尼克松主义与战后日本海上通道战略的转变——以日本防卫厅的作战构想为中心

姜 早 周永生

(外交学院 国际关系研究所 北京 西城 100037)

一 问题的提出

在越战失利的背景下,1969 年7 月尼克松在关岛阐述了美国的新亚洲政策(即“关岛主义”),呼吁亚太盟国要更多地承担防务上的义务。其后,他在1970 年2 月的演说对“关岛主义”进行了补充,形成了“尼克松主义”。

“尼克松主义”表明了美国不再为日本承担核安全以外的防卫义务,如美国在西太平洋海域的防务义务。对此,在“尼克松主义”提出前后,通过比较日本防卫厅对海上通道安全构想的不同,可以探讨“尼克松主义”对日本防卫政策的直接影响。而且,冷战时期,受地理环境与和平宪法的影响,日本航空自卫队和陆上自卫队的活动仅限于日本本土。与之相比,战后日本的海上自卫队是围绕海上通道防卫的目的而组建的,其可以活动的范围比前两者更大更灵活。美日两国海军防卫分工的变化更能代表冷战时期美日之间防务关系的变化。

针对1969 年到1975 年美日关于海上通道安全的合作,中日澳三国的学者进行了较系统的讨论,并指出了以下三个史实:第一,古巴危机以后,随着苏联海军的扩张,美国无法确保在印太地区的完全制海权,致使第七舰队无法保障日本的海上安全交通线安全[1]188。第二,自1960 年《新日美安保条约》签订开始,日本防卫厅就开始讨论美日在海上安全的合作,直到1975 年美日防卫首脑会谈,双方开始确立在海上通道安全领域的分工,并开始关于美日防卫指针的谈判[2]49。第三,从第一次防卫力整备计划开始到第四次防卫力整备计划结束,战后日本海上自卫队的防卫职能从扫除水雷,转变为保卫日本近海500 海里海域内的海上交通线[2]46-48。

上述研究描述了当时日本所面临的海上安全问题、美日防务合作和海上自卫队能力的转变。这三个方面涉及日本防卫厅对海上安全问题的研判、对美合作的推进和制定海上自卫队的防卫计划。借助日本防卫厅的视角,可以反映这段时期日本海上通道防卫政策的动向。

本文将利用日本防务厅官员和美国军官的著作,以日本防卫厅为中心,讨论“尼克松主义”提出前后日本海上通道防卫构想的演变,借以分析“尼克松主义”对日本防卫政策的直接影响。

具体探讨的有两个问题:第一,“尼克松主义”的提出如何影响日本防卫厅对海上安全的认知,防卫厅是否以美国取得完全制海权为前提构想美日海上安全合作。第二,“尼克松主义”的提出如何影响日本防卫厅关于海上自卫队防卫力量的认知,是否支持扩充海上自卫队的防卫能力。

二 战后日本的海上通道安全与海上自卫队的职能定位

在地理上,战后的日本有两条主要的海上交通要道,一条是从日本本土到北美的北美航路,另一条是从日本本土到中东的西南航路,这两条海上通道对日本十分重要。具体而言,在经济上,日本需要通过海上通道进口原材料、能源和食品。尤其是在战后初期,美国的救济物资运送到日本需要依靠海上通道;在军事上,尤其是在战后初期,因为日本的安全保障需要依靠驻日美军和驻韩美军,所以日本周边海域的海上通道也是保障日本安全的运兵线和物资补给线[3]91。然而,在战后被美国占领的时期,日本仅拥有清扫水雷的海上力量,无力保护日本的海上交通线,需要美国海军的保护[1]183。

1954 年日本建立了海上自卫队,但其防卫能力从一开始就在美日同盟和国内政策两个层面中被限定了。

在美日同盟层面,日本在海上通道安全上被期待扮演美国盟友的角色。在1960 年美日签订《新美日安保条约》时,海上自卫队就以美国海军拥有制海权为前提,构想如何与美海军协防保卫日本的海上通道[2]47。

此外,反潜作战和扫雷作战能力比较薄弱的第七舰队也规划了日本海上自卫队的防卫职能。美国海军希望海上自卫队能具备反潜的作战能力,并在1957 年和海上自卫队就反潜作战进行了共同训练[1]183。当时,美国海军将反潜的防卫范围划定在靠日本海一侧的100 到200 海里和靠太平洋一侧的300 海里以内的海域[4]78。

在防卫政策层面,日本战后初期的《自卫队法》和《国防指针》 对海上自卫队设立了职能范围。1954 年的《自卫队法》第三条规定了包括海上自卫队在内,日本的武装力量需要应对直接或间接的侵略。而在规定自卫队权限的第七章的九十三条中,海上自卫队的海上警卫权限是参照承担日本海上警察职能的海上保安厅规定的[5]。此外,日本在1957年颁布了国防指针,其第三条规定,日本要结合国情,只能拥有“必要的最小限度的武装力量”[6]。

具体而言,防卫厅曾规划海上自卫队应具备远洋护送商船的能力。在日本防卫厅1950 年代的《第一次防卫力量整备计划》中,曾规划海上自卫队采取直接护航的形式保卫日本商船,即将商船组织成大小不一的船队,海军舰艇直接跟随船队进行护航。同时,在战后初期,因为日本从海外进口的物资几乎都来源于美国,所以防卫厅把海上自卫队直接护航的范围划定在北美航路一侧,即对从塞班到大阪和从塞班到东京大约1300 海里的海上交通线进行护航[7]。

相比于防卫厅这一宏伟的护航计划,由于实力有限,实际上海上自卫队只对日本沿海和西南航路方向的海上交通线护航。当时日本沿海的海上交通线由海上自卫队地方分队的舰艇和直升机护航,经过日本西南诸岛从东南亚来的船只则由专门的护航舰队护航[4]78。

除了护航能力以外,海上自卫队的反潜能力也被防卫厅重视。1961 年的《第二次防卫力量整备计划》中,革新海上自卫队装备和提升反潜能力成为了防卫计划的重点之一[1]183。在这之后,从1962 年到1963 年,日本陆续装备了国产的潜水艇[4]78。

从上述的事实可以发现,日本在依靠美日同盟保卫海上通道的同时,也在国内政策层面扩充自己的防卫力量。

但是,海上自卫队的职能在同盟层面和国内政策层面是矛盾的。一方面,美国希望日本海上自卫队充当反潜舰队的职能,另一方面,在海上自卫队实际防卫能力仅限于日本近海的同时,法律上又规定其仅仅是拥有最低限度武装的海上警察。

就海上通道安全而言,当美国在西太平洋承担防务义务的情况下,日本可以依靠美国保护漫长的海上交通线,这一矛盾并不明显。

三 “尼克松主义”之前海上自卫队的海上通道作战构想 (1954—1968)

直到1968 年的古巴危机为止,在西太平洋地区处于优势的美国第七舰队尚能确保日本海上交通线的安全。但古巴危机以后,苏联增强了其海军力量[1]184。在远东地区,苏联加强其在港口城市符拉迪沃斯托克(海参崴)的军事存在。1968 年以后,英国宣布不再承担苏伊士运河以东的防务,而与此同时,苏联海军开始扩大在印度洋的活动。对于此时的苏联舰队而言,连接印度洋和西太平洋的海上通道对苏联变得越来越重要。为了应对苏联在印度洋的活动,美国第七舰队的防务范围从西太平洋扩大到印度洋[1]188。在这一背景下,在西南航道上,无论是日本周边海域还是日本领海以外的部分,日本都没有办法依靠美国确保自身航道的安全。

日本防卫厅内部在20 世纪60 年代关于海上自卫队的防卫职能,存在主张积极保卫日本海上交通线的关野构想和主张保卫日本近海的海原构想[1]184-185。

战后日本的海上自卫队中有一批在旧日本帝国海军服役的军官,这些军官对于在二战中没能守护住从东南亚到日本本土的航道,致使日本战败抱有负罪感。即使在海上自卫队继续服役,他们仍然对保卫日本的海上航道有强烈的意愿,而关野英夫就是其中的一员。

关野认为,通过美日同盟确保海上安全的可能性不高,日本需要独立应对。他认为海上自卫队有两个职能,一是确保海上通道的安全,二是应对苏联对日本本土的侵略,因而海上自卫队应该是一只规模庞大、具备多种作战能力的海军。在他的构想中,海上自卫队需要具备在战时对大片海域进行护航的能力,并具备反潜能力以配合美国与苏联作战[1]184-185。

关野认为,对于日本而言,来自苏联的威胁可以设想为三种情景:第一,苏联对日本使用核武器;第二,苏联跨海直接向日本本土进攻;第三,苏联袭扰日本的海上交通线。在关野看来,依靠美日同盟,在前两种情景下日本都将受到美国支援。但是如果苏联选择袭击日本的海上交通线,将是日本难以应对的情景。而且相比于前两种情景,苏联采取第三种模式对日本袭扰的可能性会更大[8]。

而在假想的海上通道争夺战中,关野认为,在战时,日本无法保障印度洋海域中海上航道的安全,继而无法将西南航道作为从中东向日本本土输送石油的海上供给线。为了弥补在失去西南航道后日本本土所需资源的缺口,日本应当转而从美国、澳大利亚、印度尼西亚等东南亚各国,最低限度地进口必需的物资,以确保在战时能维持日本社会的正常运转[1]184-185。

为了到达上述的防卫目标,关野主张应该在印度尼西亚以北的海域设定一个安全水域,该安全水域大致以九州、冲绳、菲律宾和婆罗洲岛为西线,以伊豆群岛、小笠原群岛和马里亚纳群岛为东线,以日本本土为顶点,形成一个三角形的安全水域[1]184-185。

关野还认为海上自卫队应当成为一只由水面舰艇、潜水艇和飞机组成的综合舰队。他设想了当苏联直接进攻日本本土时,美日海军联防的作战构想。面对苏联的跨海入侵,海上自卫队应当在敌人上岸前阻击敌人。同时在上述安全水域的群岛上布置反潜设施,以及向安全水域派遣由驱逐舰、飞机和潜水艇混编而成的反潜部队,以减缓苏联进攻日本本土的速度,并减少苏联对日本海上交通线的威胁,直到美国第七舰队赶赴日苏冲突地区[1]184-185。

与关野的构想相反,当时的防卫厅文官海原治主张依靠美国海军保卫日本的海上安全。海原认为苏联直接跨海进攻日本本土的可能性很小,为确保日本周边海域的安全,日本应当全力配合在横须贺和佐世保的美国海军[1]184-185。

对于海上自卫队,海原主张应当是海警而非海军。海原认为当时的海上自卫队无法实现关野构想,海上自卫队应当与海上保安厅配合,在日本近海发挥海上警察的功能[1]184-185。

从关野构想和海原构想之争来看,两者实际上是针对美日安保体制的分工做了讨论,前者主张海上自卫队应当独立应对可能来自苏联的海上破袭战,并在苏联入侵本土时主动配合美军展开反潜作战。后者则主张完全依托美国海军以确保日本周边海域的安全。

实际上,海上自卫队当时还是战斗力较弱的小规模舰队,这两种构想并没有实质影响其防卫能力。在1971 年以前,日本政府并没有采取以上的任何一种防卫构想[1]184-185。

四 “尼克松主义”提出后日本海上通道作战构想的转变(1969—1971)

1969 年以后,美日同盟在西太平洋所面临的苏联威胁在上升。20 世纪70 年代,苏联的太平洋舰队扩大了水上舰艇和核潜艇的数量,总吨位从1967年的70 万吨上升到1976 年的120 万吨,其水上舰艇也开始装备舰对舰导弹,提高了太平洋舰队的饱和攻击能力。此外,苏联还在远东海域配置核潜艇,截至1976 年,苏联的太平洋舰队已经拥有40 艘核潜艇[3]124-126。

这个时期日本在同盟中又承担了更多的防卫义务。在美日的冲绳返还过程中,美国实际上扩大了日本所需防卫的海域面积。在1969 年,美日在就冲绳返还进行交涉的过程中,公布了包括“台湾条款”的共同声明。在声明中,美国强调了其“对于中华民国条约上的义务”。与之对应,日本也明确声明台湾地区的安全对日本来说也是“重要的要素”[9]。随着冲绳返还,海上自卫队和航空自卫队的防卫义务也因此扩大到了台湾[3]102。

然而,在古巴危机以后,“尼克松主义”的提出降低了美国对日安全承诺的可信度。尤其是尼克松宣布在东亚地区减少在常规战争中对盟国的防卫义务,这无疑加剧了日本西南航道上美苏军事力量的不平衡。同时,在20 世纪70 年代,日本又拥有世界上最多的商船,这使得日本的海上安全问题更加突出[1]188。

面对“尼克松主义”,防卫厅内部出现了两种不同倾向的海上防卫构想。一种是依托美日同盟,在日苏发生冲突中,配合美军对苏作战。另一种是以自卫队为主,以美日同盟为辅的自主防卫计划。

当时防卫厅的久保卓次长认为,随着“尼克松主义”的提出,日本无法依托美国的制海权来确保日本的海上安全;在战时,日本需要确保日本周边海域的制海权。1971 年,久保卓以KB 为笔名在防卫厅内部散发了自己以美日同盟为基础的关于海上自卫队的防卫构想。他认为,在亚洲海域,美国第七舰队是美国对亚洲盟国履行安全义务的保障,但是,“尼克松主义”实际上使得包括第七舰队在内的美军将不再可靠,这就需要日本自己争取周边海域的制海权[10]。

他还认为,在战时,日本本土和周边海域都将从北方和西方遭受攻击。在战争刚开始的阶段,日本得不到美国的援助,需要进行1 到2 个月的惨烈战斗。在经过了最初的惨烈战斗后,美国的第七舰队和空军将到达战场并负责攻击敌方基地。此时,海上自卫队需要承担反潜任务。因此,海上自卫队需要建立反潜体系,而且,反潜兵力作为日本的一线战斗力需要作为重点进行建设[10]。

与久保方案不同,中曾根康弘主张日本应该“自主防卫”,他构想海上自卫队以航路的形式进行海上防卫的方案,主张强化海上自卫队的装备,舰船吨位要从当时的十四万两千吨扩大到三十二万吨,同时,为了保护东南航路和西南航路,海上自卫队要引入两艘八千吨的直升机母舰,每艘母舰配备六架反潜直升机,用于对巴士海峡和关岛以北的海峡进行反潜巡航[3]102。此外,中曾根康弘时代的海上自卫队还被规划在宗谷海峡、津轻海峡和对马海峡中承担在战时封锁苏联潜艇和水上舰艇的任务[2]51。

在中曾根康弘的构想中,他没有阐述美日同盟在日本防卫政策中的地位。这个构想引起了美国对日本军国主义复活的猜疑[11]56。因为此时美国的东亚安全战略主要是希望与中国改善关系,以联合中国在东亚共同对抗苏联,所以美国担忧中曾根康弘自主防卫的构想会恶化中美尚不稳定的关系[12]。

最后,中曾根康弘所支持的《第四防卫力整备计划》的预算因为规模过大,引起了日本国内和周边诸国的反对。在1972 年10 月决定的四次防预算案中,直升机航母的预算被划去[1]190,中曾根对于航路带的构想没有成为日本的防卫政策。

随着“尼克松主义”的出台,与战后初期日本可以依托美国在西太平洋地区的制海权相比,以美国第七舰队为依托的海原构想已经失去了保障日本海上交通线的前提,而中曾根康弘提出的不依托美国海军的航路带计划也因现实而流产。

与之对应,在美日同盟层面,防卫厅关于海上通道安全的讨论,从关野构想中防卫苏联的海上破袭战,演变到在战争初期具备与苏联在海上对抗的方向上。在“尼克松主义”提出之前,日本防卫厅已经开始出现将海上自卫队的职能从护航的海上警察转化为协助美海军作战的海军的倾向,海上自卫队的作战能力也在这一时期得到了加强。

在1970 年初,日本完成了《第三防卫力整备计划》。在这个计划中,海上自卫队的职能被限定为在日本近海进行反潜、护卫船队、封锁海峡和防卫日本沿海地区的海上安全[3]101。就实际状况而言,海上自卫队确实具备了在日本周边海域500 海里以内反潜和护卫船队的能力[2]47。

虽然防卫厅加强了海上自卫队的防卫能力,但此时的海上自卫队还不具备关野构想中进行远洋护航的能力。在20 世纪60 年代,海上自卫队制服组曾经通过兵棋推演推算出在日本和菲律宾之间的海域进行护航需要至少60 艘舰船,但是《第三防卫力整备计划》 只给海上自卫队计划了 38 艘驱逐舰[3]101。

五 “尼克松主义”之后,防卫厅对海上自卫队作战构想的转变与美日防务合作的展开 (1972—1975)

1971 年中美关系得到改善,日本扩充军备的计划不再被美国视为威胁,相反它成为了美国东亚战略的一部分。尼克松在摸清中国对日本防务的顾虑后,不再压制日本扩大军备的倾向,反而认为日本军备的扩大将促使中国向美国靠拢[12]。而在日本国内政策层面,在四次防以后,关于美日之间的海上防务合作,防卫厅内部出现了久保构想和坂田构想两种意见。久保次官将日本的防卫力量视为西方武装力量中的一部分。具体而言,他认为海上自卫队应该加强防空、反潜和支援后方的能力来配合驻日美军。而同时期的防卫厅坂田长官则认为,美日防务合作应当立足于日本本土的防卫。

久保主张日本的防卫力量应当作为美军的盟友,并为此扩充军备。久保不认为在战时日本会独自应对威胁,他将日本的武装力量作为西方阵营中的一部分。在久保的构想中,东北亚,尤其是日本在整个西方阵营中是重要的一环。为此,日本有必要按照美方的要求,加强防空、反潜和后方支援的能力。久保将日本自卫队作为美军辅助部队的想法正好与美军的构想一致。对于海上自卫队,他认为在日本近海,海上自卫队应当辅助第七舰队进行反潜作战[13]。

坂田则认为,美日的防务合作应当立足于日本本土的范围。坂田认为日本的防卫政策应当以日本独自应对侵略为前提,与其扩大日本自卫队的数量,不如努力提高作战部队的质量,使得日本能应对高技术水平的现代战争[11]59。

虽然上述两个构想对美日同盟的态度不一,但这两个构想都有使海上自卫队成为现代化海军的倾向,因为要实现相应的构想都需要为海上自卫队引入现代化的武器装备。

而在1975 年,防卫厅实际上明确以美日同盟为依托,将海上自卫队作为美国海军的盟友,而且,防卫厅内部已经设想出美日联合作战的战时方案,即在美国第七舰队取得制海权的同时,日本将封锁日本列岛的三个海峡,并保卫日本本土周边1000 海里的海上交通线[14]。为此,防卫厅也提高了海上自卫队的防卫能力,使其能承当保卫部分海上交通线的能力。在《第四防卫力整备计划》出台后,海上自卫队要逐步拥有防卫日本本土周边和冲绳群岛周围海上交通线的能力[2]49,尽管这项计划因为1973 年的石油危机没有实现。

六 结语

战后日本海上自卫队无力保卫日本的海上通道安全,需要依靠美国海军的保护。同时海上自卫队在设立之初就在美日同盟中被定位为海军,而在国内政策中被定位为海上警察。

在20 世纪60 年代,这一矛盾在防卫厅关于海上自卫队的讨论中也有体现。海原治肯定美日同盟对日本海上安全的作用,但是对海上自卫队的防卫力量持消极态度,认为其应该遵守国内政策成为海上警察。关野英夫认为美日同盟无法全面保障日本的安全需要,相较于海原治,他对美日同盟的可靠性持否定态度,对海上自卫队的防卫力量持积极态度,认为海上自卫队应该拥有在大片海域进行作战的能力,成为一支综合性海军。

直到“尼克松主义”提出后,海上自卫队在同盟层面与国内政策层面的矛盾仍然未解决。在防卫构想中,防卫厅对扩大海上自卫队军备和同盟的可靠度无法同时持肯定态度。

而在“尼克松主义”提出后,久保卓敏锐地认为“尼克松主义”实际上宣布美国不再对西太平洋海域承担军事义务,对美日同盟的可靠性持否定态度。他认为海上自卫队应当在高烈度战争中承担反潜任务,但并没有明确提及海上自卫队军备的扩充问题。中曾根康弘的航路带构想被认为带有否定美日同盟的倾向,但是他支持扩充海上自卫队的装备。

与此同时,防卫厅对扩充军备持更加积极的态度,对美日同盟的可靠性虽然有些许差别,但是在1975 年,防卫厅内部在依托美日同盟的基础上,制定了海上自卫队的防卫计划。

因此,到1975 年为止,“尼克松主义”使得日本防卫厅改变了自卫队的角色定位,使其认为海上自卫队需要在美日同盟的框架中承担特定的防卫任务,并加强了其防卫能力。