电信网络诈骗犯罪治理困境与回应——以《反电信网络诈骗法》为视角

林慧青 邓志源

（中南财经政法大学刑事司法学院 湖北 武汉 430073）

1 引言

2020年5月，最高人民检察院对人大所做年度工作报告中就近20年来刑事犯罪变化进行集中分析，并在附件所绘图表中对犯罪趋势、走向进行了标注，呈现出“一降一升”两个趋势：严重暴力犯罪及重刑率大幅下降，新型危害经济社会管理秩序犯罪大幅上升[1]。改革开放四十余年以来，随着我国社会经济形势与社会主要矛盾的发展变化，犯罪的类型、结构与数量也随之变化，由人工智能、深度学习、大数据等科学技术驱动的第三次工业革命浪潮奔涌，社会各领域都接受着数据化、智能化改造，居民社会生活形式也随时代发展而变化。但在社会信息网络化的高速发展进程中，网络犯罪，尤其是电信网络诈骗犯罪却愈演愈烈，在常态化打击之余历经数轮专项打击与犯罪治理工作仍呈“薪火不绝，衣钵相传”之势①自2014年起，公安部对电信网络诈骗犯罪进行打击部署或开展专项行动。参见：公安部打击治理电信网络新型诈骗重大行动回顾[J].中国防伪报道,2019(05):16-24。。电信网络诈骗犯罪主动结合科学技术、观察社会形势、随时代发展迭代优化，已经成为当前发案最高、损失最大、群众反映最强烈的突出犯罪[2]。

习近平总书记对打击治理电信网络诈骗犯罪工作作出重要指示：坚持以人民为中心，全面落实打防管控措施，坚决遏制电信网络诈骗犯罪多发高发态势[3]。2022年9月2日， 十三届全国人大常委会表决通过《中华人民共和国反电信网络诈骗法》（以下简称《反电信网络诈骗法》）将于2022年12月1日起施行。《反电信网络诈骗法》在对当前我国电信网络诈骗犯罪及犯罪治理进程中的痛点与困境予以回应的同时，亦帮助我们可以立体化、穿透式目光对犯罪治理进程进行审视。回顾电信网络诈骗犯罪演变历史，明晰发案现状与趋势变化，谛视犯罪治理进程中的困境与挑战，结合《反电信网络诈骗法》观察当前国家对于此类犯罪的打击治理思路，并就法律完善空间与适用提出些许建议。

2 现状检视：电信网络诈骗犯罪现状及综合情势

对认识对象的历史脉络与发展现状进行审视是深度认识事物的前提。情势即事物显现出来的状况和复杂趋势，对电信网络诈骗历史发展进行梳理，明确概念，对现阶段发案现状及态势进行分析，可明晰现阶段电信网络诈骗犯罪综合情势，知晓治理困境，探求治理路径。

2.1 电信网络诈骗犯罪历史沿革与概念厘定

尽管在日常生活中常见有关防治电信网络诈骗犯罪的宣传报道，但在《反电信网络诈骗法》公布之前，无论是新闻媒体的报道还是学界的讨论，关于电信网络诈骗的概念描述仍尚未达成一致。审视电信网络诈骗犯罪的发展历程，有利于更加全面、宏观地认识犯罪。

意大利犯罪学家加罗法洛在其1885年出版的《犯罪学》中描述过这样一种与电信网络诈骗几近相似的犯罪行业：“几乎没有危险，工作量最少，经济报酬优厚”[4]。电信网络诈骗自2003年从我国台湾地区传入大陆东南沿海地区，从早期通过电话、短信传送涉诈信息，到依托互联网平台进行低成本宽领域的涉诈信息投放与传播，犯罪形式和载体愈发多样，犯罪流程网络信息化程度提升，社会接触面更广，危害性更大。电信网络诈骗从早期的家庭式、村镇式聚集行骗发展为地域性犯罪手法、犯罪职业群体的出现，到利用先进金融工具、科学技术形成高隐蔽性的智能型犯罪，再迭代为高度专业化、精细化分工的犯罪产业链运作。在不到20年的时间里，电信网络诈骗犯罪如同智能体一般经历了四次迭代优化，已经成为我国现行犯罪版图中的突出犯罪，人民群众反响强烈，强化犯罪综合打击与立体治理能力刻不容缓。

早期电信诈骗主要依靠电话、短信实施诈骗活动；随着网络信息时代的来临，又出现专门通过互联网络平台进行诈骗的网络诈骗。而二者的区别仅在于犯罪途径上的不同，至于犯罪过程中的诈骗手法设计、涉诈信息表现与资金转移流程的变化则并不属于核心区别，这些差异的产生与犯罪途径的变化密不可分。若以时间顺序进行划分，电信诈骗出现及受到关注在前，网络诈骗居于其后，随着时间的推演，这两种诈骗犯罪呈现出形式上相互借鉴、程式上渐趋合流、载体上相互依托的演变趋势，在表现形式、诈骗手法、工具程式上呈现出高度的协同与一致。作为电信网络诈骗犯罪的打击及预防主体，侦查部门在办理通过电话、移动互联网络和手机短信等方式实施诈骗行为时，习惯将该类案件称之为电信诈骗犯罪。公安部于2016年3月发布的《公安机关侦办电信诈骗案件工作机制（试行）》附则中提到：本机制中电信诈骗案件是指通过电话、短信、网络等方式诈骗公私财物的案件。此外，最高法、最高检与公安部在2016年12月联合发布《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》，从文件标题可知电信网络诈骗犯罪这一称谓得到了我国司法及行政机关的认同。而《反电信网络诈骗法》的公示标志着电信网络诈骗犯罪在称谓及概念上的相对统一：电信网络诈骗，是指以非法占有为目的，利用电信网络技术手段，通过远程、非接触等方式，诈骗公私财物的行为。

2.2 电信网络诈骗犯罪发案现状与态势分析

2.2.1 电信网络诈骗犯罪发案现状

随着社会生活网络信息化程度的提升，传统犯罪日益转向互联网空间，网络犯罪尤其是电信网络诈骗犯罪呈现高发多发态势，严重危害国家安全，社会秩序和人民群众合法权益。现阶段电信网络诈骗的运作模式更加专业，施行公司化管理、产业车间化运作，犯罪手段也越发智能化，逐渐形成集注册、引流、诈骗、洗钱等环节的完整黑灰产业链条。但与传统蜂巢式紧密联系的有组织犯罪不同，电信网络诈骗犯罪产业链的上中下游联系是相对松散的，呈现分布式排列，各环节之间通过信息中介甚至暗网平台进行联系，上中下游并不直接对接，彼此都使用虚假身份信息。这种专业分工及相互之间的松散联系，有别于传统意义上的“具有严密组织”的有组织犯罪[5]，在提升犯罪分子活动隐蔽性的同时，也加大了侦查破案的难度，给证据固定和材料收集带来了困难，而且难以“以点带面”形成对其他环节犯罪活动的有效打击。

中国互联网络信息中心第50次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至 2022年6月，我国网民规模为 10.51亿，互联网普及率达 74.4%。网络用户稳步提升的背后是庞大的数据体量，整合应用大数据技术的互联网平台，在新冠肺炎疫情初期为社会治理提供了高效精准的风险研判与信息流转服务。疫情加速了线上生活的“社会化进程”，网络平台所承载的信息在内容和形式上都有着广度与深度的发展变化。诈骗分子也意识到在这一特殊背景下，公民网络生活在重心与功能上的变化背后所带来的犯罪机遇：在线办公、居家上课、网络购物……原有不成熟的、还需打磨提升的网络业态在这一时期被迅速向前推进，这使电信网络诈骗犯罪接触面愈发广泛，犯罪手法也随之更新。疫情防控背景下涉及防疫物资类诈骗、短信预约新冠疫苗类诈骗层出不穷；电子商务快速发展、频繁的线上交易结算环境下，贷款类、交易类诈骗高发；部分人群收入降低、收入预期不稳所带来的心理恐慌之下，兼职刷单、金融理财类诈骗数量上升；居民处于静态管理、急迫与人交流的心理需求下，网络交友类诈骗频繁出现。以上种种，均是疫情防控常态化、线上生活纵深化发展的背景下，电信网络诈骗犯罪所呈现出的新现象与新趋势。

2.2.2 电信网络诈骗犯罪趋势变化

自2015年国务院建立打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议制度以来，电信网络诈骗犯罪的打击治理工作成效取得了长足的进步。为逃避法律制裁，诈骗集团不断向境外尤其是金三角地区进行阵地转移，拓展犯罪空间。我国境内电话诈骗窝点主要分布于台湾地区，其次是东南沿海一带，近年来我国西南地区窝点量级大幅增加。我国境内网络诈骗窝点分布则更加广泛，整体分布于西南及沿海地区，中部及西北地区相对较少。除诈骗窝点外，诈骗网站服务器多部署在中国香港地区和美国、南非等国。自2020年以来，新冠肺炎疫情在世界范围内持续蔓延并时有反弹，东南亚国家疫情防控形势较为严峻，我国公安机关难以出境开展犯罪打击与追逃工作，加之境外打击追逃需要目标国别刑事司法体系的确认与协助，打击进程相对较长，由此导致境外电诈犯罪窝点持续增长，针对我国公民实施的电信网络诈骗活动有增无减。

在多方社会力量协同对电信网络诈骗持续开展犯罪预防与综合治理工作的背景之下，2020年至今，各诈骗类型持续受到强有力压制，整体发案量呈震荡下行趋势。而从总体案件损失金额来看，“杀猪盘”诈骗发案量虽占比低于20%，但造成的经济损失却超过电信网络诈骗总损失金额的40%①本节数据资料如无特别交代，皆来源于腾讯《2021年电信网络诈骗治理研究报告》。。面对“杀猪盘”诈骗独有的“情感攻势”“高利诱惑”“赌徒心理”三重因素影响，被害人往往失去理性判断能力，在一定时间内处于持续被骗状态，呈现被害程度不断加深的“被害内卷”现象。“犯罪外卷”对被害人进行全方位围猎，“被害内卷”使得被害人财产、心理受损程度持续加深[6]。从受害者性别比例来看，男性与女性比例约为6：4，整体来看男性属于犯罪分子围猎重点对象，尤以婚恋交友、贷款代办及虚假游戏交易诈骗为甚，女性在冒充类、“杀猪盘”类诈骗中受害比例更高。从被害人年龄构成来看，40岁以下年轻群体占比接近80%。在全社会开展反诈宣传之后，群众防诈意识有了整体性提升，对常见诈骗手法具备一定的识别度，受骗率有所降低，与此同时，诈骗分子也在借用心理学知识和科技手段对诈骗话术、诈骗工具进行转换升级。从2021年网络犯罪情况来看，信贷类诈骗、兼职刷单类诈骗、“杀猪盘”类诈骗和冒充（公检法、客服）类诈骗占据电信网络诈骗犯罪发案数量前4，总发案量占比约为75%，与2020年数据测算相差无几，诈骗手法中典型套路变化微小。

（1）信贷类诈骗犯罪手法开始由单一的网络借贷向网贷销户类诈骗转变，与此同时，诈骗话术和假冒对象也在同步变化，如“校园贷账户影响个人征信”变为“校园贷账户降低征信计算数值”，假冒对象从“网贷平台客服”变为“央行征信系统工作人员、银保监会工作人员”等。诈骗人员在言语用词上更加细致专业，紧跟社会发展态势，更具迷惑性。如湖北武汉警方2021年3月发布的一份警情通报显示，辖区某高校一名博士生接到自称为“银保监会工作人员”的电话，称正为其办理网络贷款记录注销清除业务，需得到该生的配合与支持，否则将影响个人信用。该生信以为真，按照电话要求进行手机操作后被骗10万余元[7]。“注销助学贷款、银保监会工作人员”等诈骗语言用词的更改，表明犯罪分子将贫困家庭与缺乏社会经验的在校或者刚毕业的学生设为犯罪目标，在行骗之前就已经完成了犯罪对象的筛选和确认。

（2）交易类诈骗犯罪趋势变化主要集中于发布途径、联系工具与诈骗工具三方面。在发布途径上，由常见的微信、QQ和短信渠道发送兼职广告，逐渐演化为利用微博、抖音等高流量社交平台与短视频软件传播虚假涉诈信息。在联系工具上，不少诈骗团伙已经开始将涉诈信息传播主阵地转为企业微信、腾讯Tim等平台，群聊中的成员多半由诈骗分子伪装假扮，将制作好的虚假佣金、收益截图和对话发送至群内，吸引被害人上钩后进行诈骗。在诈骗工具上也由相对简陋的兼职刷单广告变为外包批量制作的虚假购物商城等应用，这些应用在界面设计、功能设置上与官方正版应用高度相似，涉诈信息载体进一步规范化、精细化，行骗成功率更高。

（3）“杀猪盘”类诈骗犯罪趋势变化主要在“找猪”途径、“养猪”关系变化、“杀猪”时间跨度三个方面。在受害人联系途径上，除“珍爱网、世纪佳缘”等传统的婚恋、交友网站外，诈骗分子将目光转移到更受年轻群体欢迎的软件，如Soul、Blue、绿洲等用户人群更加年轻化、精细化分类的应用平台。在与受害人之间的关系培养上，由以往两个月到半年不等的长期培养后进入交友婚恋阶段再行骗，变为半月、月余即下手杀猪，犯罪分子与受害人之间呈现出浅交友甚至只是保持好友关系的状态，通过“无意间”联系诱导受害人下载诈骗APP和网站后，引导其进行下注或者投资操作。

（4）冒充（公检法、客服）类诈骗犯罪趋势变化突出表现为犯罪手法紧跟时事，将社会热点事件迅速转化为涉诈信息载体。新冠肺炎疫情爆发之初犯罪分子冒充疾控中心工作人员以流行病学调查为由行骗；开学季冒充班主任、教务处老师混入班级微信群收取补课费、资料费和体检费；毕业季冒充征信部门工作人员办理注销校园贷业务……为提升犯罪成功率，犯罪分子在行骗过程中还会主动拨打视频电话并播放提前录制好的公安人员谈话视频（此类视频多为犯罪分子通过外包渠道制作的警察合成视频），利用警察的权威形象降低受害人的警惕心理防备。此外，在冒充公检法类诈骗犯罪流程中，自被害人接到诈骗电话起，冒充网络平台客服、警察、检察官三种身份的诈骗分子接连向被害人进行心理暗示与恐吓，层层递进的虚假信息展示方式和“洗脑”设计让受害人深陷“资金调查”的骗局，此类犯罪模式具有极强的欺骗性[8]。

3 问题分析：电信网络诈骗犯罪治理困境与挑战

从侦查方法角度而言，作案人与侦查主体构成战术伙伴关系[9]。在犯罪治理与博弈过程中，犯罪分子吸收心理学、计算机科学、信息通信技术以用于犯罪手法迭代优化，不断拓宽犯罪实施渠道；使用网络信息技术盗取或收买公民信息，犯罪反制技术亟待提升；黑灰产链条深化发展推动形成犯罪产业车间化发展趋势，使当前电诈犯罪治理面临多维度的困境与挑战。

3.1 诈骗实施渠道多样

20世纪80年代末，我国犯罪学家储槐植教授创造性地提出“犯罪场”的概念：存在于潜在犯罪人的主观体验中，促成犯罪原因实现为犯罪行为的特定背景[10]。这一背景主要包括时间因素、空间因素、侵犯对象（被害人）因素、社会控制疏漏。电信网络诈骗犯罪场的生成又有其独特的逻辑路径，即犯罪人对整个犯罪场的最终生成起着非常重要的控制和支配作用，会积极地设定理想化犯罪场景，对犯罪场内部诸要素进行实质性改造[11]，诈骗实施渠道多样化亦即犯罪人犯罪场改造的典型例证。电信网络诈骗犯罪发展早期阶段主要以电话、短信为涉诈信息发布载体，随着网络信息技术的发展，居民线上生活在内容与主题上都有着进一步的丰富与延展。诈骗分子也敏锐地观察到这一趋势，为扩大涉诈信息接触面，将精心制作的诈骗信息裹以兼职刷单、婚恋交友、金融理财等外壳投放于网络平台，通过购买高流量网络平台的广告位进行诈骗信息展示并从热门应用内部进行导流。诈骗分子的行骗手段逐渐趋向于长链条、跨平台诈骗，除电话、微信沟通交流外还通过微博、绿洲、Soul、Blue等细分领域的互联网应用实施跨平台诈骗。凭借已掌握或可购买的网络服务，诈骗分子已经具备批量制作包含大量诈骗信息的钓鱼网站、应用等涉诈信息网络平台的能力，而为躲避公安机关的侦查甚至可达到用后即弃，一人一换的程度。

此外，在实际诈骗使用过程中，虚假网站及应用的流畅度及界面、操作复杂度都有所提升，使用户体验感更接近真实网站。各类市场认证、准入许可、企业登记、商品交易等钓鱼信息种类繁多，除高迭代速率外还可跟随社会局势迅速上线相关钓鱼模板，诈骗手法翻新升级，技术支撑链条完善。诈骗分子还会依照社会热点对诈骗流程进行工具媒介及话术信息上的适配，如疫情爆发初期出现医用口罩、额温枪等防疫物资类诈骗；在疫情形势趋稳、企业复产复工背景下，诈骗分子又以发放“防疫补贴”为由散布暗藏木马病毒的虚假红包链接，一旦点击个人账户就会被盗刷；新冠疫苗推广接种后，诈骗分子以疾控中心名义推送“疫苗预约接种”短信，引诱群众点击含有木马网址的链接，诈骗钱财……如此种种都体现出诈骗分子对社会形势的密切关注和对网络信息技术的熟练掌握，但也为电诈产业链生态圈层的演化提供了观察样本。

3.2 技术治理亟待升级

网络犯罪的演化与社会信息化进程同步，新型网络犯罪是社会发展的产物。科学技术创新的初衷是为人类谋幸福，但当前部分先进科学技术却以平台售卖或开源公布的方式被犯罪分子获取并应用于网络犯罪中，犯罪手段的科技性明显提升。在全链条打击电信网络诈骗犯罪的社会治理背景下，不法分子利用带有隐藏与转移功能的新型技术设备实施诈骗，让电信运营商难以对诈骗电话进行回溯、定位与拦截，并对现有诈骗电话大数据预警拦截处置模型造成冲击，从而实现犯罪效率与安全隐蔽性的双提升。

新型网络犯罪具有的独立性、黑灰产性、微犯罪性和主体作用化都为犯罪治理工作提出了新的命题。电信网络诈骗巨大的犯罪收益驱动着犯罪分子不断加快技术提升、设备迭代升级，对公安部门技术对抗能力与社会资源调配能力提出了更高的要求：犯罪分子对以GOIP、多卡宝为代表的呼叫转换设备的应用，加大了公安机关技术检测与溯源查证的难度；对以人工智能、深度伪造技术、大数据挖掘碰撞为代表的新技术应用，让犯罪实施愈发精准高效且难以甄别；犯罪分子应用以逆向犯罪监测为代表的互拨互联、调整外呼、呼叫转移措施，试图规避公安与通信部门协同建构的网络通信监测拦截系统。电诈黑灰产业链里，以银行卡、电话卡为代表的两卡交易及背后的资金流转，是这条错综复杂的产业链赖以建构和发展的基础，而盘踞在这条黑灰产业链上中下游直接或间接参与的人员数量已无法测算①目前我国从事黑灰产产业的人员已有40万之多，而该群体的年龄平均不到23岁，但涉及的年产值却高达千亿元人民币。参见：赵军,张建肖.网络黑灰产治理须多管齐下[J].中国信息安全,2017(12):73-74。。与当前社会网络信息化技术的快速发展相比，公安部门在犯罪治理博弈中稍显被动，技术治理手段亟待更新升级。

3.3 犯罪产业链条深化

电信网络诈骗犯罪黑灰产业链形成并深化发展的根本原因是电信网络诈骗的高收益特性与网络犯罪的高隐蔽特性，同时，产业链分析离不开对产业链形成与发展时社会经济与法律背景的认识：市场经济条件下便捷的资源要素、信息、人员流动和商业化模式的培育，使产业链的组构更加便利，也使得过去一些单打独斗型、局域型的犯罪被放大到行业型、区域型、流行型犯罪[12]。网络黑灰产业链在构成上兼具科学技术、网络金融、通信工程等多领域组成部分，部分技术在使用过程中较难区分归属于违法黑产或是游离在法律边缘的灰产。相关技术迭代更新快且相对隐秘，在行为认识与法律认定上存在天然的滞后性，犯罪产业链中共犯形式认定问题，与黑灰产链条中部分业态在共犯认定上还存在一定的模糊地带。

个人数据隐私的泄露已经成为精准诈骗的重要前导性因素[13]。电信网络诈骗犯罪黑灰产业链涵盖上游公民信息获取产业、中游诈骗实施产业、下游赃款洗钱产业。上游端从业人员并不直接参与诈骗犯罪的实施，主要为中游端提供实施诈骗所需要的公民个人信息与犯罪工具、平台，为中游犯罪输血供粮。中游端作为电诈犯罪活动的实施主体，占据黑灰产业链上从业人员的主体部分，犯罪团伙多依照公司化模式管理、企业化模式运营，组织链条严密紧凑。下游端主要从事赃款洗钱业务，将诈骗非法所得合法化，其是各犯罪环节完成赃款回流的重要途径，下游洗钱产业也由此成为整条电信网络诈骗犯罪产业链构成闭环的重要条件[14]。上游端“两卡”批量售卖团伙为犯罪分子提供按吨计量的电话卡、银行卡以供中游端进行诈骗活动，在收款划拨环节里凭借上游端“低价租赁或收购”的个人信息与身份证件进行微信与支付宝账户的注册，再由下游端对涉诈赃款进行洗白，上中下游各环节在行业内都有着完善的配套体系建设，组织分工精细且专业化。部分公民个人信息主动或被动的泄露与租售、以互联网账号为代表的网络资源的批量贩卖、以“撞库”“拖库”为代表的数据窃取技术，都给电信网络诈骗犯罪提供了犯罪便利，也为公安机关对犯罪行为的回溯查证设置了重重障碍。

3.4 侦查治理力量错配

我国公安机关案件侦查工作具体管辖原则是以犯罪地公安机关管辖为主，以犯罪嫌疑人居住地公安机关管辖为辅，公安机关的机构设置形成公安派出所、县公安局（分局）、市公安局、省公安厅（局）、公安部五级金字塔式架构。大部分案件都经由派出所进行第一手案情的收集、初步研判与分析工作，电信网络诈骗犯罪较之传统自然犯罪有着犯罪时空更广泛、技术色彩更浓厚、犯罪环节更复杂的新特性，案件侦办工作需要投入更多的侦查资源，办案周期往往较长，需要整合更多侦查资源予以应对。

然而，在当前部分地域电诈犯罪治理实践中，基层公安机关对此类案件开展侦查工作时往往受制于三方面的掣肘因素：一是警力配备不足。基层公安机关除进行日常例行刑侦及治安治理工作外，还承担相当一部分上级布置的任务、部署的落实，基层警力配备在处理日常事务时已经有些吃紧，在上一级公安机关牵头进行专案打击时还会从基层抽调警力，而基层警员尤其是青年民警占比较低，这对基层公安机关犯罪治理能力及持续性治理提出了更高的要求。二是治理经验欠缺。基层公安机关侦查人员在科技素养与技术储备上相对欠缺，在办理电诈犯罪案件时往往有些力不从心，案件进展在前期信息调取与资料上报工作进行后便开始趋缓，难以有效运用智能化数据分析软件对案件进行信息分析及溯源。尽管各地已逐渐推广建立专门的反诈中心，由中心承担涉诈信息研判与账户查控工作，但各地反诈中心的具体运行和协调机制不尽相同，所发挥的功用也各不一样①笔者在2022年与河南洛阳、湖北武汉、北京朝阳三地基层派出所及反诈中心工作的民警进行交流访谈，了解到不同地域反诈中心的运行，与对派出所电诈案件的智力支持并不相同，甚至存在较大出入。前者运行较为轻缓，对实际办案分析、资金查控支持不多，更倾向于案件信息的汇总、分析与上报。总体而言，反诈中心更多地承担信息分析与技术支持的角色，具体案件侦破与落地抓捕仍由基层派出所负责。。三是资源取用限制。作为警务工作执行主力的基层公安民警的数字身份证书权限往往较低，难以使用部局研发及购买的智能破案软件与系统，开展资金流、信息流、网络流侦查都需要调取各类信息，而各类资源和信息、技术手段对基层开放程度不强，各种报批手续烦琐且周期较长[15]，造成资源闲置和浪费，一定程度上阻碍了案件侦破工作的有效推进。

4 法律回应：《反电信网络诈骗法》对治理困境的关注与呼应

面对电信网络诈骗犯罪的猖狂肆虐，“两高一部”相继出台《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》等法律解释与规定，全国人大相继通过《刑法修正案（七）》与《刑法修正案（九）》，针对黑灰产业链中上游产业增设非法控制计算机信息系统罪、非法利用信息网络罪与帮助信息网络犯罪活动罪等罪名，以实现帮助行为独立入罪，解决实务中行为认定与打击治理无法可依的难题。但总体来说，现有法律规定较为分散，明确性与针对性都有待加强，电诈协同治理中各方责任制度规定有待明晰，实务中好的做法与政策也需要上升为法律规定。《反电信网络诈骗法》的制定契合犯罪治理实践的需要，对于电信网络诈骗犯罪综合治理有着里程碑式的重要意义。

4.1 强化综合治理格局

对犯罪的控制不能仅仅依靠国家权威性力量，多方合力将成为未来犯罪控制新格局，它将社会各种碎片化的资源连接起来，在统一制度安排下构成一个控制网络，限制、消除各种可能产生犯罪的原因、条件，犯罪治理的概念应运而生[16]。《反电信网络诈骗法》全文共7章50条，条文数量精简且针对性、实用性强，具有鲜明的“小快灵”立法特色。在第一章总则中指明立法目的，廓清电信网络诈骗概念，确立全面管辖原则：针对境内实施的、损害中国国家或者公民利益的电信网络诈骗活动都可依照本法规定处理并追究责任。明确治理思路：坚持以人民为中心，统筹发展与安全；坚持系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理；坚持齐抓共管、群防群治、精准防治。强化综合治理格局：地方政府负总责，公安部门组织协调，金融、通信、互联网等行业主管部门承担行业监管主体责任，电信部门、银行及非银行支付机构、互联网平台承担安全主体责任。在法律层面规定国务院建立反电信网络诈骗工作机制，统筹协调打击治理工作，“实现跨行业、跨地域协同配合、快速联动，有效防范电信网络诈骗活动”。总则的规定体现出深厚的协同治理的理论色彩，协同治理理论是一种交叉型理论，它是在协同学理论和治理理论的基础上形成的一种新兴的政府治理理论[17]。协同治理通常具有治理主体多元化、子系统之间协同、自组织协同、规则共同制定四个特征[18]，常用于与国家公共事务相关的管理及治理活动中，对于电诈反诈治理实践亦有着重要的理论指导功用。

4.2 压实治理主体责任

20世纪80年代，英国内政部研究与规划小组主任罗纳德·克拉克及其同事提出以犯罪难度和风险提升、犯罪收益和犯罪可能性减少为核心的情景预防理论，该理论的理论基础有理性选择理论、环境犯罪学理论和日常活动理论[19]。2020年10月公安部会同工信部、人民银行开展“断卡”行动，2021年5月公安部部署全国公安机关开展“断流”专案行动，通过斩断犯罪链条、断开犯罪通道，深挖幕后金主、打击组织蛇头，向位于电信网络诈骗犯罪核心区间的银行卡、电话卡两卡交易，以及资金流、人员流、信息流三流涌动发起凌厉攻势。《反电信网络诈骗法》的相关规定与公安部部署开展的“断卡”“断流”专项行动遥相呼应。《反电信网络诈骗法》第二、第三、第四章的规定有着明晰的情景预防理论色彩，分别就电信治理、金融治理、互联网治理做出细化规定，推进技术反诈，压实治理主体责任。在第二章电信治理中强调电信业务经营者应当依法全面落实电话卡真实信息登记制度，突出对代理商落实实名制的监管管理（电话实名制早有规定，此次立法再次强调，意在“全面落实”），明确电信业务经营者对异常办卡情况的处置权利，严禁公司卡、冒用卡、代办卡等批量办卡情况的出现，同时共享开卡数据，为用户提供手机卡查询渠道。此外，首次明确高风险电话卡应当进行二次实名验证，赋予经营者处置权利，建立物联网卡用户风险评估制度，限定使用场景及设备，完善物联网卡销售流转制度，建立监测预警机制，从技术领域加强对改号电话的封堵拦截及溯源核查。

在第三章金融治理中，对金融账户“实名制”提出更高要求：建立客户尽职调查制度，持续关注并审查客户状况及交易情况，在实名实人的基础上还要对实际受益人予以识别，做到全程风险管理。限制用户办理金融账户的数量，明确金融机构对异常开户情况延长办理或者拒绝开户的处置权利，建立跨机构开户核验机制和风险共享、防控机制，共享企业账户相关信息，提供联网核查，对企业实名登记予以核验，方便尽职调查。在第18条中明确银行及非银行机构应当加强对相关账户的监测，建立完善涉诈异常账户和可疑交易监测机制，由中国人民银行统筹建立跨行反洗钱统一交易监测系统，与公安部门一同完善反洗钱可疑交易报告制度，对异常账户及异常机构采取交易核实、延迟支付、重新核验、限制或中止有关业务等必要防范措施。将实践中的优秀做法予以固定，确立涉案资金紧急止付、快速冻结、资金返还及反洗钱可疑交易报告制度。

在第四章互联网治理中，再次强调网络实名规定，在原有《中华人民共和国网络安全法》中已规定的4种需实名验证的场景基础上，增设域名注册、主机托管、软件发布、网络直播等10项需要实名验证的互联网服务。互联网公司对监测到的异常网络账号需要进行二次实名验证，除规定处置异常账号的法定义务外，还需依照公安机关、电信主管部门要求对涉诈账号采取关停措施。加强对涉诈APP 的监测治理，对核验身份情况进行登记，检验应用功能用途，实现对应用封装、分发的全程溯源，网信、工信、公安等部门也应当加强分发途径外涉诈应用的监测及处置。加强对域名注册后使用环节的管理，在域名解析、跳转及转换环节予以核验，设立记录留存日志信息并支持溯源。在第25条进一步扩充电信网络诈骗犯罪帮助行为的认定，将技术支持、广告推广、支付结算等帮助行为囊括其中，为实践中同类行为的认定处置提供法律依据。赋予互联网企业对前述涉诈产业进行监测、拦截和处置的权利，规定电信、互联网经营者的合理注意义务，司法机关在办理涉诈案件需要调取证据时，互联网企业应当及时提供数据查询、证据调取等支持。

总体来看，除依据行业特性对金融、电信、互联网三类经营者规定相应治理措施外，《反电信网络诈骗法》意在推动行业间反诈信用体系、反诈信息共享机制及反诈治理成效评价制度的建立，构建行业主体自律与他律相结合的监督机制，对行动迟缓、故意拖延的经营者采取相应惩戒性、限制性措施。《反电信网络诈骗法》以诈骗犯罪治理实践所需要的技术支持、部门协调、规则制定等目标为导向，以情景预防理论、整体治理理论为基础，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系进行了有效整合。

4.3 构建立体防范机制

普利高津在支撑耗散结构理论中提出“非平衡是有序的源泉”，电信网络诈骗犯罪综合治理亦是建立有序信息网络社会的重要抓手，应在治理理论指导下形成多元共治体系，搭建跨界合作平台，建立立体化犯罪治理体系。在第五章其他防范措施里，面对个人信息多环节泄露、精准诈骗层出不穷的犯罪态势，《反电信网络诈骗法》规定个人信息处理者应当规范并加强个人信息保护工作，建立保护及防范机制，将物流信息、购物信息、贷款信息、医疗信息四类敏感信息纳入重点保护范围。公安机关在办理精准诈骗案件时应当对个人信息来源予以回溯查证，注重源头打击，对未落实个人信息保护工作的单位进行追责。明确地方各级政府反诈宣传及普法责任，村委会、居委会及教育、民政、市场监管等部门应当开展有针对性的反诈宣传进校园、进企业、进社区、进农村活动，构建一体多面的反诈宣传格局。在第31条中对非法买卖、出租出借两卡及银行账户、支付账户、互联网账号相关行为予以禁止，对以身试法者采取限卡限号、关停新卡新号的惩戒措施。在第32条中明确国家支持发展跨行业、企业反诈技术建设，推进涉诈信息数据共享，对误判并实施惩戒措施的单位及个人提供申诉渠道，核查通过后应当及时解除有关惩戒措施。将经过实践检验的公安机关联合电信运营部门建立电信网络诈骗预警拦截、劝阻系统的优秀做法予以继承和固定，对遭受电诈后生活陷入困境的受害人予以救助，赋予《反电信网络诈骗法》更多人文关怀，更好地体现良法善治精神。国家金融、电信、互联网和公安部门经批准后可对电信网络诈骗活动重点地区采取区域性治理及风险防范措施，从国家层面积极推进国际执法司法合作，与有关国家和地区建立快速联络工作机制，推进跨境电诈犯罪打击治理工作。

在第六章法律责任中，明确电信、金融、互联网三类经营者未采取必要预防措施或者履行治理义务，造成他人损害的，需要根据自身过错程度向被害人承担连带民事责任，明晰处罚原则，构建立体防范机制。上述规定无异于给经营者戴上行业主动治理及行业自律的紧箍咒，一改以往由党委政府、公安机关向相关行业提出监管要求后，相关行业被动实行与配合的工作模式，转而向相关行业设定主体性自律制度，并以此为支点撬动、促成相关行业在落实监管责任方面的系统性自律。但在经营者采取措施是否必要、是否具有过错的认定上，应当评估事中措施与先前行为是否相适应，不能单纯采用事后归责的方式依据已发生的危害结果否定经营者先前行为的价值。公安、电信、金融、互联网、公民——社会结构中的重要组成部分，意指政府、市场和市民社会在《反电信网络诈骗法》规定的制度框架下为实现电诈犯罪治理，构建和谐社会的共同目标通力配合、相互合作。这种组织与动员模式与市场化和等级制相对，是网络化治理在公共政策领域的应用[20]。

4.4 《反电信网络诈骗法》完善空间与适用寄望

人民群众充满对《反电信网络诈骗法》的期待，对天朗气清、风清气正电信网络环境的期待。笔者拟对《反电信网络诈骗法》中待细化、完善的空间与法律适用中的留意之处稍作些许分析建议，以期法律文本与实践空间的顺畅互动。

一是加强机制建设顶层设计，同时删去有关电诈犯罪概念的规定。《反电信网络诈骗法》着力构建多主体立体化电诈犯罪治理格局，在相关主管部门和电信、金融、互联网三类经营者主体责任规定上，除强调各方责任之外，还应当加强各主体之间的交流与配合，打好“组合拳”，使得犯罪信息流转与作战行动指挥部署畅通无阻，统筹协调相关体制机制构建，加强顶层设计，避免“九龙治水”的低效局面。当前网络信息技术迭代更新加速，网络空间向大数据交流计算的云上空间发展，犯罪表现形式亦随之发展变化，从电话、短信诈骗到网络诈骗，最后归于电信网络诈骗的认定就反映了这一历程。因此，笔者认为不宜人为限定电信网络诈骗的范围，可删去总则第二条对于电信网络诈骗概念的规定，从电诈犯罪的实质内涵与运行机理去把握该罪。《反电信网络诈骗法》在电诈概念认定中规定“通过远程、非接触等方式，诈骗公私财物的行为”并不能完全涵盖实践中的电诈犯罪手法，如犯罪团伙里犯罪分子通过线上交流在心理上控制受害人，并要求受害人到指定地点会见团伙的其他犯罪分子，后在犯罪分子的陪同下取款并造成财产损失。这种情况下，在线下陪同受害人取款的犯罪分子即是电诈犯罪的共犯。但前述概念并不能涵盖这一线上线下相结合的诈骗行为，虽在立法技术上采取“等”字表述这一不完全列举的例示性规定，但实践发展千变万化，犯罪手法与时俱进本就难以穷举，不妨直接删去概念认定，亦可消弭不完全列举型例示性规定模糊冗余之弊。

二是在法律适用中对有关规定予以细化，涉及公民人身与财产领域的行政决策应当一以贯之保持审慎，以达到科学、高效、精细治理预期。如作为打击难点的境外实施电信网络诈骗犯罪，《反电信网络诈骗法》规定对前往涉诈严重地区且出境活动存在重大涉诈嫌疑的，或者因电信网络诈骗受过刑事处罚的人员，可以视情况采取出境限制措施。实践中，依照有关规定对相对人采取限制措施之时应注意精准适用，在探寻具体情形基础上做出取舍，对于前科人员的出境限制亦需要结合犯罪情况与再犯可能性进行判断。同时，《反电信网络诈骗法》对主管部门监管责任、企业防范治理责任分别予以规定，为保证规定落实，取得打击质效，主管部门应当对企业落实情况进行监督检查。但是有关监督检查活动应当依法依规开展，明确监管范围、内容、程序等具体事项并告知企业，避免干扰企业的正常生产经营活动，打击犯罪之时亦注意维护经济基本盘。此外，应注重加强国际执法司法合作，以国际警务合作等方式与相关国家、地区、国际组织建立常态化合作机制，提升在信息交流、调查取证、侦查抓捕、追赃挽损等方面的合作水平，有效打击遏制跨境电信网络诈骗活动。

三是应在更多维度、更宽领域开展诈骗预防工作。人民群众反诈意识的培养是犯罪治理环节的“杀手锏”，如若运用得当，可成为终结诈骗的利刃。《反电信网络诈骗法》规定电信、金融、互联网三类经营者防诈宣传的责任，经营者应结合自身特点开展针对性、时效性强的宣传活动，行政部门应抓紧制定和完善相关配套规定，积极做好宣传和解读，加大执法力度，保证法律全面有效实施。全社会合力提高人民群众对涉诈信息的鉴别能力与防范意识，使人民群众在学法、知法、懂法的过程中逐步提升对诈骗信息的辨识能力。此外，应给予老年群体更多的关注，信息接收不畅和缺乏亲人的关照都使得他们在心理上更加孤寂落寞，也更容易被犯罪分子所操控，造成财产损失甚至生命消逝的后果。具体而言，电信运营商在业务办理过程中可针对老年群体就多发、新发诈骗手法进行宣传；金融部门可将反诈信息汇总打包，以符合老年群体认知习惯的形式进行推送展示；互联网公司可在用户访问流量密度大的网页设置反诈答题、反诈h5页面，并辅之以积分流量等奖励。以此种种，细密编织反电信网络诈骗的宣传网络，结合最新犯罪形势巩固宣传阵地，做实多维度宽领域的反诈宣传工作。

5 结语

电信网络诈骗犯罪在我国持续高发近二十年，其犯罪团伙在组织架构、犯罪流程、技术手法上都呈现出纵深化发展态势，在犯罪治理与预防工作持续开展的背景下，历经数轮专项打击与治理仍肆虐不绝，其重要原因在于未能以立体的、穿透式的眼光对电信网络诈骗进行识别、分析与治理。电信网络诈骗治理工作长期停留在公安侦查部门单打独斗的微观治理、单一治理状态，导致公安侦查部门在铺天盖地的电信网络诈骗犯罪中难突重围[21]。在传统犯罪网络化与网络犯罪叠卷化的犯罪形势下，以电信网络诈骗犯罪为代表的网络犯罪不断迭代，犯罪治理中的困境与博弈持续消耗着大量社会资源。法律为国之重器，《反电信网络诈骗法》在立法思路、处断原则、机制构建上皆清晰地触及现行电诈犯罪治理痛点，但“小快灵”的立法特色亦潜藏法律文本粗疏与结构偏重的瑕玷，法律适用中同样存在叮咛之处，而法律适用后的实践成效与反馈仍需继续审视探寻。《反电信网络诈骗法》的施行必将推动我国电诈犯罪治理工作取得更高成效，坚实守护好人民群众的钱袋子，切实维护我国社会和谐稳定。