基层社会治理精细化的实践探索与提升路径

李新刚

基层治理是国家治理的基石，而社区是基层治理的基本单元，是国家治理的落脚点。“十四五”规划要求构建基层社会治理新格局，推动社会治理和服务重心下移、资源下沉，提高城乡社区精准化精细化服务管理能力。近年来，我国城乡社区根据自身条件和实际情况，在实现精准化精细化服务管理上下功夫，取得了较大成效，同时也面临不少挑战，需要继续在实践中不断完善措施，推动精细化管理服务更加成熟更加定型。

一、基层社会治理精细化的实践探索和成效

近年来，全国各地城乡社区立足实际，因地制宜开展实践探索，以党建引领统筹汇聚各方治理力量，不断深化网格化管理措施，加强信息化手段实现科技赋能，推动社会治理重心下移，健全自治、德治、法治相结合的多元共治格局，形成了基层社会治理精细化的多种特色模式。

（一）坚持党建引领，发挥党组织战斗堡垒作用

党的基层组织是基层社会治理的坚强堡垒，党建引领社会治理是制度优势转化为治理效能的重要支撑。各地通过加强基层党组织建设，以“红色引擎”凝聚基层多方治理资源，引领基层社会治理体系不断健全，推动基层社会治理措施不断优化。城市社区依托现有治理网格，根据党员分布、楼院布局等情况，合理调整优化现有网格支部设置，基本形成了“街道党工委—社区党委（党总支、党支部）—网格党支部—楼院党小组—红色楼长（单元长）”五级体系，统筹驻地单位、物业公司、社区党组织各方力量，形成精细化社会治理网络。一些社区推进网格支部阵地建设，建设网格“红色驿站”，如通过“党建联盟”“业主之家”“周周找茬”“四点半议事”等形式开展党支部活动和社区议事协商，推行社区党组织领导下的居委会、业委会、物业企业联动巡查、联动分析、联动处置。党建引领基层社会治理走向精细化，实践成效日益凸显。

（二）深化网格化管理，增强服务基层群众实效

网格化管理是推进基层社会治理精细化的重要举措。近年来，随着网格化管理不断深化，在城市形成了以社区为单位划分网格的“社区网格模式”，这种模式既重新梳理整合了社区现有资源、保持了原有的治理框架，又进一步细化了管理、培育了自治力量。在乡村则形成了以自然村为基础、以家庭为单元的“地域网格模式”，在尊重传统乡村治理规律的基础上，充分将乡贤、族长等各类人才资源整合并吸纳到网格中，解决乡村治理难题，助推乡村振兴的实现。[1]各地制定出台专职网格员工作运行规范，明确工作职责和闭环式工作流程，网格员逐步实现专职化，以城乡300户左右为标准，优化调整网格布局，解决治理堵点痛点难点，有效服务基层群众。

（三）促进多元共治，打造社会治理共同体

近年来，各地坚持系统治理、综合治理，改进治理方式、激发社会组织活力，致力于打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体，健全自治、德治、法治相结合的多元共治格局，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，推动社会治理重心下移、向基层放权赋能。基层社会治理中党委、政府、社会组织、公民等各类主体的职责任务更加明确，各类资源力量进一步涌向基层，群团组织、社会组织、社区组织、企事业单位参与社会治理渠道更加丰富，基层社会治理提质增效。城乡社区大力开展家风、乡风建设，推动形成爱国爱家、相亲相爱、向上向善、共建共享的文明新风尚。[2]

（四）强化信息支撑，加快社会治理科技赋能

在信息技术高度发展的今天，社会治理也有了更高水平的科技支撑。

一是高标准搭建智能化治理平台。各地依托大数据分析平台和共享交换平台，统筹建设贯通市、区县、镇（街道）、村（社区）的社会治理智能化系统；同时，建立平安建设信息发布制度，定期发布各区域平安指数，创新打造社会治理“风向标”。

二是高水平推进智能治理基础建设。以重点行业领域、社区、企业、党政事业单位为单元，不少地方高起点规划建设智慧安防体系和疫情防控体系，并同步将市场主体自行建设的安防终端纳入总体布局，实现对房屋、人员、车辆等各类要素的精准管控。

三是高起点推进智能治理深度应用。“雪亮工程”与“智慧城市”建设深度融合，实行一体规划、一体布局、一体建设，重点公共区域、行业领域的重要部位视频监控覆盖率、联网率大大提高。公共安全和城市管理相关数据资源联网应用取得了很大进展，实现对社会面的全方位感知、对突发事件的快速高效处置，从而提升社会治理的智能化程度。

（五）倡导因地制宜，形成基层社会治理基本模式

全国各地城乡社区根据自身条件和实际情况，积极探索针对性治理措施，形成了基层社会治理的四种基本模式，提供了中国特色基层社会治理的有效方案。

一是“五长”共治模式。在老旧开放式社区，以党建引领建立社区长、网格长、红色楼长、单元长、户长“五长”共治的社区治理体系，充分发挥居民的主体参与作用，实行居民决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。

二是“党建+网格”治理模式。在有物业管理的封闭旧小区，由社区党委统筹推动党建网格、社会治理网格、物业服务网格、警务管理网格“四网合一”，实现党建引领、物业服务、社区治理、警务管理四方合力，打造全方位网格治理服务格局。

三是“智慧联动”治理模式。在设施健全完备的现代化城市社区，推行社区党委领导下的物业联席、网格联勤、智慧管理平台联动的“智慧联动”机制，整合社区工作者、物业企业、网格员、智慧管理平台资源，为居民提供安全稳定居住环境和便捷服务。

四是“党建+乡贤”共治模式。在农村地区发挥党建引领作用，完善村规民约，激活乡贤资源，实行“支部统一领导、家族集体协商”，着力实现农村事务管理共建共治。

二、推进基层社会治理精细化面临的挑战

各地在基层社会治理实践中的特色化探索，取得了较好的治理成效，积累了较好的经验。但是基层治理精细化仍面临不少挑战。

（一）党建引领与基层社会治理需求的对接融合不到位

推进基层社会治理精细化，必须发挥党建引领的根本驱动作用。党建引领与社会治理需求的对接融合在以下三个方面需要加强。一是基层党组织领导、协调各个联动主体间的共建活动针对性不强，活动方式不够丰富，以文体活动、爱心公益、志愿服务等服务类活动居多。在职党员到社区报到和认领服务形式很好，但还未能与基层社会需求有效对接。要更多聚焦基层社会治理的难点堵点痛点，特别是对化解矛盾纠纷、协调利益关系和维护社会稳定等方面问题的回应要进一步加强。二是个别地方的党建引领形式创新较多，但是实际宣讲影响力不够，党建活动促进基层社会治理的实际效果和治理精细化目标之间存在差距。三是基层党组织与社区居民的联系沟通渠道不够畅通，对接群众需求、为群众排忧解难的作用需要进一步加强。

（二）网格化服务管理的实际治理效能发挥不充分

网格化服务管理中纵向管理效能较强、横向联通协调不足，存在职能碎片化的问题，“在整合优化公共服务资源方面，发挥均等效应和聚拢效应不够。”[3]网格化管理服务标准的统一性、规范化不足，繁杂的社区事务在网格内的落实职责和处置权限有待进一步理清，网格内事项处理流程需要进一步完善。从网格员队伍来看，网格员能力与业务需求不匹配、收入与压力不匹配等问题比较突出。由于网格员工作任务繁杂，某些地区入户率还没有完全达到预期目标。群众对网格化管理的目的、流程、意义、途径和方式等还缺乏全面了解，融入基层社会治理精细化工作的主动性不强。

（三）社区自治组织引导社会力量参与协同共治不顺畅

自治、法治、德治相结合的基层治理新格局核心是多元参与下的协同共治，但是由于社区自治组织目前仍然承接许多行政事务，其引导多方力量参与协同共治、推动社区居民自治的功能和作用发挥不足。在一些地区，社会组织参与社区自治的内生动力不足，居民参与社会治理的积极性主动性不足。社区调研发现，了解自己所在社区有“居民议事会”这种民主参与形式的居民人数并不多，曾经参加过所在社区“民主议事会”的党员群众较少。这与“社会协同、公众参与”的多元共治目标之间还存在一定差距。

（四）基层社会治理的法治保障不足

近年来，基层社会治理法治化步伐明显加快。但是面对纷繁复杂的基层实际，法治保障力度有待进一步加大。

一是基层社会治理立法体系待完善。地方推进基层社会治理的各项措施多是以政府文件的形式发布，缺乏其他制度配套。特别是对群众反映最多的基层治理突出问题，比如居民物业纠纷和养犬纠纷等，不少地方还缺乏具体明确、操作性强的法律法规。这导致社区工作者和有关部门在处理相关投诉和纠纷时于法无据，对居民生活权益保障不到位，影响居民获得感。

二是规范社会组织、动员社会力量参与基层治理的法律有待完善。在当前形势下，法治思维和法治手段在社会治理中的地位和作用日益突出。社会治理法治化强调依法治理。《社会团体登记管理条例》在社会组织的性质、权限、职责、目标、流程等方面还缺乏具体规定，申请登记的便民化程度有待提高，其参与基层治理的有效作用需要进行规范和促进。[4]当前我国缺乏社会组织参与治理的专门法律制度，仅有地方政府规章制度、规范性文件以及个别行政管理领域法律法规中的少量规定。而且有些条款或过于抽象，缺乏针对性和可操作性，或有滞后性，难以满足当前社会力量参与社会治理的需要。

三是基层执法人员综合能力有待加强。基层法治力量在推动社会治理法治化方面有着重要作用。但目前对执法人员纠纷调解的综合能力培训不足，这影响着他们处理具体事务的时效。如噪音扰民、宠物伤人等纠纷由于没有达到法定的标准而不能按照治安管理处罚《法》进行处置，要进行调解劝说等工作。这就需要基层执法人员学习掌握新的技能。

三、基层社会治理精细化的推进路径

当前，基层社会治理精细化进一步优化推进，需要系统谋划、精准布局。要着眼治理布局现代化，发挥党建引领驱动力；着眼治理机制现代化，实现网格化服务管理标准化；着眼治理方式现代化，强化社会治理的法治化保障；着眼治理措施精准化，立足基层实际强化重点治理措施。只有不断推进基层社会治理创新，才能夯实国家治理的坚强基石。

（一）着眼治理布局现代化，发挥党建引领驱动力

一是立足于党建活动和治理需求的有效对接，充分发挥基层党组织引领功能。充分运用“联”的理念，着眼于“资源共享、协同治理”，对乡镇、街道党组织赋权增能，强化乡镇、街道党组织协调辖区内各类主体、整合有效资源、协同治理事务的重要作用，发挥社区党组织对辖区内各类组织和各项事务的领导作用。汇集辖区内社会治理的“需求项目清单”，理清辖区内各类组织的“资源项目清单”，制定资源与治理需求精准对接的“对接项目清单”，提升党建引领社会治理的精准性。

二是实现基层党建工作纵向嵌入服务群众，强化党群互动治理。区分不同社区村居类别和需求差异、不同矛盾等复杂情势，大力培养基层党组织带头人、科学调整设置基层党组织，不断优化基层党组织的人员配备、机构设置、权责任务等。推动服务和社区村居需求的精准化对接，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，积极响应群众需求，及时发现和解决问题,做到党的组织全覆盖、党员作用发挥全覆盖和党建工作全覆盖。为此，可以利用线上服务优势，以群众需求为导向，打造集便民服务、社区宣传、党群互动、纠纷解决等功能于一体的网络服务平台，开启居民与基层党组织互动的数字化新模式，实现党建引领与治理需求的快速有效对接。[5]

（二）着眼治理理念现代化，锚定为民服务导向

坚持以人民为中心的发展理念，不断优化细化为民服务措施，充分发动群众参与基层治理，提升群众凝聚力的同时，让各项新举措充分接上地气、真正发挥惠民效用。

一是加大政策宣传力度。进一步提高群众对各项社会治理新举措的知晓度，通过增设楼宇宣传栏、发放宣传单页、网格员入户宣讲等形式，让群众充分了解本地区推进社会治理的政策措施，让群众充分认识这些措施对自己生活的重大影响和益处。

二是制定详细的服务群众事项清单。让群众明确知晓基层党组织、党员、网格员、社区工作者提供服务事项范围。通过大力宣传基层社会治理的政策措施，让群众充分感受我们党满足人民美好生活需要的政策“温暖”，提高基层党组织领导力服务力和社区自治力，让各项社会治理新举措良性运转起来，并且在服务群众过程中得以不断调整和完善。

三是激发群众参与热情。充分发挥群众主力军作用，激活基层活力，完善社区议事会等自治形式，充分发挥社会协同作用，适当向社会力量购买社区社会服务，在提高居民自治能力的同时，利用各种有效资源提高基层服务水平。[6]

（三）着眼治理机制现代化，实现网格化服务管理标准化

进一步加强党建与网格化的深度融合，构建网格化服务管理联动机制，不断提升服务的精细化水平。制定完善网格服务管理标准，实现网格服务管理规范化、标准化；完善网格服务管理流程，健全网格内事项处置机制。进一步明晰权责，明确网格、网格长、专兼职网格员职责清单，不断完善考核、奖惩、激励、退出机制，调动网格员积极性主动性。[7]大力推行网格员专职化，提高网格员履职能力，特别是提高协调能力和组织能力，保证网格员能真正做到深入基层察实情，解决群众的烦心事忧心事揪心事。此外，要解决网格员负担过重过杂的问题。按照“费随事转、事费匹配”的原则向基层拨付相应工作经费，确保网格化服务管理主体作用的发挥。

（四）着眼治理方式现代化，强化社会治理的法治化保障

基层社会治理涉及的问题面广事杂,是一项系统工程。治理法治化是解决诸多难题的治本之策。

一是加强立法规范供给。针对社会治理中的重点难点和突出问题，加强立法规范，以法治思维推进社会治理创新，运用法治手段破解基层治理难题，有效解决群众反映较多的物业管理、宠物管理等问题。完善社会组织立法，推动社会力量有序参与基层治理。

二是畅通群众利益诉求表达渠道。健全完善矛盾纠纷多元化解机制。整合基层党组织、社区、派出所、人民调解组织、人民法院诉前调解、行政调解、律师调解等多种资源，建立一体化非诉讼纠纷解决平台和多元联动工作体系，快速化解矛盾纠纷，形成有效的群众利益保护机制。

三是规范基层执法行为。遵循“法无授权不可为”的原则，严禁权力滥用与越位。[8]同时，要规范基层纠纷处置的操作流程，加强对执法人员和调解员法治素养和综合能力培训，提高处置冲突、调解纠纷的综合素质能力，为社会治理法治化提供队伍保障。

（五）着眼治理措施精准化，立足基层实际强化重点治理措施

基层社会治理需要通过市域层面统筹理顺治理体制、打通治理障碍，搭建各种治理平台，获得治理体系支撑。而担负基层治理主体责任的街道、社区村居要从区域实际出发，抓住本区域社会治理的主要矛盾，在落实市域社会治理统一部署和措施的基础上，针对性强化重点治理措施。以新建现代化小区为主的社区，智慧管理系统比较发达，可以以“三联”治理模式为主，充分发挥信息化手段的作用，把党建引领、网格化管理等重要举措与信息化手段相融合，实现社会治理精细化、智能化。以老旧小区为主的社区，以“五长”共治模式为主，利用“熟人社会”和退休人员多的优势，创新灵活多样的参与形式，以党建引领多元参与增强治理效能，提升服务实效。在农村村居和城郊村转居社区，应当以“党建+乡贤”治理模式为主，发挥村规民约、村民议事会和家族乡贤等的作用，预防和化解各类矛盾纠纷，促进村居和谐自治。