当前高标准农田建设面临的问题及对策

郭晓鸣　丁延武

高标准农田建设是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的基础性工程。为全面贯彻落实“藏粮于地、藏粮于技”战略和全面推进乡村振兴战略，2019年、国务院办公厅印发《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50号）文件（以下简称《意见》），做出了实施新一轮高标准农田建设规划的重大决策部署，提出了2021年新增1亿亩、2022年建成10亿亩高标准农田的目标任务，并通过加大投入力度、提高建设标准、理顺部门职责、完善管理办法、强化激励考核等一系列举措，确保新一轮高标准农田建设的稳步推进。近期我们调研发现，当前地方政府在推进新一轮高标准农田建设中面临一些亟待解决的困境问题，需要立足实际深入研究和针对性地制定出合理有效的解决措施，以确保新一轮高标准农田建设任务如期高质量全面完成。

面临的主要问题

调查显示，当前，地方政府对新一轮高标准农田建设高度重视，全力推进，已经取得重要进展。但由于多种原因的复杂影响，新一轮高标准农田建设也面临一些挑战性难点，在一定程度上影响了建设工程的质量和水平，其中，五个方面“不匹配”是最为突出并亟待解决的主要问题。

——“重增轻存”与实际需求不匹配。当前高标准农田建设的推进十分重视目标导向和任务约束，确保了顺畅有效地落地落实。但与此同时存在的突出问题是，高度重视新增高标准农田建设，对历史原因形成的低质量的存量高标准农田改造提升的实际需求却相对忽视，导致高标准农田建设任务下达与地方的实际需求相互错位。调查表明，存量高标准农田不纳入建设范围和采取集中连片推进是当前新一轮高标准农田建设的普遍做法，从已经发布高标准农田建设实施方案的部分省份看，都普遍规定：“2011年以来已建成高标准农田清查评估并上图入库的区域不列入建设范围;单个项目建设规模原则上平原地区不低于3000亩、丘陵山区不低于1000亩。”调查中很多地方表示，如严格按照这一原则，将越来越难以找到能够符合要求的高标准农田建设区域，结果只能使部分建设项目实际进了果园菜地，事实上无奈地在非粮生产区域推进高标准农田建设，导致与高标准农田建设的主要政策目标不符。更值得关注的是，面对新增高标准农田建设任务的压力，许多地方反映2018年以前各部门分散建设的高标准农田项目远未达到3000元/亩的高标准，即使少数集中项目资金投入到“核心区”打造的样板，其建设质量与目前的高标准农田建设要求也有一定差距，其他非样板区低水平粗放建设的问题极为普遍。进一步看，由于建设时间较久且管护机制缺失，已建高标准农田中存在较多设施损毁、功能减退的问题，这部分存量高标准农田反而有亟须改造提升的需求和空间。部分地方开展的“十二五”以来高标准农田审计清理和上图入库的统计结果显示，主要由于原有实际建设水平严重偏低，高标准农田实际建成面积中大部分均需要提质改造。虽然中央《意见》提出“在确保完成新增高标准农田建设任务的基础上，鼓励地方结合实际，对已建项目区进行改造提升”，但由于缺乏中央和省财政资金定向支持，地方自主实施的积极性普遍偏低。有的地方领导表示：“这一轮高标准农田建设十分强调落实新建任务，结果是不仅新建任务不易完成，而且亟须改造提升的也难以落地，实际影响了高标准农田建设的实际效果。”

董允坝现代农业示范园区泸州市江阳区委宣传部供图

——“任务倒挂”与资金需求不匹配。中央《意见》明确提出：高标准农田建设要重点集中在永久基本农田保护区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区等区域，要优先支持革命老区、贫困地区以及工作基礎好的地区。因此，高标准农田建设任务重的地方主要是农业主产区或者粮食主产区，然而这些地区一般经济欠发达、地方财力极为有限，按照当前3000元/亩的建设投资标准，地方政府需要按照市县与中央、省级1∶1筹措配套资金，从而形成了项目实施区资金投入能力与高标准农田建设任务之间较为严重的“倒挂”现象，对本就十分拮据的地方财政造成了较大压力，不同程度地导致了高标准农田建设中“上热下冷”的问题。调查中地方同志普遍反映，对高标准农田建设地方是有需求、有干劲、缺能力，心有余而力不足，面临的现实困难确实太大。

过去投入较低、管理分散、质量不高、功能有限的存量高标准农田，较大程度上已经难以发挥对粮食安全的保障作用，必须加快推进高标准农田建设由单纯注重新建向建新与改存并重转变。

——“职顺力弱”与建设需求不匹配。2018年，党中央国务院从保障粮食安全的战略出发，在新一轮机构改革中将发改委农业投资项目、财政部农业综合开发项目、原国土资源部农田整治项目、水利部农田水利建设项目等农田建设职责统一整合到农业农村部门，改变了高标准农田建设“五牛下田”“分散管理”的局面，但由于缺乏必要的职权交叉认定标准以及统筹协调操作规程设定，高标准农田建设统一管理体制的作用尚未充分发挥。一是高标准农田建设涉及地方财政资金投入、新增耕地指标核定、耕地质量等级评定、土地生态环境保护等多个方面，农业农村主管部门与其他部门之间的配合协调机制仍未建立。二是中央《意见》虽然提出“研究制定分区域、分类型的高标准农田建设标准及定额，各省（区、市）可依据国家标准编制地方标准，因地制宜开展农田建设”，但是由于新的高标准农田建设通则尚未修订，现有高标准农田建设内容仍然普遍存在“一刀切”问题，未能根据不同区域自然地理、经济社会、农田质量、种植方式等差异因地制宜地确定建设标准。三是机构改革以后，虽然将发改、国土、水利等部门职能合并到农业农村部门，但部分地方因未编随事走、人随编走，原从事农田建设管理的人员特别是一些专业技术人员没有转入到农业农村部门，导致农业农村部门农田建设管理人员配备显著不足。

——“数据打架”与监管需求不匹配。当前，农业农村部门会同发改、财政、自然资源、水利等部门正在开展“十二五”以来高标准农田建设评估和上图入库工作，然而，工作推进过程中各种“数据打架”的现象，凸显了高标准农田建设信息化管理严重滞后的问题。原来由各部门分散管理实施的高标准农田建设项目，由于标准高低不一导致建设质量参差不齐，项目区域交叉重复问题较多，到底建成了多少高标准农田、多少高标准农田设施在切实发挥作用、多少高标准农田设施已经损毁急需改造提升等，都缺乏科学严谨、真实有效、有说服力的数据支撑，从而导致了一些地方高标准农田建设任务下达与地方实际情况脱节的问题，全国高标准农田建设“一张图”监管目标的实现仍任重道远。

——“重建轻管”与利用需求不匹配。尽管中央《意见》明确提出“建立健全高标准农田管护机制，明确管护主体，落实管护责任。各地要建立农田建设项目管护经费合理保障机制，调动受益主体管护积极性，确保建成的工程设施正常运行”，然而现实情况中“重建设、轻管护”的问题仍然普遍存在，高标准农田建设完成并通过验收之后，一般都移交给镇村管理，由于高标准农田建设项目大多未单项列支后期管护资金，基层财力无法负担后期管护经费，而企业、合作社、家庭农场等农业生产主体基本表现为只用不管的现状，由于缺乏有效管护措施、管护制度、管护主体、管护经费等，从而在一定程度上导致了农田基本设施前建后坏、边建边坏等问题较为突出，实际缩短了使用寿命和限制了功能发挥。

破解对策

实施好新一轮高标准农田建设，事关“藏粮于地、藏粮于技”战略和乡村振兴战略的实施大局，是保障我国粮食安全的关键性基础支撑。应依据中央的相关部署要求，进一步明确目标任务，聚焦现实矛盾，重点围绕当前推进新一轮高标准农田建设面临的五个“不匹配”的主要问题，及时进行有针对性的政策优化调整。

——以聚焦农业大县为核心优化高标准农田建设项目空间布局。高标准农田建设层层分解任务并压实地方责任的方式虽然能够快速实现建设目标，但是在实际运行中往往难以避免平均发力的局限性，特别是一些地方将高标准农田建设项目视为需要全力争取的政策资源时，在某种程度上容易出现背离高标准农田建设向农业大县集中的政策要求的偏向，产生建设项目空间布局错位的问题。因此，一是应强化以人均粮食产量为核心指标的导向机制，切实推动高标准农田建设任务向农业大县集中布局。二是加大农业大县高标准农田建设的中央和省级财政补助力度，降低地方资金配套压力，强化内生性发展激励，变“要我建”为“我要建”。三是推动注重建设过程监管向建后成效考评转变，从高标准农田建后实际使用效率、对粮食安全的保障作用等方面对高标准农田建设成效进行考评，并以此建立农业大县高标准农田建设的分等级奖励机制。

——以建新改存并重为突破提升高标准农田建设实效。过去投入较低、管理分散、质量不高、功能有限的存量高标准农田，较大程度上已经难以发挥对粮食安全的保障作用，必须加快推进高标准农田建设由单纯注重新建向建新与改存并重转变。因此，一是尽快组织开展对存量高标准农田的第三方评估，切实摸清存量高标准农田的质量等级和需要改造提升的规模与边界。二是修订完善高标准农田建设实施方案，允许项目建设地区根据第三方评估结果将存量改造纳入高标准农田建设范围，并按照“缺什么、补什么”原则进行针对性改造提升。三是制定出台高标准农田新建与改造的差异化政策，明确不同等级存量高标准农田改造提升的补助标准，在强化成效考评基础上允许各地根据实际情况适当调整切块下达资金的投入方向和补助方式。

——以赋权赋能为关键健全高标准农田建设管理体制。通过机构改革，虽然明确了农业农村部门高标准农田建设统一管理的职责，但职责实现必须要有相应的权能和人力做支撑。因此，一是应赋予农业农村部门更大的统筹权力，进一步明确相关配合部门的职责，通过农业农村部门牵头绩效考核的办法，切实加大高标准农田建设相关部门的协同配合力度。二是通过编制调整、系统内基层选调、机关单位内部抽调、公开招考、技术骨干返聘等多种形式，重点加强县级农田建设管理和技术服务队伍建设，全面提升农田建设管理技术服务水平和统一管理能力。三是高度重视高标准农田建设与乡村战略规划的融合，把高标准农田建设项目工程规划与当地产业结构调整、乡村道路建设、乡村环境整治、生态环境保护等有机结合。

——以建用結合为目标完善高标准农田建设标准体系。新型农业经营主体已经成为现代农业的主力军，是高标准农田设施的实际使用者，应从满足新型农业经营主体需求出发，加快完善建用结合的高标准农田建设内容和标准体系。因此，一是应根据不同区域农业生产的特点和发展需求，明确分区域、分灌溉类型的高标准农田建设内容，同时综合考虑物价因素，构建高标准农田亩均投资标准的合理增长机制。二是构建高标准农田建设与新型农业经营主体的对接机制，鼓励各地根据规模经营主体的实际需求制定高标准农田建设规划、调整建设内容和完善标准体系。三是采取贷款贴息、先建后补等多种方式，加大对种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体自主实施高标准农田建设的扶持力度。

——以数字农业为导向开发高标准农田信息化管理平台。依靠政府行政性巡查监管的传统高标准农田建设管理方式，不仅费时费力并且效果不佳，而充分利用数字技术开发信息化管理平台，则能够显著提升高标准农田的监管效率。因此，一是高质量完成高标准农田上图入库工作，加快建立农田管理大数据平台，全面掌握高标准农田建设数量、质量、分布、使用等情况，实现高标准农田立项、实施、验收、使用建设的全过程动态监管。二是加快推进物联网、大数据、智能控制、卫星定位等信息技术在高标准农田建设中的应用，通过顶层设计、资源整合、标准规范等推动农田数字监管平台建设，逐步构建天空地一体化的农田建设和管理监测系统。三是加快构建农田建设前后耕地质量等级变化评价制度，建立高标准农田质量等级动态调整机制，并进一步拓展环境监测系统和溯源系统，充分发挥农田信息化管理平台的决策支撑、项目评价、产业服务等功能。

——以集体经济组织为重点创新高标准农田建后管护机制。集体经济组织是高标准农田设施的主要管护主体，只有明确集体经济组织的管护责任主体和落实管护经费，才能全面构建高标准农田建后管护长效机制。因此，一是赋予集体经济组织清晰的管护权责，编制高标准农田管护责任清单，明确管护对象、主体和标准。二是根据管护清单通过政府购买服务的方式落实管护经费，建立中央、省和县三级管护经费分担机制，并通过高标准农田项目结余资金、新增耕地指标交易收益等多渠道筹措管护经费。三是鼓励集体经济组织创新委托管护、专职管护、流转管护等多样化的管护模式，探索建立农田水利设施使用收费制度和损毁补偿制度。四是引导保险机构在依法合规、风险可控的前提下，积极为高标准农田设计自然灾害保险产品，降低因自然灾害导致的高标准农田损毁成本。