城乡融合发展视角下农村基础设施建设提质增效路径——以山东省为例

孔翠芳

推动农村基础设施建设是乡村建设的重要路径，是促进城乡融合发展的重要支撑。近年来，山东省坚持推进城市基础设施向农村延伸，持续改善农村生产生活条件，城乡基础设施共建共享取得良好成效，为城乡融合奠定坚实基础。但与此同时，农村基础设施体系还不健全，与农民群众日益增长的美好生活需要还有差距。新时代，要继续推动农村基础设施建设提质增效，扎实推进乡村建设行动，进一步提升乡村宜居宜业水平。

一、城乡融合发展中 山东省推动农村基础设施建设的实践

山东省城乡一体化布局较早，基本完成了农村基础设施网络体系的构建。从2018年开始，山东省创新推动城镇化地区基础设施向农村延伸，乡村振兴与新型城镇化双轮驱动，城乡基础设施共建共享取得良好成效。

（一）实施农村人居环境整治，改善生活条件

山东省深入实施农村人居环境整治，农村厕所革命加快推进，农村生活垃圾无害化处理基本实现全覆盖。深入实施村庄清洁行动，稳步推进农村生活污水治理，农村整体面貌发生明显变化。到2020年，全省农村生活垃圾无害化处理率达到90%以上，超90%的建制镇和全部新型农村社区均建有污水处理设施，累计完成改厕1090万户、改造农村危房43.25万户，广大农民群众获得感、幸福感进一步增强。

（二）优化农村基础设施网络，增强供给能力

在这一方面，山东省做了大量工作。

一是农村公路网络贯通。山东省基本形成以县道为骨架、乡道为支线、村道为脉络的农村公路网络。2020年，全省农村公路通车里程24.3万公里，农村公路密度达到每百平方公里155公里，均居全国第2位；行政村通油（水泥）路率达99.99%。农村公路列养率保持100%，具备条件的行政村全部通客车，农村客运公交化改造比例达到75%以上，农村物流服务网点覆盖率达到90%以上。

二是城乡供水一体化程度提高。山东省按照“农村供水城市化、城乡供水一体化”的推进思路，大力加强农村饮水安全工程建设和管理，2020年山东省农村自来水普及率达到97%，集中供水率达到97.5%。同年，全国农村集中供水率88%，自来水普及率83%。

三是农村电力结构升级。20世纪80年代初，山东最高电压等级只有220千伏，全省各地电网四分五裂；目前，山东已初步形成1000千伏特高压交直流混联大电网，户户通电、机井通电和智能配电终端全覆盖走在全国前列。2019年8月，寿光市启动乡村电气化示范县建设工程，11月全国首家县级能源大数据中心在寿光市正式挂牌成立，探索“智慧能源+智慧农业”新模式。

（三）推动城镇基础设施延伸，缩小城乡差距

2018年，山东省印发了《城镇化地区基础设施向农村延伸技术导则（试行）》并加快落实，基础设施和公共服务机构分布日趋优化。设施延伸在全省41个试点地区先行先试，坚持城乡一盘棋，在设施配套内容、建设标准、覆盖范围上持续发力，城乡设施差距逐步缩小。各试点城市的农村供水、供电、通信、环卫等设施均比较完善，基本实现“五化”“八通”，自来水普及率达到100%；交通路网结构合理，城乡衔接顺畅，行政村通公交率达到100%。

在实践中，各试点城市还坚持因地制宜，不断创新设施延伸新模式。在城区镇区内，推行填充式延伸，结合城中村棚户区和老旧小区改造，整体提升城区镇区设施供给品质；在城乡接合部，推行撤并式延伸，通过美丽宜居乡村建设，引导村庄整体就近搬迁至城区镇区，在扩大城镇集聚效应的同时，从根本上改善了居民生产生活条件；在农村地区，推行聚合式延伸，以基础条件较好的中心村为依托，聚合周边村庄，建设社区聚合区，完善设施配套，促进人口集聚；处于城镇设施管网覆盖范围内的村庄，实施外延式延伸，通过管网建设使村庄享受城镇设施服务。

（四）畅通农村双向物流网络，提升服务能力

山东省以加快新旧动能转换、服务“三农”、脱贫攻坚为目标，以农产品、农业生产资料和农村日用消费品物流为重点领域，突出设施建设、主体培育和服务提升三大关键，利用交通运输、农业、商贸、供销、邮政等现有资源，依托大型骨干和连锁企业，着力构建覆盖县乡村三级的物流综合服务网络体系，高效畅通农村物流双向快捷通道。

2019年5月6日，山东省发布《关于开展2019年电子商务进农村综合示范工作的通知》，推动电子商务进农村综合示范工作持续健康发展，进一步完善农村市场体系，大力推动县、乡、村三级物流配送体系建设，在区域节点建设仓储物流配送中心，发展智慧物流。

农村寄递服务网络进一步延伸，共享站点、共享投递等模式持续推广。截至2020年，山东省乡镇快递网点覆盖率就达到100%，建有快递进村服务点的建制村1.7万个，数量居全国第二位。培育出烟台苹果、沾化冬枣等单品寄递量超1000万件的金牌项目12个、银牌和铜牌项目73个。

二、城乡融合发展中农村基础设施建设存在的短板

在农村面貌改善、基础设施规模扩大的同时，农村基础设施发展还存在明显短板，不能完全满足农民对美好生活的向往。

（一）农村生活污水处理刚刚起步

截至2020年5月底，各市累计上报完成生活污水治理的行政村17183个，占全省行政村总数的23.96%。现有农村生活污水治理设施建设标准需进一步提升。部分行政村选择的治理方式不符合实际，部分拆迁撤并、位于生态敏感区的行政村未达到验收要求。

（二）城乡供暖水平差距较大

一方面是农村集中供暖比例很低。截至2019年底，山东省城镇社区有集中供暖的用户比重为77.7%，而农村社区仅为4.5%。另一方面是农村清洁取暖较为落后。截至2017年底，山东省清洁取暖面积约17.75亿平方米，清洁取暖率54.3%。其中，城市清洁取暖面积15.34亿平方米，清洁取暖率79.3%；农村地区清洁取暖面积2.41亿平方米，清洁取暖率17.9%。

（三）农村使用燃气比例低

截至2019年底，山东省城镇社区开通管道燃气用户的比重为81.7%，而农村社区仅为15.9%。

（四）融资压力大

以农村生活污水治理为例，全省仅有24%的行政村完成生活污水治理，尚有9300多个行政村需要治理，4300多个行政村需要巩固提升。2020年山东省计划投入治理资金124亿元，目前仅完成实际投资8.4亿元，资金投入严重不足。

（五）利用效率低

长期以来，农村基础设施重建设轻管理，管护机制不健全，许多村镇基础设施无法正常运营或者运营时间较短，利用率低；缺乏专业市政设施养护和监管，维修维护不及时；一些村居的服务设施处于闲置状态。

三、城乡融合发展中 农村基础设施建设提质增效路径

要将农村基础设施提档升级作为乡村建设的重要抓手，坚持融合发展的目标，健全分级分类、提质增效、绿色安全、制度创新的实施机制，努力建设宜居宜业的美丽乡村。

（一）以融合发展为目标，推动城乡基础设施互联互通

建立城乡利益联结和分享机制，以一体化的思路推动城乡基础设施共建共享，让基础设施建设成为城乡融合发展的重要动力。

一是统筹基础设施城乡融合。坚持和而不同，把握好宜城则城、宜乡则乡的原则，区分不同地域、资源条件、发展基础等，按照农业农村现代化发展的实际需要来布局农村基础设施建设。优先补齐农村基础设施建设的短板，在完善网络和体系的同时，增加农业和农村发展急需的基础设施，增强维护运营能力。推动城市相关基础设施向农村的延伸，推动城乡协同建设，打造具有齐鲁特色风貌的美丽村居。

二是统筹基础设施跨界融合。依托现代技术手段，促进基础设施与农村关联产业融合发展。依托原有基础设施网络，大力发展农村旅游经济、现代农业等，加强互联网、大数据、人工智能等先进科学技术在农村传统基础设施领域的广泛应用。统筹水利、能源、电信设施建设，推进资源共享、设施共建和空间共用。

（二）以分级分类为原则，推动农村基础设施有序建设

要充分考虑农村产业和村庄布局，分级分类推动农村基础设施建设，切实提高农村基础设施供给质量和利用效率。

一是着眼于农业农村现代化发展要求，精准识别农村基础设施建设的短板，对供给类别进行排序，优先保障亟需补齐的短板。

二是区分不同类型的村庄，明确农村基础设施建设的重点和标准，引导各地区依据自己的实际条件确定优先供给顺序，有序推进。

三是区分不同类型的基础设施，各地区立足自身条件，重点解决好农村产业基础设施、生活基础设施薄弱等问题。比如农业节水灌溉设施、电气化升级改造、集中供暖、污水处理等，满足农村生产和消费升级的需要。

四是加强流通能力建设，整合优化原有流通体系，构建农村物流设施网络，建设区域性物流中心，推进宽带入户和信息基础设施建设，加强农村物流配送网点建设和维护，增强电子商务和数字农村等建设对流通体系的带动。

（三）以提质增效为导向，推动农村基础设施提档升级

要紧紧围绕“巩固、增强、提升、畅通”基础设施网络供给能力，提升农村基础设施发展质量、系统效益和利用效率。

一是巩固农村基础设施网络健全、规模庞大、发展快速的优势，聚焦农村基础设施的薄弱环节，精准补齐短板，充分发挥基础设施网络的乘数效应，进一步释放规模经济红利。

二是增强战略支撑能力，充分发挥基础设施“基石”作用，强化辐射带动能力；充分发挥基础设施建设“先行官”作用，强化引领带动效应。

三是提升项目全生命周期管理水平，统筹农村基础设施规划、设计、建设、运营、维护、更新等各环节，提升基础设施运营和维护水平。

四是畅通基础设施网络运行，挖掘存量基础设施潜能，优化新增资源配置，提升综合利用效率和系统运行效率。

（四）以绿色安全为底线，推动农村基础设施可持续发展

推动农村绿色安全发展，是实现乡村生态振兴、保障农业农村安全的目标要求和重要举措。

一是要将生态环境保护作为基础设施建设的前提条件，加强项目建设环境影响评估，减少基础设施建设对土壤、水文、植被和山体等的负面影响。

二是要推进资源集约节约利用，统筹农业和农村各项基础设施网络、资源要素和空间布局，推动融合协同发展。

三是要加快农业生产加工各环节绿色化改造，推广绿色基础设施，强化农村生态保护和污染防治，发展高效循环农业，保障粮食安全和饮水安全。

四是要强化红线意识，全面提升基础设施安全保障和应急防御能力，强化常态化监测和预防性维护，提升农村基础设施保障国家战略安全、粮食安全、人民群众生命财产安全以及应对自然灾害、公共突发事件等的能力。

（五）以制度创新为关键，完善农村基础设施运维机制

要着力深化农村各项改革，强化科技创新、制度创新和组织管理创新，增强可持续发展能力。

一是创新农村基础设施资金保障机制，在确保财政资金优先向农村基础设施投放的前提下，鼓励和引导更多社会资本参与农村基础设施建设。充分发挥财政资金和社会资本的合力作用，形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入机制。

二是创新市场主体参与农村基础设施建设机制，推动基础设施建设向各市场主体公平开放，提升资金使用效率和建设运营水平。

三是创新管护运营机制，加强农村基础设施规划、建设、管理、维护和运营全过程的规范化管理，不仅要重建设，还要重管理、重维护。

四是创新信息技术等在农村基础设施建设重点中的融合和应用，加快推动5G、人工智能、物联网等新型基础设施建设，主动适应智慧农业、数字农村等建设需要。

五是深化农村各项制度改革，完善准入机制和程序，保障各方主体的利益。

六是创新参与机制，在供给顺序、项目监督、建设管理、维护运营、收益分配等方面，广泛听取农民群众的意见建议，注重保障农民和村集体权利。