国内外重大跨流域调水工程管理模式研究

田君芮，丁继勇，万雪纯

（河海大学工程管理研究所，211100，南京）

一、研究背景

截至2020年7月，我国172项节水供水重大水利工程已累计开工146项，后续经国务院确定的150项重大水利工程（其中包括水资源优化配置工程26项）现已开工45项。南北调配、东西互济的水资源配置格局逐步形成，可有效保障国家水安全、推动区域协调发展以及提升人民幸福感。

调水工程是将水跨流域、跨河流，向需要的地方调取的水利基础设施。根据Oleksandra Shumilova等的研究成果，在满足以下至少一个条件——建设成本不少于10亿美元、调水距离不少于190 km、年调水量不少于2.3亿m3情况下，才可被认作是重大跨流域调水工程。

重大跨流域调水工程建设阶段建管单位众多，资产关系、地方利益关系和外部环境复杂，需要处理合同管理、投资控制等众多管理要素，而在运营阶段，引调水量的分配、水价的合理调整等问题也是管理者的控制要点，因此全过程管理协调难度大。模式是一套核心知识体系，它是从实践经验中抽象和升华提炼出来的，具有一般性、可重复性、稳定性、结构性和可操作性的特点，可以作为解决某一类问题的方法论。因此，将重大跨流域调水工程管理模式总结为在调水工程全过程管理中，各参与主体为了达成建设阶段和运行阶段的目标，所采取的一系列一般性、可重复性方式。由于制度情境的差异，国内外典型调水工程管理模式各有特点又存在共同之处，在当前国家大力发展重大引调水工程建设的背景下，总结借鉴先进管理经验，有利于构建适应社会主义市场经济体制和水利改革要求的管理模式，建设符合我国国情、水情和适应市场经济要求的调水工程。

二、国外典型国家重大跨流域调水工程管理模式

目前全球已建、再建或拟建的大型跨流域调水工程超过了160项，分布在24个国家，其中发达国家在建设实践中积累了丰富经验，具有较高管理水平。本文选取国外比较著名的跨流域调水工程，有美国的中央河谷工程和加州北水南调工程、法国勒斯特工程、澳大利亚雪山工程等。

1.美国调水工程

在美国，调水工程建设的显著特点之一是由政府统一组织，并负责工程运行管理。比如加州中央河谷工程，1935年内务部将建设权授权给垦务局，1937年垦务局正式接管河谷工程的建设和运营权；1959年兴建的加州调水工程则是由加州政府专门组建加州水资源部，承担该工程建设和管理以及加州水资源的开发和保护任务。社会团体和个人不允许单独建设和管理，但可参与工程集资。政府在跨流域调水工程的建设与管理中实行的是垄断性经营，以确保调水工程的建设效果和水资源的合理利用。

另一个突出特点是调水工程管理有相应的法律提供保证。每建设1个工程，首先要经过国会或立法机构批准，并颁布1部相应的具体法案，对工程全生命周期的管理加以约束、规范和保证。美国国会在1992年通过了《垦务法》，并在内政部设立垦务局，主要负责西部地区17个州的水资源开发治理任务。另外，美国的跨流域调水工程注重配套工程的影响，而在我国早期调水工程建设中，由于缺乏经验，普遍存在“重主体、轻配套”情况。

美国因为体制原因，各州权力大，州际利益协调难度高，难以制定跨州调水规划，因此调水工程只在州内进行，这在很大程度上影响到水资源的合理利用和优化配置。

2.法国调水工程

法国调水工程受国家部级主管部门的领导，宏观控制其建设与管理，并由工程建设公司或流域机构负责具体建设与管理任务。这些机构是独立的经济实体，且其性质具有多样性，可能是国营也可能是私营，具有单独的核算能力以及充分的自主经营权。也就是说，法国调水工程管理是将行政手段与经济手段相结合，采用具有一定竞争性的管理体制。相邻流域的水工程，由国家自治机构负责，并受相关主管部门的监督。例如勒斯特工程，由隶属于农业部的“勒斯特渠道管理处”管理。

3.澳大利亚调水工程

澳大利亚1949年兴建的雪山工程是世界上最复杂的大型水电工程之一，是一项跨州调水工程。工程规划阶段由联邦政府、新南威尔士州政府和维多利亚州政府三方选派人员，共同成立了墨累—达令河流域委员会，主要负责各项调度工作，以及监督协调工作，并签订了《墨累—达令河流域管理协议》，明确流域管理机构包括部级理事会委员会、流域委员会和社区委员会。这种全流域管理的模式，形成了公众与政府一起努力的态势，并且在各机构人员的选择上，充分吸收各利益相关方的意见。同时，由于工程规模庞大，联邦政府专门成立了雪山水电工程管理局，负责雪山调水工程从规划、设计与施工，到制定水量分配、电价、运行管理及流域保护方面的章程等全过程的管理。

三、国内重大跨流域调水工程管理模式

新中国成立后，为了解决北方以及沿海地区水资源短缺问题，兴修了许多跨流域调水工程。水利部办公厅发布的《2019年水利工程建设工作要点》，要求因地制宜推广不同建设管理模式。近年，各地都在积极探索新的调水工程管理模式，以加强对工程建设质量、安全、工期、投资等目标的管控。表1列举的典型重大跨流域调水工程，均是关系我国国计民生的重点工程，社会影响力大，具有代表性。

表1 国内部分典型跨流域调水工程基本情况

1.南水北调工程

南水北调工程采用“政府宏观调控、准市场机制运作、现代企业管理和用水户参与”的管理体制，充分体现了社会主义集中力量办大事的制度优势。南水北调工程建设管理体制的总体框架包括政府行政监管、工程建设管理和决策咨询三个方面，如图1所示。

图1 南水北调工程建设管理体制

针对南水北调工程建设管理，需要根据不同工程性质，采用不同模式。比如跨河、跨路大型枢纽建筑物及边际工程等建设技术要求高、工期短的工程，采用项目法人直接管理的模式可以简化建管环节，着力控制关键节点；另外为调动工程沿线各省市的积极性，项目法人将部分工程以合同形式委托给项目所在省市建管机构组织建设，即采用委托制模式。此外，还有一些工程采用代建制模式。

2.珠江三角洲水资源配置工程

珠江三角洲水资源配置工程采用“项目建设领导小组+项目公司”的建管架构，如图2所示。该工程建设管理架构包含两个层面：一是行政管理层面，由政府主导，完成立项审批、资金筹措等工作，确保工程的顺利建设和工程建成后的综合效益发挥；二是工程建设与管理层面，体现市场化，由项目法人具体负责工程的建设与运营管理。

图2 珠江三角洲水资源配置工程建管架构

3.引江济淮工程（安徽段）

省引江济淮工程（安徽段）采用“政府与企业化机构共同管理”模式，如图3所示。工程项目法人是安徽省引江济淮集团有限公司，性质是省属大型国有独资企业，负责投资、建设、管理、运营引江济淮工程，并成立了一级全资子公司专门负责建设实施过程的管理。

图3 引江济淮工程（安徽段）建管架构

四、国内外重大跨流域调水工程管理模式比较

通过上文对国内外重大跨流域调水工程建设情况的梳理以及各自管理模式的分析，从国内外政府和管理单位、建设和运营管理全过程等方面，进行管理模式比较，见表2。根据表2，美国、法国、澳大利亚等国家与中国跨流域调水工程管理模式存在异同点，体现在三方面。

表2 国内外跨流域调水工程管理模式比较

①政府均发挥着主导作用。美国、法国、澳大利亚等国家在跨流域、长距离调水工程建设过程中均表现出色彩浓厚的政府行为，工程需要经过政府的统一组织及授权下才能正式开始运行和管理，社会团体或私人可以参与工程投资，但是无法直接开发和管理工程。

②工程建设与运营管理的过程不同。国外跨流域调水工程一般都是建管统一模式，采用“谁建设、谁管理”的模式。而我国过去重建轻管，常常建设和运行管理脱节，带来了很多问题，比如安全隐患突出、工程效益衰减。随着社会资源的丰富以及专业性的要求，水利“放管服”提档升级，政府简政放权、放管结合，以实现管理的规范化和资源运用的高效化，营商环境得到进一步改善，逐步实现了规划、施工、运维一体化，改变了以往由政府成立指挥部包建包管的模式。建管一体化可以统筹进行工程质量监控和财务管理等，实现工程的长效运行。

③管理单位市场地位差异显著。国外流域管理机构、管理单位负责建设和运营管理，自主盈亏，强调经济的杠杆作用；而我国采取项目法人责任制，由其负责主体工程的建设和运行管理，包括项目策划、建设实施、生产经营、债务偿还等，项目法人多具有国资公司性质，兼具经营性和公益性，其市场行为现在还不能完全等同于市场化，上级机构的约束性以及拨款，会造成其市场主体地位模糊，市场敏感度减弱。最后的结果表现是，市场配置能力差，不利于调水系统的持续运营。

五、结论与建议

分析国内外跨流域调水工程管理模式异同点，结果表明：①在重大跨流域调水工程的管理实践中，国内外政府的宏观调控能力均很强，这是由工程准公益性的性质决定的；②由于制度背景以及经济体制的差异，国外建管统一，而我国在建设初期，建设管理与运营管理脱节，随着市场环境的改善，我国也在朝着建管一体化的方向发展；③承担管理任务的单位市场地位差异明显，国外管理单位自负盈亏，而我国项目法人市场主体地位模糊，这会影响工程项目的长效管理。通过案例研究及对比分析，提出如下建议：

（1）政府要全面加强顶层设计，既做好决策、协调工作，又体现“放管服”改革的要求。政府影响着重大调水工程战略目标的达成、生态环境的可持续以及公共利益的维护。政府在做好顶层设计的同时，要“放管结合”，简化行政审批程序，加强事中事后监管力度。

（2）项目法人的市场地位应该更突出，不断完善市场竞争机制。在现有制度情境影响下，我国跨流域调水工程在实践中形成了独特管理模式，项目法人组建形式越发多样，同时也在突破传统建设管理模式的限制，进行一系列新模式探索，如代建制、委托建设等。然而其市场主体地位模糊、经营管理创新难等问题也愈发突出。在建设阶段，根据“公益”或“经营”属性落实各参与主体在投融资和施工建设等内容中的权责利分配尤为关键；在运营阶段，根据工程属性，安排不同性质的行政事业单位来承担水资源配置和工程设施的管养职能。在借鉴国外调水工程管理经验基础上，努力建立起政企分离、产权清晰、建管高效的项目法人责任制是未来的前进方向。

（3）建管一体化逐步加强，落实全生命周期管理。变过去调水工程“重建轻管”为“重建强管”，利用现代化手段，如BIM技术等，深化信息技术与各项水利工作的融合，构建完善的智慧建造与运维平台，为项目设计、施工、运营管理等提供可靠支撑。 ■