基于混合策略博弈模型的铁路公益性运输补贴机制分析

郭利田， 王 占， 李 悦

(1.中国铁道科学研究院集团有限公司 运输经济研究所，北京 100081；2.中国国家铁路集团有限公司 物资部，北京 100844)

一、引言

作为国家重要基础设施和大众化的交通工具，铁路是国民经济的大动脉，长期以来承担着确保重要物资运输、促进国土资源开发、增进民族团结、巩固国防等大量社会公益性任务。2013年以来，随着铁路企业的持续改革发展，铁路企业承担的公益性运输任务和追求效益最大化目标之间的矛盾日益突显，直接影响铁路企业的可持续发展与公益性运输服务的有效供给。2013年发布的《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》(国函〔2013〕47号)明确批示：“对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损，要研究建立铁路公益性运输补贴机制。”(1)中国铁路总公司已于2019年6月18日改制为中国国家铁路集团有限公司。同年发布《国务院关于改革铁路投融资体制 加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号)，进一步明确：“考虑到铁路运输公益性因素，中央财政将对中国铁路总公司实行过渡性补贴。”中央财政于2013—2015年对中国铁路总公司实行过渡性补贴，以部分弥补其承担公益性、政策性运输任务带来的亏损。2018年以来，铁路企业在市场化客货运承运清算、完善审计监督管理体制、分线路成本核算方面取得显著的改革成效，为界定和测算铁路公益性运输服务亏损提供了依据。因此，研究铁路公益性运输补贴机制，不但有利于提升铁路企业公益性运输服务水平，而且有利于增强政府对铁路企业的监督考核能力，在理论创新和实践应用方面具有重要意义。

铁路公益性运输是深化铁路企业改革发展需要解决的重要问题，然而无论在官方文件还是学术研究中，对铁路公益性运输的界定尚未达成一致。随着铁路企业公司制改革和经营管理创新，相关探讨文献才开始逐渐增多。铁路运输服务既具有商业性，也具有公益性[1-2]，公益性源于其准公共物品属性[3-4]。吕振宇、倪鹏飞将社会效益高于经济效益的铁路称为公益性铁路[5]，公益性铁路具有公共性、运价的法定性、运输对象和运输线路的特定性以及运输范围的有限性等特征[6-8]。张江宇和张超认为铁路提供的客货运输服务具有显著的正外部性，虽然取得了社会效益，而铁路企业没有获得相应报酬、成本没有得到完全补偿[9-10]。孙敏、王玲进一步把铁路公益性运输界定为满足国防安全、地区开发、抢险救灾等国家重大发展战略的需要，也是满足人民群众基本出行、保障移动基本权利的需要[11]。

关于铁路公益性运输补贴机制，欧盟一般通过采用财政补贴的方式保障公益性运输的有效供给，同时制定一系列法律或指令来保障补贴的有效性。Fearnley 等通过构建铁路运输服务评价模型分析铁路客运补贴机制，指出政府应支付的补贴数额由政府和铁路运输企业签订服务质量合同决定[12]。刘拥成重点分析美国和加拿大政府为了维护铁路公益性运输，对长期严重亏损的铁路运输服务给予财政补贴[13]。Tánczos 和Bessenyei指出，为了更好地发挥铁路公益性运输的效用，欧洲国家在构建铁路公益性财政补贴政策时，需要引入标杆管理的方法来分析铁路运输企业的成本[14]。Nash从减少政府财政补贴压力角度研究英国铁路公益性补贴机制[15]。张改平认为代表社会整体利益的政府是铁路公益性运输的最终受益者，按照谁受益谁补贴的原则，政府应是公益性运输的责任主体[16]；蔡莹娟和宋结焱等持有相似观点[17-18]。张银雁首先分析国内外五种典型铁路公益性运输服务补贴方案，然后从博弈论视角研究不同补贴制度参与人的最优反应[19]。张迪和佟琼等借鉴国外经验，分别研究我国铁路公益性运输补贴政策和各种补贴模式[20-21]。

通过系统梳理相关代表性研究成果，既有研究集中在定性分析铁路公益性补贴机制，为我们理解铁路公益性运输与补贴机制提供借鉴参考。然而探讨公益性运输亏损量化的文献寥寥无几，导致补贴机制的研究缺乏数据支撑，尚停留在理论层面，突显深入研究的紧迫性与重要性。具体到既有研究状况：首先，针对铁路公益性运输范围界定不清、相对粗糙的问题，有待通过改进分类方式逐一明确；其次，有关铁路公益性补贴机制的研究仍处于介绍海外理论发展动态与实践经验方面，缺乏针对我国铁路公益性运输实际情况相应补贴机制的深入研究。基于此，本文首先界定铁路企业公益性运输产品及线路；然后构建政府与铁路企业监督博弈模型[22]，基于混合策略纳什均衡分析结果，设计我国铁路公益性运输亏损补贴机制。

二、铁路公益性运输范围界定

科学合理界定铁路公益性运输范围是破解铁路公益性问题的前提。本文从旅客运输、货物运输、铁路线路三个维度界定我国铁路公益性运输服务，即公益性旅客运输、公益性货物运输和公益性线路。

(一)公益性旅客运输

实行优惠票价的学生、残疾军人、伤残警察运输。原铁道部《铁路旅客运输规程》(铁运〔1997〕101号)规定，学生、残疾军人、伤残警察乘坐火车享受票价优惠。一是各类在校学生，学校和居住地不在同一城市时，凭附有加盖院校公章的减价优待证明的学生证，每年可享受院校至居住地之间四次单程半价硬座票(简称学生票)。持学生票乘车的学生使用硬卧时，另收全价硬卧票价。动车组列车只发售二等座学生票，票价为全价票的75%。二是中国人民解放军和中国人民武装警察部队因伤致残的军人凭“革命伤残军人证”“中华人民共和国伤残人民警察证”购票时，各席别均享受半价优惠。

由于对学生、残疾军人、伤残警察执行硬座客运票价格半价优惠政策，铁路企业所取得的这部分旅客运输收入远低于运输成本。因此，国家应该出台文件，明确规定针对学生、残疾军人、伤残警察等特定对象的优惠票价运输为铁路公益性运输，为了扶持弱势群体、保障他们的出行需要，政府应根据实际发生的亏损给予铁路运输企业补贴。

运价由政府主导、运价偏低、收不抵支的普通旅客列车硬座或硬卧运输。普通旅客列车硬座或硬卧，票价是根据基准票价，结合列车运行速度、车型和铺位等因素计算所得。目前，普通旅客列车硬座、硬卧运输运价实行的是政府定价，票价的基准票价率为0.05861元/人公里，除2017年国家对东南沿海部分线路普速车客票票价适当有所调整外，其他地区普速车客票票价自1995年以来未做调整，与其他运输方式相比长期偏低。尽管铁路设计出快速、特快、直达特快等优质优价新型空调车，票价实现了一定上浮，但与其他运输方式相比，票价水平依然整体偏低。

(二)公益性货物运输

优先保障的军特专运和紧急救援运输。军特专运和紧急救援运输属于政府指令性运输任务，具有强制性和时间要求。铁路企业一直以来从社会大局出发，提供专门的运输组织服务，因执行临时紧急政府指令性运输任务取消原有的客货运输计划，挤占大量铁路运能，给铁路企业造成运营服务的机会损失，带来经营亏损。

具有强制性的军特专运和优先保障的抢险救灾物资运输的运价较低(有时免费)，按照《铁路军事运输计费付费办法》规定：军事货物运输均按5号运价率计费，而实际军运货物大多以汽车、机械、仪器、设备等为主，根据《铁路货物运价规则》应按6号运价率计价。按每年运送1亿吨军运货物、运距1000公里测算，铁路企业采用5号运价比6号运价直接减少运费收入42.4亿元(2)以整车运输为例，运费计算公式：整车货物运费=基价1×货物发送量(吨)+基价2×货物周转量(吨公里)。。针对抢险救灾物资运输，铁路企业需要打破原来的运输计划，重新组织运能，优先保障抢险救灾物资及时送达目的地，按照市场供求规律，本应执行高运价，但铁路企业基于国家利益和社会责任担当，在低运价的情况下依然优先保证此类产品的运输。并且军特专运和紧急求援运输采取后付运费的方式向铁路运输企业支付运费，一定程度上影响着铁路企业的营收水平。因此，应该将军特专运和抢险救灾物资运输界定为铁路公益性运输产品，对铁路企业进行相应补贴[23]。

涉农物资及特定物资的减免建设基金运输。现行铁路货运价格主要实行政府指导价，部分涉及公共利益的货运产品执行的是低运价政策，收入不足以弥补运输成本。按照目前的铁路运价政策，化肥、农药、粮食、棉花、磷矿石等涉农物资运价较低，如农药、磷矿石执行2号运价，粮食、化肥、豆粕、豆饼等执行4号运价，低于其他铁路运输的大宗商品运价。假如按铁路每年运输涉农物资2亿吨、运距1000公里测算，铁路运输企业运费少收约150亿元。

目前铁路建设基金对一般货物的征收标准为3.3分/吨公里，而棉花、粮食、化肥、黄磷、豆粕、豆饼等货物运输免收铁路建设基金，农药按1.9分/吨公里、磷矿石按2.8分/吨公里减收铁路建设基金。同样，按铁路每年运输涉农物资2亿吨、运距1000公里测算，铁路运输企业免收和少收的铁路建设基金约为66亿元。虽然涉农物资及特定物资运输的运价低，免收或减收铁路建设基金，但是为了保障国计民生和维护公共利益的需要，铁路企业必须保证此类产品的运输质量，因此，应将涉农物资及特定物资的运输界定为公益性运输，政府应根据亏损情况给予相应补贴。

(三)公益性线路

公益性线路指的是为了促进国土开发、拉动区域经济发展、保障居民出行、巩固国防安全，建成运营后长年亏损的铁路。公益性铁路的建设在加强民族团结、维护边疆稳定、促进区域经济发展等方面发挥着重要作用，充分体现了铁路在国土资源开发与国防安全方面举足轻重的地位，既是区域经济和社会发展的重要引擎，也是国家军事力量部署与国防物资调配的重要依托。我国铁路公益性线路主要集中在中西部贫困地区和边疆偏远地区，地理环境相对复杂，工程建设条件艰难，而且投入运营后多具有低运价、低运量、高营运成本的特点，经营效益不佳，投资回报率低。但这类铁路的建设对巩固政治稳定、维护民族团结、推动国防建设、促进资源开发至关重要，具有显著的外部经济效益和社会效益。

许多铁路在建设之初就带有明显的公益性色彩，按照《关于调整部分行业建设项目财务基准收益率的通知》(发改投资〔2013〕586号)，铁路建设项目财务基准收益率为3%。为了国家的整体利益，铁路企业积极落实国家总体决策部署，在建设项目前期可行性研究报告财务基准收益率不足3%的情况下，毅然投入新线建设，体现铁路企业的使命和责任担当，比如南疆铁路和青藏铁路(格尔木至拉萨段)具有典型的公益性线路性质。其中，南疆线于1984年开始陆续分段建成运营，1999年全线贯通，全长约1500公里，旅客平均运输密度和货物运输密度仅分别为310万人公里/公里、992万吨公里/公里，再加上沿线气候条件、地质地貌十分复杂，既有零下三四十度的冻土路段，又有四五十度的高温戈壁沙漠，还有常年刮着七八级强风的风口，全线一半以上地段穿行于天山峡谷，运营成本高于其他路段，目前南疆线每年都亏损大约20亿元。

近年来，铁路企业在公益性铁路规划建设与运营方面的投入不断加大，然而铁路建设基金相对于铁路建设投资规模可谓杯水车薪，公益性线路建设越来越依赖于银行贷款，铁路企业背负着沉重的债务负担。特别需要注意的是，由于公益性线路受所处区域自然环境和经济社会环境的影响，加之有巨额贷款利息和线路维护成本等刚性支出，运输亏损具有持续性，单纯依靠铁路企业自身努力无法扭亏为盈。总之，铁路运输企业不但承担了应由政府负担的公益性线路建设投资，而且承担了应由政府负担的公益性线路运营所带来的亏损。

(四)铁路公益性运输特征

通过上文分析，覆盖范围广、规模大、运价低是铁路公益性运输的典型特征。

范围广。铁路公益性运输不但涉及人数众多的学生、伤残军人和警察及普通硬座或硬卧等旅客运输服务，还包括化肥、农药、粮食等涉农物资，机械、仪器、设备等军特专运物资及大量紧急救援物资运输。此外，近年来国家相关部门扎实推进集中连片特困地区、革命老区、少数民族地区、边疆地区公益性线路建设。

规模大。铁路公益性运输规模巨大主要表现在两个方面。客运方面，仅选取在校学生作为样本测算，2019年各级各类教育在校学生数约2.72亿人，按在校学生每年只回家一次(回家一次，返校一次，共两次单程)，每年铁路发送学生约5.5亿人次。货运方面，仅以涉农物资中的粮食、化肥为例，2019年国家铁路完成粮食、化肥货运周转量共计2478.8亿吨公里(3)数据来源于中华人民共和国国家统计局。。

运价低。长期以来，铁路运输企业对特定人群和特定物资给予票价优惠，保障人民群众的基本出行需求和重点物资运输。以北京西至武昌Z37次直达特快列车为例，1996—2019年，从37次普速列车到K37次特快空调列车，再到Z37次直达特快列车，旅行速度越来越快，然而票价依然与23年前一样。而同期居民消费价格指数(CPI)上涨64%，电价、钢铁等能源原材料的价格都有较大幅度提高，人工成本和设施设备费用均已上涨。

三、目前存在的主要问题

(一)公益性运输造成铁路企业沉重的债务负担，影响公益性运输服务的供给质量

截至2018年底，铁路企业负债总额达5.2万亿元，与2013年铁道部撤销时的2.6万亿元相比，负债总额增长2.6万亿元，增幅高达100%，年均增长14.9%。造成铁路企业沉重债务负担的因素主要有：一是规模的铁路新线建设，尤其是公益性线路的建设。自20世纪以来，中央财政除了对极个别线路直接拨款建设，不再直接投资铁路基础设施建设，其他绝大多数线路除一部分由地方筹资外，其余资金均由铁路企业负责筹集(主要是银行贷款)，拨款改贷款加大了铁路贷款的规模；二是为了保护社会公共利益和有效降低成本，国家对铁路运价实施管制，实行低票价政策，造成铁路企业盈利能力不足，尤其是针对学生、伤残军人等重点人群和涉农物资、军特专送、抢险救灾等重点物资，往往以低于平均运输成本的价格运输，造成铁路企业亏损严重；三是历史负债负担沉重的接续，原铁道部时期2.6万亿元历史性债务全部由铁路企业承担。

虽然不能说铁路的巨额债务完全是由公益性运输造成，但可以肯定的是，铁路公益性运输造成的债务占有较大的比重。巨额债务给铁路企业带来沉重的经营压力，导致对机车车辆等移动装备购置和线路、站场等固定资产维护预算支出收紧，严重影响铁路企业持续健康发展。目前，沉重的债务负担使铁路企业难以有效实施对公益性运输的内部交叉补贴，补贴能力不足，严重挫伤铁路企业提供公益性服务的积极性，难以保障铁路公益性运输服务可持续、高质量供给。

(二)公益性运输不能充分体现铁路企业的经营效益，不利于铁路企业可持续发展

由于国家尚未建立铁路公益性运输补贴制度，在现行内部交叉补贴模式下，用经营性运输盈余补贴公益性运输亏损，使铁路企业经营效益不能充分呈现。长期以来，铁路净资产收益率远远低于其他国有大型企业，影响铁路企业国有资产的保值增值。比如，2018年铁路企业资产8.0万亿元，实现营业收入1.02万亿元，总资产周转率仅为12.7%，而同期中石化、中石油的资产总额分别为1.59万亿元和2.43万亿元，实现营业收入达2.89万亿元和2.35万亿元，总资产周转率达181.8%和96.7%。

现行公益性补贴方式不能充分体现铁路企业的努力。营收好的铁路局集团公司缺乏积极性，没有动力；营收差的铁路局集团公司破罐破摔，没有压力。随着铁路企业市场化改革的逐步推进，铁路企业公益性运输与经营性运输之间的矛盾日益突显。随着一大批西部边疆铁路的建设和运营，铁路企业公益性亏损和债务负担将不断提高，严重影响铁路企业经营活力，不利于铁路企业的可持续发展。

(三)公益性运输产品的运价过低，影响不同运输方式合理分工和差异化竞争

在政府的运价管制下，铁路公益性运输一直执行惠民的低票价政策，以等于甚至低于企业成本的价格提供运输服务。然而，铁路运输所需的能源、燃料、机车车辆等移动装备和人员工资等成本支出必须按市场价格支付，运输收入与成本支出呈现倒挂，违背市场供求和价值规律。从铁路运价与其他运输方式运价对比角度看，以铁路与公路对比为例，铁路普速旅客列车票价水平约为同方向公路运价水平的一半，铁路货物平均每吨公里的运价约为公路的30%。与铁路相比，公路的市场化程度较高，运价调整比较灵活。同时，公路不但不对学生、伤残军人等重点人群执行票价半价优惠政策，而且不必承担涉农物资、军特专送、抢险救灾等重点物资的运输任务。并且公路票价会根据汽油价格和天气变化等适时调整，在节假日尤其是黄金周期间票价有的上浮100%～300%。

在公路、水运、航空等运输方式迅猛发展的情况下，受铁路运价水平长期偏低，运价决定和调整机制不灵活等因素影响，铁路企业无法按照市场规律有效配置资源，合理分配运能，一定程度上影响不同运输方式的合理分工和差异化竞争，进而影响交通运输资源的配置效率，不利于综合交通运输体系的形成。

四、监督博弈模型构建

(一)问题描述

当前铁路公益性运输亏损普遍采取交叉补贴和亏损补贴相结合的方式。交叉补贴是指铁路企业通过内部盈利业务补贴亏损业务，亏损补贴是中央政府对铁路总公司给予的临时性过渡补贴政策。现行的补贴模式存在两方面的问题：一方面，难以厘清亏损原因，无法确定到底是铁路企业的经营不善还是公益性运输导致；另一方面，由于信息不对称，铁路企业比政府更清楚运输亏损的实际构成情况，政府想获取相对真实的信息，需付出巨大的人力、物力、财力。因此，面对此种情况，铁路企业有两种策略选择——如实汇报亏损和夸大汇报亏损；政府也有两种策略选择——相信铁路企业不检查和怀疑铁路企业开展检查。

本文应用监督博弈模型分析政府和铁路企业，研究双方的具体策略及每种策略下的期望收益，基于均衡结果分析博弈双方未来长期合作的可能性，以期为政府和铁路企业寻求双赢或多赢提供方法论基础，探索建立博弈双方自愿遵守和实施的有效制度安排。

(二)模型基本假设

假设1：博弈参与人是政府和铁路企业，二者都具有理性思维，分别以自己的利益最大化为决策出发点[24-25]。

假设2：博弈双方的行动在时间和信息上是一致的[26]，即政府和铁路企业不同策略选择下的收益是双方共同的认知。

假设3：假设铁路企业如实汇报时，政府补贴B1；夸大虚报时，政府补贴B2(B2>B1)。政府相信铁路企业不检查时，公益性运输服务带来的收益为A，补贴铁路企业Bi(i=1，2)；政府怀疑铁路企业开展检查时，付出检查成本C，如果发现铁路企业夸大虚报，实施罚款F，这里假设F>C，即铁路企业因夸大虚报导致的罚款高于政府的检查成本。

假设4：铁路企业无论选择何种策略，都会按照政府的要求提供公益性运输服务，那么政府收益A是固定的。

假设5：政府检查铁路企业的概率为p，不检查的概率为1-p；铁路企业如实汇报公益性运输亏损的概率为q，夸大虚报的概率为1-q。政府的期望收益为U1，铁路企业的期望收益为U2。

政府和铁路企业存在(检查，实报)、(检查，虚报)、(不检查，实报)、(不检查，虚报)四种策略组合，双方之间的博弈可以用图1的支付收益矩阵表示。

图1 收益支付矩阵

(三)模型的均衡解

如果政府选择不检查，那么铁路企业的占优策略是夸大虚报，相应地，政府的应对占优策略是检查；当政府选择检查，铁路企业又会以实报为最优策略，此时政府的最优策略是不检查。因此，该博弈会陷入“政府不检查—铁路企业虚报—政府检查—铁路企业实报”的循环，这种情况下博弈结果只存在混合策略的纳什均衡。

假定铁路企业如实向政府汇报公益性运输亏损的概率为q，政府选择检查p=1与不检查p=0的期望收益分别为

U1(1，q)=q(A-C-B1)+(1-q)(A-C-B1+F)，U1(0，q)=q(A-B1)+(1-q)(A-B2)。

(1)

采用支付收益等值法，令U1(1，q)=U1(0，q)，解得

q*=1-C/(B2-B1+F)。

(2)

即如果铁路企业选择实报的概率大于q*，政府的最优选择是不检查；反之，如果铁路企业选择实报的概率小于q*，检查是政府的最优策略选择。

给定政府检查铁路企业的概率p，铁路企业选择实报q=1与虚报q=0的期望收益分别为

U2(p，1)=pB1+(1-p)B1U2(p，0)=p(B1-F)+(1-p)B2

，

(3)

同理，令U2(p，1)=U2(p，0)，解得

p*=(B2-B1)/(B2-B1+F)。

(4)

即如果政府检查的概率小于p*，铁路企业的最优选择是虚报；如果政府检查的概率大于p*，铁路企业的最优选择是实报；如果政府检查的概率等于p*，铁路企业随机选择实报或虚报。

从上述博弈中，政府与铁路企业的反应函数分别为

(5)

(6)

根据双方的反应函数，分别画出政府和铁路企业的反应曲线p=p(q)，q=q(p)，如图2所示，两条曲线的交点就是博弈模型的混合策略纳什均衡点。

图2 反应曲线

因此，该博弈模型的混合策略纳什均衡是(q*，p*)，即铁路企业以q*=1-C/(B2-B1+F)的概率选择向政府如实汇报公益性运输亏损，政府以p*=(B2-B1)/(B2-B1+F)的概率选择对铁路企业进行检查。

(四)模型的分析与讨论

从混合策略的均衡解可知，政府对铁路企业检查的概率p和铁路企业是否如实向政府汇报公益性运输亏损的概率q受诸多因素的影响。

五、铁路公益性运输补贴机制构建设想

我国铁路公益性运输的补贴机制从初期探索、研究建立到逐步完善，是一个不断渐进发展的过程。铁道部撤销以前，公益性运输补贴主要采取铁路企业内部交叉补贴方式。2013年以后，随着铁道部撤销，中央财政对铁路企业实行过渡性补贴，弥补了部分由公益性运输带来的经济损失，这符合当时的客观发展实际。一方面，在一定程度上保障了铁路公益性运输供给质量，推动铁路企业平稳、健康发展；另一方面，这种补贴模式没有使政府与企业之间的责、权、利关系完全分离，一定程度上扭曲人们对铁路公益性运输重要性的现实感知，严重挫伤铁路企业提供公益性服务的积极性。化解铁路企业经营性运输与公益性运输的矛盾，破解铁路历史债务难题，既促进铁路企业高质量发展，又保障公益性运输服务的有效供给，一直是各国政府致力解决的问题，尤其是大力推进铁路市场化、公司制改革的一些国家将这一问题作为铁路企业市场机制建立的前提。根据国家对铁路企业功能性质定位和行业特征，结合铁路企业目前的经营管理模式和改革发展实际，通过前面对铁路公益性运输亏损测算模型与监督博弈模型的分析，本文研究建立铁路公益性运输服务补贴机制，建议主要考虑以下四方面问题。

(一)积极落实政策要求

为了加快推进铁路改革发展，保障铁路公益性运输服务的有效供给，《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》指出，“在建立公益性运输核算制度之前，中央财政将对中国铁路总公司实行过渡性补贴”；《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》批示，“对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资等公益性运输任务，以及有关公益性铁路的经营亏损，要研究建立铁路公益性运输补贴机制”；《财政部关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》(财建〔2017〕743号)明确指出，“对于市场调节机制失灵的公益性行业，综合采取安排财政资金、划拨政府资产等方式，加大公共财政投入”。因此，应积极贯彻落实国家文件精神，探索建立铁路公益性运输服务补贴机制，这既是党中央、国务院对深化铁路企业改革发展的方向性规划，也是激发铁路企业经营活力、促进铁路企业可持续发展、有效提供公益性运输服务的一项重要而紧迫的工作。

(二)完善亏损测算方法

在政府和铁路企业共同合理界定公益性运输范围的基础上，铁路企业继续完善客货运承运清算体系、分线路成本核算体系和铁路企业内部监督考核机制；政府部门研究建立公益性运输核算制度。从公益性客运产品、公益性货运产品和公益性线路三个维度分别测算亏损情况，准确提供铁路公益性运输收入及成本信息，真实反映亏损情况，为铁路企业如实向政府申报亏损数额以及政府制定财政补贴标准提供依据。

按照谁承担、谁受益的补贴原则，明确具体补贴对象。铁路公益性运输补贴对象为公益性运输产品和公益性线路的实际承担主体，具体包括铁路局集团公司、专业性运输公司、股份制铁路公司、合资铁路公司、地方铁路公司。铁路运输企业按照各自实际承担的公益性运输任务核算相应的补贴金额，有利于进一步发挥铁路企业独立法人的实体作用，推动铁路企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，充分调动企业生产经营的积极性，提高企业的经营效率和社会效益。

(三)明确亏损补贴方式

政府补贴主要有直接财政补贴和优惠政策支持两种方式，通常称之为明补和暗补。明补指政府以财政直接拨款的形式对铁路企业实际提供的公益性运输服务进行的现金补贴，是很多国家应对公益性运输亏损的普遍做法，这种补贴方式可以真实反映公益性运输的亏损情况，消除现行铁路内部交叉补贴模式带来的诸多弊端；暗补指政府从税费减免优惠、土地综合开发、广告商贸特许经营等方面给予铁路企业支持，通过非现金补贴的方式改善铁路企业经营状况，但此种方式难以量化具体补贴金额。

本文建议国家采用直接财政补贴和优惠政策支持相结合的方式对不同的公益性运输亏损进行补贴。公益性旅客运输和公益性货物运输的亏损数量应根据铁路运输单位的统计数据与财务凭证核算，集中由铁路总公司向国家财政部门申请，经独立的第三方审计机构审计后，由国家财政据实补贴。针对公益性线路补贴方式，建议政府对公益性线路的建设成本和运营亏损实施直接财政补贴，同时为了支持公益性线路建设运营，建议政府在税费减免优惠、沿线土地综合开发、广告商贸特许经营和财政贴息方面给予铁路企业支持。

(四)构建监督检查制度

由监督博弈模型混合策略纳什均衡分析可知，建立完善的财政补贴监督检查制度，可有效规制铁路企业的虚报行为，有利于降低政府的监管成本。政府可通过两个举措来增加对违规企业的惩罚力度：一是建立监督检查制度，通过向铁路企业委派督查专家或雇用专业审计机构，审查铁路企业的公益性运输情况，对于虚报行为，按照法律法规及合同约定给予严厉惩罚；二是建立并完善多方参与的社会监督检查机制，通过一定的法律或政策手段督促铁路企业定期发布公益性补贴资金使用情况，接受社会公众监督，严惩铁路企业的违规行为。建立铁路企业实报激励机制，鼓励并大力褒奖企业的诚信实报行为，在具体的考评过程中构建定量考评指标体系，对如实汇报公益性亏损的企业公开奖励，并将当期的考评结果与下期的财政补贴挂钩，消除铁路企业虚报的制度环境，营造如实汇报的良好氛围；政府要尽力采取成本更低且有效的监管方式，以提高铁路企业如实汇报的积极性，如可采取不定期随机抽查的方式，核实铁路运输企业的某一类公益性运输产品或某一条公益性运输线路的亏损情况，切实降低检查成本。

六、结语

我国的国情和交通基础设施现状决定了铁路必须承担大量的公益性运输服务，公益性运输阻碍铁路企业体制机制改革的深入推进，造成铁路企业沉重的债务负担，不能充分体现铁路企业的经营效益，不利于铁路企业可持续发展，影响不同运输方式合理分工和差异化竞争，难以保障公益性运输服务的供给质量。在构建综合交通运输体系、降低全社会物流成本和深化铁路企业改革发展的背景下，不得不面对铁路企业提供的公益性运输服务由谁付费、付多少的问题。本文在界定铁路公益性运输范围、建立政府和铁路企业监督博弈模型的基础上，提出中央财政直接据实补贴与优惠政策支持相结合的铁路公益性运输补贴机制。首先，界定铁路公益性运输服务范围。从旅客运输、货物运输、铁路线路三个维度界定公益性运输范围，为研究建立铁路公益性运输补贴机制夯实基础。其次，建立政府和铁路企业监督博弈模型。政府检查的概率与铁路企业因虚报获得的额外补贴呈正相关，与惩罚力度呈负相关；铁路企业实报亏损的概率与政府的惩罚力度呈正相关，与政府对铁路企业的检查成本呈负相关。最后，从积极落实政策要求、完善亏损测算方法、明确亏损补贴方式、构建监督检查制度四个角度探索构建铁路公益性运输补贴机制。