警察执法过程中使用武力标准的检视与正当性考量——以国际规则与域外警务实践为视角

曾 磊 王旭东

（1 甘肃政法大学法学院 甘肃 兰州 730070；2 甘肃政法大学团委 甘肃 兰州 730070）

1 引言

2020年5月28日，美国一警察在执法过程中因使用暴力手段致使一黑人男子乔治·弗洛伊德死亡，这一事件引发了该男子所在的明尼苏达州暴发了大规模抗议活动，并在全美范围内持续发酵，引发了全球各国对于警察执法手段必要性和限制性的思考[1]。从职业特性上看，警察是国家根据统治阶级的意志设立的具有武装性质的治安行政和刑事司法专门力量，是维护社会治安、打击违法犯罪的重要力量。依法使用武力是警察在执行公务活动中保障各项工作顺利进行的基础性权力来源，对于武力行使的合法性与合理性则是警察执法公信力与执法权威性的中心环节。

警察武力，即警察在执法过程针对执法对象的非法对抗行为而实施的一种控制性、制服性的合法暴力行为。警察武力使用是指警察依据法定条件针对违法行为人，通过规范语言、身体力量、器械和武器的使用而对其思想、暴力行为进行的一种法律强制[2]。警察使用武力在考虑其对于作用对象威慑力、保障执法警察自身生命安全的同时，还应当克制因其使用不当对相对人可能造成的利益侵害，以免削弱警察执法的公信力、激化警民矛盾。随着近些年警察武力使用不当造成的负面舆情不断增多，各国警务部门都开始反思和优化执法机制体系，全球范围内研究警察执法过程中武力使用的必要性、限度性与合理性的成果也陆续出现。长期以来，对于公安执法的制度设计，我国一贯秉持从严把控和严格限制的基本原则，给予民警执法过程中使用武力自由裁量的空间较小，这就会造成人民警察在执法过程中，因为忌惮使用武力发生意外被追责而降低武力使用，特别是对枪支的使用，最终导致在某些情形下民警在执法过程中的震慑力不足，同时对民警的人身安全也带来了极大的风险隐患。

从目前看，我国不仅在立法上缺乏系统的警察使用武力标准规范，并且国内学者和媒体对该问题的关注度较其他国家也比较低。具体体现在，对“警察武力”这一概念一直缺乏相应的规范名词，相关研究也浮于形式，导致国内相关立法停滞；而媒体对执法人员不当使用武力事件的关注，更多地停留在城管与无证摊贩之间的矛盾与暴力事件之中，这都导致对于警察在执行公务过程中使用武力的范围与标准非常模糊，缺乏确定性。我国对警察使用武力标准的忽视，致使警察在执法过程中对武力的使用程度难以拿捏，故而会有2009年贵州安顺市一派出所副所长在闹市中连开五枪，击毙两人的事件，以及2006年大连火车乘警直到被打死也不敢开枪的悲剧出现。

西方国家基于其立法、司法和执法现状，警察在执法活动中被赋予更大范围使用武力的权限，这为警察有效执法奠定了立法保障，但也有因部分警察滥用武力执法导致警察与民众之间发生的冲突更为频繁。与此相应的，西方国家对警察使用武力的标准也有着更为深入的研究，相关立法与司法制度相对成熟。从国际法层面分析，现有的国际法规则从软法角度为国际警务执法行为提供了总体行动框架指南，针对警察在执法过程中使用武力的标准设计了相对全面和实用的制度机制，从内容上分析，该机制主要围绕两个一般性法律原则展开：“必要性原则”和“比例原则”。此外，近年来“预防原则”作为警察执法过程中的一项一般性原则也在西方各国的法律文件中有所体现。该原则强调各国警察在使用武力执行执法活动前，应当进行事先的计划与演练，以降低造成不必要的伤害风险。

2 国际法框架下警察使用武力原则的法理释义

在联合国主持下制定的软法文书1979年联合国《执法人员行为守则》（以下简称《执法守则》）和1990年联合国《执法人员使用武力和火器的基本原则》（以下简称《使用武器原则》）中首次体现了“必要性原则”、“比例原则”和“预防原则”。其中，《使用武器原则》在《执法守则》第3条的基础上更加详细地阐述、补充了执法人员（主要指警察）使用武力的准则。该准则规定执法人员“只有在履行职责所必需的范围内，并且是在必要情况下才能使用武力。”针对该条准则，联合国进一步规定“应当尽一切努力排除使用武器。”虽然这两项文书的规定并没有被纳入国际条约的范围内，但它们所蕴含的法律原则已被越来越多的国家在其国内法中予以确认，从而为形成更具有广泛约束力的国际法原则奠定了基础。其中，欧洲人权法院和美洲人权法院在审理关于警察执法过程使用武力的案件中，都曾援引《使用武器原则》作为使用武力的权威性国际法一般原则，这些司法实践活动对立法带来的影响应当引起重视。

从适用范围来看，《使用武器原则》和《执法守则》明确其适用于各类国家机关为实现执法目的而使用武力的行为。因此，该规则不仅适用于警察，还适用于任何执法机构，如国家安全部队、军队、准军事部队或从事执法行为的其他机构。这些规则同样也适用于国家或国家机关授予执法权力的私人保安公司，根据《使用武器原则》和《执法守则》的内容，当这种公司在私人合同下运作时，如果国内没有制定相关法律法规对其执法行为进行规制，则至少应当根据“必要性原则”和“比例原则”这两项基本原则规制其工作人员在执法过程中使用武力行为①参见：United Nations. Report of the special Rapporteur on Extrajudicial, Summary or Arbitrary Executions on the Right to Life and the Use of Force by Private Security Providers in Law Enforcement Contexts[R]. UN,1991:75。。任何有权使用武力的人员，都应当避免使用不适当的武力，并且在准备使用武力之前，应当准备合理的预防措施以防止对生命造成不必要的侵害。

“必要性原则”和“比例原则”作为国际法大框架范围内的两项基本原则，在司法实践中逐渐发展成为西方国家警察使用武力应当遵守的两项基本性法律原则。“必要性原则”强调任何使用武力的行为，必须是在当时情形下所必需的最低限度的行为；“比例原则”即指警察所使用的武力程度必须与其所受到的威胁程度相称。警察在执法活动中必须严格遵守这两项原则，否则可能会侵犯执法对象的基本人权与其他法律权益，从而导致警察执法的正当性受到质疑。

2.1 必要性原则的法理分析

如前所述，《执法守则》第3条中规定了执法人员只有在“严格必要时”才可以考虑使用武力执法，并在官方解释性文件中强调执法人员对任何武力的使用都应当属于例外情况，因此，该行为守则的基本精神主张在大多数情况下是不允许执法人员使用武力执法。正如美国司法部在2015年关于费格森警察局的报告中所述：“警察平息事态的能力也是维护社会治安的一项核心技能，武力的使用应当是在万不得已情况下的最后考虑。”[3]

“必要性原则”的内涵从其实质上分解可将其划分为三个不可分割的法律义务：一是在可能的情况下，尽量使用非暴力手段；二是使用武力时应当有明确的执法目标；三是使用在当时情形下最低限度的合理武力。因此，警察在诉诸武力之前，应尽可能地先尝试使用非暴力手段来实现合法的执法目的，这一默认立场在《使用武器原则》第4条中也得以确认：“执法人员在执行任务时，在使用武力和武器之前应尽可能地采用非暴力手段，只有在用尽其他手段仍然无效或者没有任何希望达到预期结果的情况下，才可以使用武力和武器。”

2.1.1 警察执法过程使用非暴力手段的义务

警察武力的形式不仅体现在对人的身体和肢体的压制，还包括对思想、精神的限制与控制。此外，在执法对象身体或精神存在特殊情况的情形下，警察应当选择救援或谈判专家的到来，而不是选择采取直接的武力冲突[4]。2014年欧洲人权法院受理了一件涉及患有精神疾病、需要相关医疗机构进行治疗的俄罗斯公民shchiborshch的案件，他患有妄想性障碍，认为任何进入其公寓的人都是小偷，俄罗斯警方在被明确告知这一事实的前提下，仍然选择强行进入他的公寓进行逮捕。shchiborshch在经过一番挣扎后，在处于昏迷状态的情况下被送往医院，最终在没有恢复意识的情况下死亡。经医院检查，其患有颅内创伤、脑水肿、脑震荡，并且头部、身体和四肢存在多数割伤，几根肋骨断裂，颈静脉破裂①参见：ECTHR. Shchiborshch and Kuzmina v.Russia, Judgment[R].ECTHR, 2014:6-10。。根据俄罗斯现行的相关国内立法，警察必须协助医务人员对患有严重精神疾病的执法对象采取非自愿性住院治疗，并且确保医务人员处于安全的情况下对其进行身体检查②参见：ECTHR. Law on Psychiatric Assistance and Citizens’ Rights in the Resoect[R].ECTHR, 1992:4-9。。法院认为，处理患有严重精神疾病的执法对象的警察显然需要经过特殊培训，如果没有经过培训，警察尝试与类似shchiborshch这样的严重精神障碍患者进行任何的谈判可能都是徒劳的。

欧洲人权法院认为，警察在面对shchiborshch时完全没有考虑他的精神状态，也没有考虑他是否会对警方或他人造成直接、实际的危险或伤害，而是选择像对待其他武装罪犯一样，直接闯进了shchiborshch藏身的厨房，并在实行逮捕过程中使其遭到致命的伤害。俄罗斯政府也并未解释为何警方没有在合格医务人员陪同的情况下，对shchiborshch采取非自愿性住院治疗措施。显然俄罗斯警方是在没有采取任何初步规划和评估的情况下，在现场匆忙作出了强行进入shchiborshch公寓对其进行逮捕的决定。根据《使用武器原则》的指导思想，警务人员在现场执法过程中，在确保自身安全和周围其他公共安全的基础上，应首先确保对犯罪嫌疑人尽量减少使用暴力手段来达到约束或制服的目的，特别是对诉诸武力的情形应限定在紧急且必要的状态下；如果因不当使用武力或者超过必要限度使用武力，造成犯罪嫌疑人人身损害或者其他严重后果的，警务部门应当承担相应的责任后果。可见，这是对使用武力执法的必要性回应。

2.1.2 警察执法过程中使用武力必须用于合法的执法目的

必要性原则的第二项义务是执法人员每一次使用武力，无论是使用何种性质或程度的武力，都必须是为了实现合法目的而使用[5]。正如《执法守则》第3条所规定，执法人员只可以在“履行职责所需的范围内”使用武力。随附的官方评论解释，执法人员在“情况合理且必要的情况下”可以使用武力，用以防止犯罪结果的发生及协助逮捕犯罪嫌疑人或罪犯，但不能过度、泛滥地使用武力。2001年《欧洲警察道德守则》同样规定：“警察只有在绝对必要的情况下，并且只能在为了达到合法目的所需的范围内使用武力。”因此，警察应当为了制止违法犯罪行为使用武力，而不能报复性地将武力作为一种超越法律范围的惩罚方式，更不能歧视性地用武力方式对待没有进行抵抗行为的个人。总之，没有采取进一步武力需求的必要时（如犯罪嫌疑人已被合法安全拘留）警察必须停止使用武力。此外，需要注意的是，合法使用武力还应当建立在逮捕或拘留行动本身就是合法的基础上，即“源头必须合法”[6]。

1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》中规定，歧视性的执法行为（如只针对少数民族执法）是非法的，大多数国家也在国内法中明文规定禁止对少数民族实施歧视性行为[7]。但是，2014-2015年美国司法部的一项调查发现，费格森警察局（FPD）的做法“不正常比例地伤害了非洲裔美国人”。大量证据表明，FPD存在违反美国宪法的故意歧视性执法行为，其体现在“对非裔美国人使用武力的比例异常高，占2010-2014年8月FPD警官使用武力报告中所有案件的88%”。在14起警察使用警犬伤人的暴力案件中，美国司法部通过对当事人的种族信息进行排查发现，当事人竟无一例外都是非裔美国人。有分析认为，频繁发生的警察暴力执法事件不仅暴露出美国警察暴力倾向下的社会撕裂问题，警方“装备过剩”也起到了推波助澜的作用。美国国防部于20世纪90年代开始实施一项计划，允许将多余的军事装备转移到警察部门，并优先考虑禁毒和反恐的需要。数据显示，自2000年以来，根据该计划转移到地方执法机构的军事装备数量持续增加，并在2010年以后出现激增，最终导致警方“装备过剩”。

2.1.3 警察执法过程中所使用的武力必须是最低限度

必要性原则的第3项法律义务是当执法过程中必须使用武力时，警察使用武力的程度应当是在当时情形下最低限度的合理必要。这就要求即使是对待可能有暴力倾向的犯罪嫌疑人，也应当先采取逮捕等非暴力手段进行制服，而不是直接使用武力伤害其生命[8]，如果在不得不使用武力手段时，所使用的武力“必须与犯罪嫌疑人的抵抗程度相一致。”[9]博伊德诉比利时案是欧洲人权法院于2016年收录的一个典型判例，申诉人博伊德称其在接受询问时受到了警察的暴力对待，后来欧洲人权法院判决比利时政府违反了欧洲《保障人权和基本自由公约》第3条[10]，在该案中，法院重审“任何人在面对执法人员时，如果他本人的行为没有造成绝对的社会危害性与现实危险性，则应当享有免受酷刑和不人道刑罚的权利，任何诉诸武力的行为都损害了被执行人的尊严。”①参见：ECTHR.Bouyid v. Belgium, Judgment (Grand Chamber)[R].ECTHR, 2015:88,100。

国际上对于在特殊情况下（如涉及恐怖分子的案件）是否允许国家“超过边界”地使用武力仍存在争议。国际人权法院针对部分恐怖主义事件的判决结果显示，在某些情况下，以往通常被认为是过度或滥用武力的行为似乎并不违法。总而言之，现有的国际法是否允许一个国家超越必要性原则和比例原则处理如恐怖主义袭击这样的特殊事件，依旧是一个受到广泛争议的话题②参见：ECTHR.Tagayeva and others v. Russia, Judgement(First Section)[R].ECTHR,2017:492。。

不过，警察在执法过程中显然享有合法的斟酌处理权。美国最高法院在格雷厄姆诉康纳一案中表明，“警察执法过程中的行为往往是在紧迫情况下作出的迅速反应，需要对使用何种武力作出瞬间的判断，这种判断通常是有必要的。”③参见：US Supreme Court.Graham v. Connor, 490 US 386 [R].US Supreme Court, 1989:396-397。警察在执法过程中造成的“无心”的错误，通常并不会被追究刑事责任，除非这个错误在当时情况来看是明显不合理的。在实际执法过程中，也会存在虽然尚未发生暴力冲突，但是警察仍然要采取相关措施甚至是武力用以防止犯罪嫌疑人造成不可挽回后果的情形。但总体而言，执法人员在使用武力时应当要具备充分的理由，特别是在使用可能会造成死亡结果的枪支或其他致命性武器时，当不具备使用武力的必要性时，应当立即停止使用武力。此外，执法人员应当随时保持冷静，不要煽动或故意挑起暴力，也不能为了打击报复而故意选择使用武力。2015年美国司法部在关于联邦警察署的报告中，载有对费格森警局中警员使用武力情况的评估，该评估认为，许多警察在执法过程中已经开始依赖使用电子控制武器对待那些被认为不服从命令或抗拒拘捕的对象。例如，在美国第四巡回上诉法院处理的迈耶斯上诉案中，一名警官被指控对一个已被推倒在地、不再持有武器且不再抗拒抓捕的人多次进行电击，该警官被认为不合理地过度使用了武器。

2.1.4 警察执法过程中应当有区别地逐步调整使用武力的层级

《使用武器原则》第5条规定了执法人员在合法使用武力的过程中，应当进行充分考虑、有条件地克制使用武力，以避免造成不必要的损害[11]。美洲人权法院在解释这一原则时认为，警察“必须适用有区别地逐步调整使用武力层级的原则，在全面分析执法对象的抵抗程度和暴力倾向后，根据现场情况需要，先尝试采用谈判等控制方式，仍然不能实现执法目的的情况下，再考虑使用武力。”[12]

但部分美国官员和相关从业者，对逐步调整使用武力层级原则在实践中是否能够良好实行表示怀疑。例如，美国犹他州总检察长、执法局长肯·沃伦丁认为，当警察在街头与存在暴力威胁的犯罪嫌疑人相遇时，要求警察严格使用武力是不合理的[13]。他认为在军队里，几秒的犹豫时间可能就会决定一名军官的生死，迅速逮捕犯罪嫌疑人，可能会避免其后使用致命武器的需要。近年网络上曝光的警察过度使用武力的案件，在一定程度上激化了警察与民众之间的矛盾，对警察的执法行为也产生了一定的心理压力，警察在使用武力时不免会考虑是否会造成不良的社会影响。因而在事后对警察执法行为进行价值判断时，不能仅仅以最终造成的结果来对警察进行道德批判，而应当考虑到警察在执法过程中对使用武力程度的衡量是具有紧迫性和即时性这两个特殊要素的，对警察执法适用过高的标准，必然会造成警察办案过程中的“不敢为”和“不愿为”，最终将不利于社会的团结稳定[14]。

2.2 比例原则的内涵释义

比例原则作为执法人员使用武力时应当遵守的一项重要原则，要求警察在执行任务时应把握好使用武力的程度和范围，以此平衡好打击犯罪与尊重人权的价值取向。但是，比例原则并不是要求执法人员必须一板一眼地按照要求来使用武力，也不是意味着执法人员只能在犯罪嫌疑人实施暴力行为时，才能作出相应的反应。相反，比例原则是根据执法对象已经或可能造成的威胁，规定了执法人员合法使用武力的限度。根据《执法守则》第3条的评注所述，“法律通常根据比例原则限制执法人员使用武力的程度，在解释本条款时，也应当适用该原则。”①参见：United Nations.Commentary (b) on Art. 3, 1979 Code of Conduct[R].UN,1979:2。同样，《使用武器原则》第5条规定了执法人员在不可避免地需要使用武力时，应当根据执法目标的具体情况采取相应的行动。国家通常赋予了警察在执法过程中决定是否使用武力的自由裁量权，即警察有权根据执法现场的具体情况和自身的能力，去权衡是否使用武力及使用何种武力，与此同时，国家也会制定相关法律法规来制约警察使用武力的范围和程度[15]。

值得注意的是，只有在必须使用武力，而且警察实际使用的武力没有超过实现执法目标所需的最低限度时，也就是符合必要性原则时，才需要评估其是否符合比例原则。例如，以常见的商店盗窃或斗殴行为例：为有效阻止小偷逃跑或者制止斗殴行为，警察可能需要使用武力。但比例原则将对这种行为进行权衡，即要求使用的武力程度应是当时实现目的所需的最低限度。正如欧洲人权法院在Nachova案中所裁定的那样，即使不使用致命武器可能会丧失抓捕的机会，在犯罪嫌疑人没有对其他生命构成严重威胁的情况下，不得枪杀正在逃跑的犯罪嫌疑人②参见：ECTHR. Nachova v. Bulgaria, Judgment (Grand Chamber)[R].ECTHR, 2005:95。。因此，比例原则认为，一个人对警察或一般公众所构成的威胁和其涉嫌实施或即将实施的罪行的轻重，将决定警察合法使用武力的最大限度。特别是在警察考虑使用致命武器时，应当重点参考这些因素[16]。

2.3 预防原则的必要性分析

必要性原则和比例原则是警察在使用武力时必须考虑的因素，而警察在执行任务之前，警务部门有责任对执法活动进行事先规划，以最大限度地减少警察使用潜在致命武器的概率，从而降低在执法过程中造成人员伤亡的风险。正如前述《使用武器原则》第5条所规定的，凡是必须使用武力时，执法人员就必须“尽量减少损害和伤害”并“尊重和保护生命”。但如联合国法外处决、即审即决和任意处决问题特别报告员所称，当已经出现考虑使用武力的情况下再令警察对其进行分析和对比，往往为时已晚。因此，为避免这种情况的发生，应当在“上游”采取一切可能的措施，以避免出现临时决定是否扣动扳机的情况。欧洲人权法院在1995年McCann案中作出了具有里程碑意义的判决，该法院在这次审判中首次阐明了预防原则：“法院不仅要仔细审查警察所使用的武力程度是否与保护个人免遭非法暴力的目的相称，而且也应当审查该行动是否在警务部门的控制和计划范围内，以尽可能地减少警察使用致命武器的频率。”此外，美洲人权法院也对该案件的判决发表了意见，认为这种相称性还涉及警务部门在行动前是否有准备预防措施，这同样对评估武力的使用是否合理息息相关，因而在审判时有必要严格分析事实，以确定警方的行为已将危害避免至最小。

在《使用武器原则》的条文中同样对因为不当执法造成后果的紧急处理做以规定，警察在执行任务的过程中如果导致相关人员受伤时，对受伤人员应立即采取应急措施，及时进行止血、包扎，固定等措施，送往医院治疗；并应立即组织人员封锁事故现场，做好警示标识，避免造成其他不必要的伤害。这些预防性措施的出发点都是为充分尊重每个个体的生命健康和基本权利，目的是将警务执法可能带来的不利后果降至最低。

3 现有国际规则中警察使用武器标准的法律分析与检视

1979年《执法守则》和1990年《使用武器原则》中，除规定了适用于所有武力形式的必要性原则和比例原则以外，还对武器的适用标准作出了具体规定，但这些规定至今仍存有一些争议。

3.1 停止射击规则的内容分析

《执法守则》第3条的评注部分规定：“应尽一切努力排除使用枪支的情形，特别是在行为对象是儿童的情况下。”一般而言，除非犯罪嫌疑人实行了武装抵抗，或者以其他方式危及了他人生命，并且不采取武力手段不足以限制或逮捕犯罪嫌疑人时，否则都不应当对其使用武器。警察应在适当的情况下使用武器，并尽可能地防止产生不必要的风险。

《执法守则》对允许使用武器的情形作出上述明确规定，意味着警察被允许使用武器射杀执法对象的范围是十分有限的[17]，特别是执法人员不能在为了保护任何小于生命的法益（如财产）的情况下开枪射杀犯罪嫌疑人。但这一标准在美国也并不是被每个州都接受且遵守的，大多数州默认的规则是只要犯罪嫌疑人对执法人员或是公众造成了紧迫的重伤或死亡的威胁（构成的威胁不一定是来自枪支、刀、棍棒、汽车等工具的攻击，包括对他人造成了严重的威胁，或潜在的致命伤害），执法人员都应当被允许使用武器。

3.2 使用致命武器标准的法律解释

美国因枪支泛滥，其依照武器可能造成的伤害程度将枪支划分为“致命武器”和“非致命武器”。由于我国对枪支弹药的严格管控，普通人很难接触到枪支等致命武器，所以我国一直缺乏对武器进行类似的分类。虽然将武器做“致命武器”和“非致命武器”的分类并不合理，但对武器进行性质的划分，可以帮助警察在执法过程中更好地判断应当使用何种武器予以应对。

国际社会一致认为，对于致命武器的使用应适用更高的标准，《使用武器原则》第9条的最后一款规定：“只有在为了保护生命且无法避免的情况下，才可以使用武器。”联合国法外处决、即审即决和任意处决问题特别报告员将这一原则称为“保护生命”原则，即“只能为了挽救另一条生命而去故意剥夺一个人的生命。”①参见：United Nations.Report of the Special Rapporteur on Extrajudicial, Summary or Arbitrary Executions[R].UN,1992:70。虽然当前很多国家仍然反对这一原则，但在一些极端情况下，犯罪嫌疑人会以自己生命为代价去追求更大的伤害。因此，为了阻止那些在自己身体绑上炸弹来进行自杀威胁，或可能会杀害人质的犯罪分子，警察在特殊情形下应当被允许使用致命武器。在使用致命武器的更高标准中，迫切性是检验武器使用是否合法的一个重要因素，如果犯罪嫌疑人随时有可能会瞄准人质的头部扣动扳机或者引爆炸弹，那么警察使用致命武器就是不可避免的手段。

3.3 使用“低杀伤力”武器的原则性规定

《使用武器原则》第26条中有两项原则具体提到了“非致命性武器”。但如今很多学者仍然认为“非致命性武器”这一术语并不十分合理。首先，这一术语所包含的武器在实践中并不一定是非致命的，事实上，几乎每一种所谓的“非致命性武器”都可以重伤或杀死一个人。所以，很多学者认为使用“低杀伤力”这一词代替“非致命性武器”更为合理；其次，《使用武器原则》中描述“非致命性武器”的一大特征是“使人丧失行为能力”，但“使人丧失行为能力”的说法可能会与能够使人麻痹的化学性药品相混淆。例如，2002年俄罗斯在围攻被恐怖分子所劫持的莫斯科剧院时曾使用一种名为“芬太尼”的化学性药品，这种药品至少导致了剧院中129名被劫持人质的死亡①参见：ECTHR. Finogenov and Others v. Russia, Judgment (First Section)[R].ECTHR,2012:101。，而《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》明确禁止将其用于非和平目的的行动中。

“低杀伤力武器”具有多种形式，从传统的警棍到胡椒喷雾、催泪瓦斯、电击武器，以及如闪光弹、橡胶和塑料子弹及水炮等轻型武器，在某些情况下，警犬也被用作“低杀伤力武器”。从目的上论，执法人员的执法目标应是控制犯罪分子的犯罪行为，并使犯罪分子处于警察的掌控之下，从而实现对危险的消除，而不是对犯罪分子进行杀伤和消灭，故原则上使用“低杀伤力”武器这一原则是十分合理的。

3.4 避免对第三人造成伤害，应作为警察使用武力的底线要求

依据《执法守则》和《使用武器原则》的规定，警察在执法过程中，应当避免对案外第三人造成伤害。以使用催泪弹及其他非致命性化学武器为例，警察在使用这类化学武器时，应当先对现场进行疏散和排查，命令无关人员迅速离开，以防止对无辜群众造成不必要的伤害。同时，对现场进行排查也能防止案外人员对警察使用的武器造成干扰，导致执法行动错位的发生。警察在制服犯罪分子后，应当立即停止继续使用武器，尽快压制犯罪分子离开现场，以防止群众的围观造成犯罪分子情绪波动及交通堵塞。在警察的日常训练中，应增加相应的模拟实战训练，锻炼警察对处理突发事件的反应能力，在执法过程中能迅速采取合适的武力形式，此外，还应当加强警察对相关法律法规的熟悉程度，并定期对其进行常规性考核[18]。

4 我国确立警察使用武力标准的必要性及其方法

从史料考证可知，我国现代意义上有关警察使用警械的单行法可追溯至中华民国三年（1914年）袁世凯政权统治下颁布的《警械使用条例》，其主要目的也是出于规范警察执法的需要。中华人民共和国成立后，关于警察在执法中运用警械和武力的规定先后散见于《人民警察条例》《逮捕拘留条例》《人民警察使用武器和警械的规定》等单行法中，经过多年执法实践和理论研究，1996年国务院通过的《人民警察使用警械和武器条例》对于警察使用武力和警械进行了相对系统和具体的规定，成为了规范警察执法的主要法律依据[19]。

我国宪法规定，国家尊重和保障人权，警察作为维护国家安全和社会治安秩序的国家公职人员，对公民的权利理应做到不侵犯、不伤害。在执法过程中，应当对欲保护的法益与可能会侵犯的法益进行充分合理比较，不能出现明显失衡的情况。在警察使用武器和警械，动用武力进行执法活动时，首先要秉持依法行政的法治理念，无论是把警察使用警械进行武力执法的行为看作是一种直接强制还是即时强制，都对公民基本权利具有极大的冲击力，因而必须要有法律上的明确依据才可以使用[20]。

当前，我国正处于社会发展与转型的攻坚期，为解决社会上频频出现的暴力抗法、袭警事件，保障执法活动的顺利进行，化解警民之间的矛盾，综合西方有益经验与我国执法实践，可从以下几方面优化对我国警察使用武力执法的标准，以提升警务执法的实效性和科学性。

第一，修订整合相关法律法规，以法律形式明确“警察执法过程中使用武力的程度及其必要性”。具体而言，应尽快开启《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）的修订与更新工作，当前我国对警察相关权利和义务的规定大多制定在行政法规之中，且都在2000年《中华人民共和国立法法》颁布前制定，效力层次较低。《人民警察法》在修订的过程中，可以将散落在各类行政法规或规范性文件中的，对警察使用强制手段和武力的标准进行规范整合，并且根据实践经验形成更为具体、详实、可操作性强的法律。例如1990年公安部制定的《公安机关公务用枪管理使用规定》中只规定了不允许使用枪支的七种情形，但对何时可以开枪并没有任何规定。相关部门可以借鉴美国警方使用武器的非致命性、例外性、最后选择与及时抢救四大原则，在《人民警察法》中规定警察武力使用的实施细则，将警察武力的类型、适用原则、程序、注意事项等明确化，以便于理解掌握，从而为其有效使用武力制服犯罪分子提供规范指引。“控制警察过度使用武力最有效的方法就是制定法规或政策进行规范”[21]，美国相关学者对纽约市警局进行调研后就曾发现，在对开枪条件作出较多限制性规定之后，该局警察开枪的频率明显减少了。

针对当前规范性文件对警察使用武力手段及其适用情形机械式、不完全列举的弊端，在制定具体实施细则时，可以借鉴多媒体手段，将警方使用武力的手段用动态模型的方式展示出来，从而为警察使用武力提供更直观清晰的指引[22]。此外，应在法律中明确规定比例原则和必要性原则，对警察使用致命性武器的标准作出具体规定，防止警察在执法过程中造成不必要的伤亡[23]。与此同时，部分公民因缺乏对法律的敬畏之心，对警察使用枪支、警械时的配合度较低，故时常会发生在执法过程中公民与警察发生争执、抢夺警械包括枪支的事件。因此，应增加扰乱公共秩序、妨碍执法行为可能会造成的实际法律后果的法制宣传教育，以此提高公民的法制观念。

第二，加强对警察的实战化训练，适用高强度情景模拟训练。警察武力的使用事关公民的生命健康权，过度使用武力后，将会花费大量时间、精力及救助费用在执法对象及其他受到牵连的对象上，势必会造成资源的极大浪费[24]。但当前对警察的执法训练主要停留在如何使用武力制服犯罪分子的技能教育，而不是如何“控制”使用武力，并且在培训中缺乏系统综合的实战训练。因此，应在进行技能培训时增加警察使用武力的“控制”技能实战化教学训练，利用案件重演、虚拟现实等手段生成实战化训练环境，使警察在执法过程中能够准确评估案件情况，强化民警在执法过程中的心理调适能力，提升其灵活使用各类手段处理危险因素、制服执法对象的技能，防止因为不适当的武力行为对执法对象或无辜群众所造成的过度伤害。同时，也应持续强化对警察进行相关法律、法规和工作守则的培训，定期展开抽查考试，对不合格的人员增加必要的学习课时，并取消评优评先资格，切实提升自我参训的能动性。

第三，完善警察执法监督管理机制。有学者认为，警察使用武力的行为会被周围空间的环境所影响，警察机关内部环境对警察武力使用具有塑造作用[25]，警察机关自身的监督及其内部规范的制约作用不可忽视。首先，可以基于我国警察“统一领导，分级管理”的管理体制，在上级警官对下级警员的管理权限上设立监督义务，以责任制为基础，各公安部门的负责人应及时了解本部门警察武力使用情况，对因频繁使用武力而被投诉的警察进行评估，对不符合评估标准的警察应增加培训和监督力度，防止其在之后的执法过程中造成更为严重的后果，切实让警察武力使用能够受到更直接、有效的监督[26]。同时，可以借鉴美国联邦调查局的有益经验，建立警察武力使用统计数据库，并定期予以公开，通过大数据不仅可以监督警察使用武力的基本情况，还可以通过对数据的分析研究，拓宽对当地治安水平的了解途径。其次，可以建立预先风险管理机制，在警察系统内部建立专门的监督管理部门，定期对警察使用武力情况进行监督、抽查，同时负责接受和调查外部人员的举报、投诉，对被多次反应存在过度使用武力行为的警察采取培训、警告、停职等教育处理手段。最后，可以参照《使用武器原则》中的规定，建立有效的报告和审查程序。虽然我国在《人民警察使用警械和武器条例》第13条中规定了人民警察使用武器的，应当将使用武器的情况如实向所属机关进行书面报告，但该条款没有具体说明报告的内容。因此，可在该条款的基础上作出更为具体的规定，要求人民警察使用武器后，应当书面向所在机关报告武器使用者的个人情况、武器弹药配发情况、武器射击对象的个人情况，以及使用武器的事实经过、法律依据、直接后果和事后采取的处置措施等。与此同时，警察机关应结合执法记录仪对书面报告进行有效的审查[27]。

第四，创新公民权利救济途径。警察在执法过程中使用武力不当的，公民可以向公安机关内设的监督管理部门投诉或者向相关部门提出行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。法院在审理警察执法侵权案件中，应当适用行政机关举证责任倒置原则，由警察提供执法记录仪中记录的影像或其他证据，用以证明警方使用武力方式和程度的合理性及必要性。但是向公安机关内部投诉，即要求公安机关做自己的法官[28]，可能会出现公安机关对警员的包庇行为。而诉讼耗费的大量时间和精力，以及国人传统的厌讼思想和对公权机关的惧怕心理，也会导致提起行政诉讼的起点高，保护公民权利的功能无法充分落实现象的产生。因此，可以考虑创新公民权利救济途径，借鉴西方国家的有益经验，探索建立相对独立的机构对相关案件进行监督调查[29]。例如，可以尝试在检察机关内部设立专门的行政监督部门，在新一轮司法改革中以检察机关提起公益诉讼为切入点，赋予检察机关调查处理公安机关武力使用情况的权利，维护在警察执法过程中权利遭受侵害的公民之权益。

5 结语

警察执法过程中使用武力问题一直是备受社会关注的热点问题，一方面关系到执法民警自身的生命安全和执法的实施效果，另一方面也涉及到对执法对象基本权益的保护，这种动态化的对抗与博弈，需要对警察使用武力的条件和标准进行细化与客观合理的分类，以此不断提升执法的规范化水平。从联合国层面出台的软法文件和其他西方国家警察使用武力执法的实践现状分析，必要性原则、比例原则和预防原则是当今国际社会警务执法的主流观点。我国在应对警察执法使用武力的问题时，首先应考虑对相关法律规定予以修订和补充，其次要加强对于执法警务人员的执法规范化培训，再次是完善制度监督机制，最后应畅通公民权益的保障救济机制，从多维度、全方位强化警务执法的规范化与合法化。