力行等(2016)[3]、陈婷等(Chen et al.,2016)[42]的研究，土地坡度严格外生于官员、地方政府的行为，但却能影响到当地土地的可得性以及适合的用途，从而影响土地价格水平。

2004年土地管理部门相关人员数据以及土地出让、转让宗数来源于《中国国土资源统计年鉴2005》。由于2004土地管理部门人员超编度、2004年土地交易市场结构、市场中心度、地理坡度均为非时变量，不能直接用于固定效应回归，参考阿西莫格鲁(Acemoglu，2005)[43]、李锴和齐绍洲(2011)[44]等人的做法，将四个指标分别乘以2006年基期水平的2007—2012年的历年城市居民消费价格指数进行时变处理。

动态面板广义矩估计。由于关键解释变量有四个，考虑到两阶段最小二乘法(2SLS)的工具变量估计过程中，四个工具变量对应四个关键解释变量可能带来的识别不足以及对估计结果带来的偏误，因此，对于包含所有关键解释变量的内生性问题稳健性检验采取系统GMM方法进行分析，以提高估计结果可信度。

综上，采用两阶段工具变量回归估计以及系统GMM估计结果如表2所示。列(1)—列(4)分别为对每一个关键指标采取二阶段工具变量回归估计进行稳健性检验的回归结果，列(5)则是系统GMM估计结果。从列(1)—列(4)结果来看，采取两阶段工具变量法回归时，工具变量第一阶段F值均通过，说明所选取工具变量对相应的关键指标有显著影响，另外所有工具变量均通过识别不足检验、弱工具变量检验，以及内生性检验，表明工具变量选取是合理的。列(5)结果通过AR(1)和AR(2)检验，说明不存在序列自相关情况，模型构建合理，估计结果可靠。

表2 考虑核心指标内生性的稳健性回归结果

表2(续)

列(1)—列(4)回归结果表明，城市工业用地配置制度内生交易费用的城市工业用地配置纯技术效率在1%的置信水平上显著为正，表示城市工业用地配置制度外生交易费用的城市工业用地出让空间基尼系数同样在1%的置信水平上显著为正，表示城市工业用地市场机制扭曲程度的协议出让工业用地占比在1%的置信水平上显著为负，城市工业用地价格回归系数在10%的置信水平上显著为负，与基准回归结论保持一致。系统GMM估计结果进一步验证了基准回归结果的稳健性。

2.考虑关键指标计算方法

本文进一步考虑关键指标的计算方法，采取不同指标算法进行替换，验证由于指标计算方法不同可能会带来的估计偏误。主要指标替换方法为：被解释变量：采用分行业样本情形下利用OP法计算的区县工业效率(tfp1)替换tfpc代入基准模型。政府作用：采用两阶段CCR-SUPER-WINDOWS模型进行估计，用所得的纯技术效率(pte1)替换原有值进行估计。市场作用：借鉴徐升艳等(2018)[45]的研究，采取可变权重法进行测算，并细化至区县-行业-时间维度，由于实践中各地更偏爱挂牌的出让方式，拍卖和招标所占比例非常小，本文不另外计算招标出让、拍卖出让方式的价格权重，将城市层面某行业的“招拍挂”平均价格水平作为基准价格，其权重设置为1，协议出让价格与基准价格的比值作为协议出让方式的价格权重(3)由于实践中租赁、作价出资或入股等交易方式数量较少，本文采用四种出让方式的计算结果代表特定时间、区县、行业的土地交易市场化程度。，并将经权重法计算所得市场机制扭曲程度(agr1)替换原有值进行估计。

考虑关键指标计算方法不同带来的估计偏误，分别将各替换指标代入基准模型进行回归估计，所得结果如表3所示。列(1)表示替换被解释变量的回归结果，列(2)表示替换城市工业用地纯技术效率的计算结果，列(3)表示替换市场机制扭曲程度的回归结果。综合列(1)—列(3)结果来看，回归结果保持一致，并且与基准回归结果保持一致，说明在考虑关键指标不同计算方法的情形下，基准回归所得结论仍具有较高的稳健性。

表3 考虑关键指标计算方法的稳健性检验

五、工业用地配置对工业效率作用的空间差异分析

本文将基于城市内部不同空间区位层面，分别考虑中心-外围差异以及重点政策区域差异所导致的各关键指标作用路径差异。

(一)考虑城市中心-外围差异

由于城市内部腾笼换鸟的机制常见于经济发展相对较快、城市规模相对较大的城市，而这一类城市往往具有更高的行政等级，进一步考虑不同等级城市内部的回归结果，全样本回归结果与分样本回归结果如表4所示。

表4 考虑城市内部中心-外围空间区位特征回归结果

整体而言，无论是中心区县或是外围区县，城市工业用地配置制度纯技术效率回归系数均为正，并且在外围地区显著为正，说明城市工业用地配置制度内生交易费用水平对外围区县工业效率的促进作用更为显著。主要原因在于，更多的工业集中区往往分布在外围地区，优化制度管理水平对于提升该类地区的工业效率具有显著作用。从分城市类型结果来看，高行政等级城市样本与低行政等级城市样本存在显著差异，对于高行政等级城市的区县样本而言，中心区县受城市工业用地配置制度内生交易费用影响更为显著，低行政等级城市的区县样本则正好相反，外围区县的影响更为显著。究其原因，相对于外围区县，高行政等级城市的中心区县的市场竞争程度更高，带来的效率提升效应更强。

城市工业用地出让的空间基尼系数对工业效率的影响在中心与外围地区表现出一定的差异性。总体而言，提高工业用地出让集中程度有助于降低外生交易费用，从而提高工业效率水平。这一机制在高行政等级城市并不显著，甚至表现出负向效应；在低行政等级城市的区县样本中，外围区县的回归系数显著为正，中心区县则不显著。

区县协议出让工业用地面积占比整体上与区县工业效率水平表现出负向关系，并且区县协议出让工业用地面积占比降低1%，外围区县效率提升幅度略高于中心区县，中心区县拥有更完善的市场机制，能够抵消由于政府干预带来的效率损失。从分城市样本来看，高行政等级城市区县样本回归系数并不显著，低行政等级城市区县样本中心地区与外围地区均显著为负，并且外围区县由于降低协议出让比例带来的效率增幅高于中心区县。

区县工业用地价格水平在中心区县与外围区县均表现为负向作用，并且中心区县降低工业用地价格水平带来的效率提升更加明显。分样本来看，高行政等级城市的区县样本回归系数均为正，工业用地价格表现出选择效应机制，通过提高工业用地价格水平淘汰低效率企业，并且该选择效应在中心区县样本表现显著。对于低行政等级城市区县样本而言，通过降低工业用地价格水平吸引企业集聚进而提升区县工业效率水平的集聚机制在外围区县更强烈。

(二)考虑重点政策区域差异

本文进一步研究是否拥有开发区区县对城市工业用地配置的作用差异。具体而言：第一，根据开发区成立时间的长短，将实证分为研究期限内是否新成立开发区以及该区县是否含有开发区，研究期限内新成立开发区代表开发区仍处在发展初期，区县是否含有开发区则进一步包括了研究期限之前成立的开发区，如北京经济技术开发区，该类开发区成立年份较早，发展相对更加成熟。第二，由于开发区之间存在较强的异质性，本文进一步将国家级开发区、省级开发区分开讨论。所有回归结果如表5所示。

表5 考虑城市内部特殊政策区域类型回归结果

基于列(1)、列(2)结果，城市工业用地配置纯技术效率在两类样本中均表现出正向影响，并且在研究期限内未有新开发区成立的区县样本中作用显著。列(3)—列(5)是考虑不同级别开发区的估计结果，仅包含国家级开发区政策的区县样本回归系数显著为正，含省级开发区的区县样本回归系数不显著。基于列(6)、列(7)结果，未包含成立开发区的区县样本pte回归系数在10%的置信水平上显著为正，包含开发区的区县样本回归系数则不显著。这说明当区县含有开发区政策优势时，改善城市工业用地配置制度水平所带来的效率提升作用不明显，当区县未能享受开发区政策时，通过优化城市工业用地配置制度设计，降低内生交易费用，更能显著提升区县工业效率水平。

城市工业用地配置外生交易费用与内生交易费用基本保持一致结论，不含有开发区的区县样本工业效率对集中供应土地带来的外生交易费用下降反应显著，含有开发区的区县样本则相反。考虑不同级别开发区，仅包含省级开发区的区县样本回归系数显著为负。究其原因，基于张莉等(2011)[46]的研究结论，开发区实施的主导产业政策偏向会造成土地资源错配，从而造成区县工业效率损失。若土地资源过度集中分布于含有开发区的区县，尤其是包含省级开发区的区县，则会对区县工业效率水平产生负向影响。

市场机制扭曲带来的效率损失在不同样本间均呈现一致作用，即降低政府干预程度会促进区县工业效率提升。值得注意的是，对于仅含有省级开发区的区县样本而言，这一效应并不显著。价格机制在不同样本间基本保持一致方向，对于研究期限内新成立开发区的区县而言，降低工业用地价格带来的效率提升幅度更大。成熟开发区的区县样本表明，依靠低价出让工业用地所导致的区县工业效率提升幅度较不含开发区的区县样本更小。原因可能在于开发区成立初期主要依赖于强集聚效应促进工业效率提升，随着开发区发展逐步成熟，集聚效应发挥的作用则会随之降低。对于仅含有国家开发区以及仅含有省级开发区的区县样本而言，价格机制差异并不明显。研究期限内同时成立两类开发区的区县样本，回归系数为正，但不显著。这说明对于此类样本，价格机制此时在一定程度上发挥选择效应，即通过工业用地价格的提高促进低效率企业的退出。同时成立两类开发区的区县，在各种政策优势叠加的情形下，大量的工业企业集聚，此时土地需求上升导致价格上涨，一定程度上通过选择效应淘汰低效率企业，提高工业效率水平。

六、研究结论与政策启示

本文基于2007—2012年中国281个地级及以上城市共计2 408个区县样本的工业用地出让数据以及工业企业数据，通过构建合理的指标体系对城市工业用地配置过程中的关键因素进行测度，并利用计量模型对其影响工业效率的作用路径加以验证。主要结论包括：(1)降低内生交易费用与外生交易费用、降低工业用地使用成本、提升城市工业用地配置市场化程度均能够显著提升地区工业效率水平。(2)区县距城市中心距离对内生交易费用与外生交易费用、市场机制的作用均具有正向调节效应，对价格机制表现的集聚效应具有负向调节效应并且在不同等级城市存在差异。(3)开发区政策对外生交易费用的调节效应与对内生交易费用的调节效应基本保持一致结论，含有开发区对于提高市场化程度、促进地区工业效率提升的路径具有负向效应。

基于上述结论，本文提出中国城市工业用地配置制度改革措施包括：(1)整体而言，政府须降低要素成本与交易费用，包括降低政府对工业用地配置的干预程度，促使工业用地价格水平回归市场价值，通过规范契约制度、明晰产权主体责任等制度优化措施降低内生交易费用，合理设置工业用地出让时序、完善工业用地二级交易市场等以降低外生交易费用。(2)城市工业用地配置制度变革须考虑空间异质性，对于市场化竞争程度强的市场中心地区，降低外生交易费用是改革重点。(3)对于非重点政策区域，须着重优化土地配置制度水平，降低内生交易费用；对于开发区等重点政策区域，则须持续提高竞争程度，降低政府干预程度，充分发挥市场价格机制的作用。