长江流域生态保护与高质量发展法治保障的实证研究——以芜湖市为例

陈广计

（芜湖市人民检察院，安徽 芜湖 241001）

新时代以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视长江流域生态保护与高质量发展及其法治保障工作。在习近平总书记对长江“共抓大保护，不搞大开发”科学理论的指导下，在习近平总书记数次亲自主持长江经济带发展座谈会的亲切关怀下，国家出台了《中华人民共和国长江保护法》、实施了长江十年禁渔计划等一系列措施、法律制度，为长江流域生态保护与高质量提供了较为全面系统的法律制度上安排。因此，如何将长江流域生态保护与高质量发展法律制度直正能在国家和社会生活得到实施、落实落细，应是摆在国家和全社会、特别是长江流域有关国家机关和社会深入思考和常抓常新的一个重大课题。鉴于此，本文以考察芜湖市生态保护与高质量发展法治保护现状为视角，着眼于问题导向和目标导向，就长江流域生态保护与高质量发展实施法治保障若干问题试笔探讨研究。

一、深入抓好长江流域生态保护与高质量发展实施法治保障应当坚持的基本原则

为了确保长江流域生态保护与高质量发展实施法治保障能够运行顺畅、协调密切、执行有力，并达到预期的目的和良好成效，必须坚持一系列科学的基本原则。

（一）坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想、包括法治思想为指导的原则

党的十九届六中全会一个重大的成果，确立了“两个确立”的决定性意义，即“党确立了习近平同志党中央的核心、全党的核心地位，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位”［1］习近平新时代中国特色社会主义思想实现了马克思主义中国人的新飞跃，是指导中国特色社会主义建设的科学指导思想。特别是习近平法治、绿色发展思想，习近平总书记对长江生态保护与高质量发展实施法治保障系列的重要讲话、重要论述，对长江生态保护与高质量实施法治保障更有直接的指导作用。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想、包括法治思想，特别对长江生态保护与高质量发展及其法治保障重要论述为指导的原则，可以使我们从实现中华民族伟大复兴和实现人民对美好生活向往的战略全局来高度来看待抓好长江生态保护与高质量发展法治保障问题，才能站得更高、看得更远、做得更实，为深入抓好长江生态保护与高质量法治保障提供坚定正确的政治方向和科学指南。

（二）坚持关口前移、预防危害生态违法犯罪为先的原则

要深入抓长江生态保护与高质量发展实施的法治保障，就是要关口前移，把预防各种危害生态违法犯罪摆在非常突出的地位。因为危害生态违法犯罪，对长江生态环境保护危害极大，更影响经济的高质量发展，所造成的危害几年、十几年、甚至几百年都不能修复！因此，将工作重点、关口前移，深入抓好预防违法犯罪工作比执法他司法办好案件更为重要。因为，抓好预防危害长江流域生态和高质量发展的违法犯罪，相比惩治危害长江流域生态和高质量发展的违法犯罪，所花的成本最低、给社会造成危害最少。

（三）坚持以法治化保证常态化、以常态化落实法治化的原则

长江生态保护与高质量发展及其法治保障，是一项关系中华民族复兴的长期战略任务，不可在几年、几十年短期内完成，更不可能毕其功于一役，必须将抓好长江生态保护与高质量法治保障作为全社会、特别是长江流域社会一项长期战略任务来对待。正如习近平总书记在2016 年主持推动长江经济带发展座谈会上深刻指出：“长江拥有独特生态系统，是我国重要的生态宝藏。当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置。”［2］因此，全社会、特别是长江流域社会应当保持战略定力，将长江生态保护与高质量法治保障常抓不懈，驰而不息，久久为功，以法治化保证长江生态保护与高质量措施机制实施的常态化，以常态化实施措施机制落实长江生态保护与高质量的法治保障，才有力深入推进长江生态保护与高质量法治保障落地见效。

（四）坚持将严格执法、公正司法与认真执行政策相统一的原则

政策与法律辩证关系告诉我们：立法、执法和司法活动必须坚持以党的政策为指导，党的政策贯彻是做到科学立法、严格执法和公正司法保证的重要政治保证；当国家和社会相应某种法律规范暂时缺失时。在法律规范没有出台之前，就应当以政策作为执法和司法的法律依据。由于长江流域生态保护与高质量发展实施的法治保障工作涉及面广，情况复杂，极易受各方面因素的影响和干扰而使法治保障工作难以落实落细，甚至会走偏、走样。因此，深入推进长江生态保护与高质量发展实施保障工作更加应当坚持党的政策和国家法律相统一的关系，坚持以党的政策指导长江生态保护与高质量发展执法和司法办案工作，以保证长江生态保护与高质量发展法治保障的正确政治方向，做到执法司法办案正效果、法律效果和社会效果的有机统一。当长江生态保护与高质量发展法治保障工作遇到法无明文规定时，就应当坚持执行党和国家有关政策。

（五）坚持为长江流域产业升级、生态价值转化和高质量发展不断拓展法治保障产品的原则

习近平总书记在《求是》杂志发表的《在深入推动长江经济带发展座谈会上讲话》一文中，着重指出：“推动长江经济带发展……加强改革创新，战略统筹，规划引导，使长江经济带成为引领我国经济高质量发展的生力军。”［3］早在2018 年4 月24 日习总书记在兴发集团宜昌新材料产业园考察时针对长江实行大保护，不搞大开发时，特别指出：“不搞大开发不是不要开发，而是不搞破坏性开发，要走生态优先、绿色发展之路。”为此，在提供法治保障上，既要依法保障长江流域生态环境、绿色发展，又要依法保障长江流域经济繁荣、富足和人民群众美好生活水平不断提升，客观需要在法治保障长江生态环境的同时，还要为长江流域抓产业升级、抓生态价值转化、抓改革创新等提供更多法治保障产品，以法治保障长江流域高质量发展，防止和避免出现守着“金山银山”要饭吃现象的发生，依法保障长江生态保护与高质量发展协调融合。

三、当前长江流域生态保护与高质量发展实施法治保障存在的问题

本课题组通过问卷调查、查阅有关数据及案件资料等方式，以芜湖市为中心进行实证考察调研，在习近平总书记亲自擘画下，随着《长江保护法》、国家十年禁渔计划等法律法规实施，虽然长江流域生态保护与高质量发展实施的法治保障工作取得了明显的成效，但与习近平总书记亲自指示和殷切期望、贯彻实施《长江保护法》等法治保障工作应有要求相比，还存在以下一些突破问题：

（一）社会公众对长江流域生态保护与高质量发展法治保障工作的意识水平迫切需要全面提升

长江流域生态保护与高质量发展法治保障工作，迫切需要社会公众广泛热情参与及支持，这是长江流域生态保护与高质量法治保障工作应得良好成效的社会基础和群众基础。由于本课题结题时间要求较紧，本课题组仅对某一社区发放1000份社会调查问卷进行调查。通过对收上来的社会调查问卷进行统计分析：除有133 份空白问卷视为无效问卷外，共有867 份为有效问卷。其中对“是否知道国家颁布了《长江保护法》”填写“是”仅占有效问卷的64.4% 多一点；对“是否知道长江十年禁渔计划”填写“是”占有效问卷的71.3%；对“法治保障长江流域生态保护与高质量发展的是否有重要性和必要性，有哪些重要性必要性？请简要叙述之！”问卷中大都填写“是”，但对“有哪些重要作用和必要性”问卷则很少有人回答；问卷中对“危害长江流域生态保护的具体违法犯行为有哪些，向何种机关举报，有何进行治理建议？”大都填写“污染环境或者污染长江水违法犯罪行为”，没有人填写具体的违法犯罪行为，对“向何种机关举报”大都填写“不知道”或者“不清楚”。从上可以看出，社会公众对法治保障长江流域生态保护与高质量发展的关注意识有待进一步拓展和深化。

（二）《长江保护法》有效实施，迫切有待于出台更加具体的实施细则

2020 年12 月26 日全国人大常委会颁布实施了《中华人民共和国长江保护法》，对长江流域生态保护与高质量发展作出了较为全面系统的规定。但通过对芜湖市有关行政执法机关和司法机关走访调研，据反映，《长江保护法》有不少规定较为笼统、宏观，不太具体，如该法“第四条国家建立长江协调机制”基本的刚性协调措施有哪些，需要加以明确。又如该法“第五条国务院有关部门和长江流域各省级人民政府负责落实国家长江流域协调的决策，按照分工负责长江保护工作。”这里协调需要哪些部门参加？其职责是什么？再如“第五章生态修复”中各条规定，对长江生态修复的具体标准是什么，需要多少费用，由谁来验收、监督长江生态修复，等等。《长江保护法》要得到有效实施，迫切需要出台具体的实施细则。

（三）预防危害长江流域生态违法犯罪迫切需要得到重视和加强

污染环境、非法捕捞水产品、非法采矿（采沙）等危害生态保护的违法犯罪行为及其后果，是长江流域生态保护与高质量发展的大敌，有的甚至会造成长江流域生态难以修复的严重后果。因此，将危害长江生态保护与高质量发展的违法犯罪行为阻止于萌芽状态非常重要。然而通过对芜湖市有关行政执法单位和司法机关走访调查看，近年来，处理的危害长江生态保护与高质量发展各种一般违法行为，2020 年有823 件956 人，2021 年有924 件1125 人，2022 年1—8 月有956 件1015 人；检察机关办理的危害长江生态保护与高质量发展刑事、民事公益诉讼案件（包括诉前已办结的公益诉讼案件），2020 年有588 件，2021 年有759 件，2022 年1—8 月有626 件，这还不包括尚没有发现的破坏长江生态违法犯罪案件的“黑数”。从上可以看出，上述各种的违法犯罪行为对长江流域生态保护与高质量发展造成严重的危害和威胁，长江生态与高质量发展法治保障形势十分严峻。

（四）法治保障上不能有效杜绝、减少重复性浪费性建设的问题较为突出

本课题组在进行走访调研中发现，也是不少群众反映一个问题，就是城市建设中重复性浪费性建设较为突出。所谓城市建设中重复性浪费性建设。是指城市建设中对某一建设项目在较短时间内数次拆毁，再重新建设，造成人力和物力浪费的建设。如，一条道路建成后，仅使用不到一年，就因为某种原因，拆掉重新建设。据不完全调查，近三年来，这种重复性浪费性建设我们发现有13 起。这种重复性浪费性建设，不仅严重影响经济的高质量发展，造成有限的人力、物力的浪费，特别是有限资源的浪费，还因为建筑物的拆除造成大量的建筑垃圾，无论怎么处理，都严重威胁、危害长江流域的生态环境。

（五）城乡居民按规定分类投放垃圾普及率还不高，多数都是随意投放

习近平总书记曾指出：“实行垃圾分类，关系广大群众人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。”［4］做好垃圾分类工作，不仅关系到人类的生态环境，关系到资源节约利用，还关系到高质量发展。因此，做好垃圾分类工作十分重要，需要社会居民人人参与。为贯彻执行习近平总书记这一重指示，各地、特别是长江流域各地纷纷拿出有力的机制措施，并设立餐厨、可回收利用、有害、其他等生活垃圾分类垃圾桶，此外还设立建筑垃圾投放点，有的还派社区工作人员监督，以推进城乡居民实行推进垃圾分类的落实。然而，本课题组成员在三个社区进行现场观察，发现能做到实行垃圾按规定进行分类投放的，占全部投放垃圾的居民人数的不足30%。不少群众将生活垃圾随意投放，有的甚至将废旧药品、废灯具等有害垃圾投放至餐厨垃圾桶；还有的将建筑垃圾投放至可回收利用垃圾桶等。

（六）法治保障创新驱动和促进生态价值转化迫切需要进一步加强

习近平总书记在考察长江武汉座谈会上曾指出：“要把握科教优势、人才优势转化为长江经济带发展优势。”创新驱动和抓生态价值转化是长江流域高质量发展的重要渠道。因此，必须加强对长江流域创新驱动和促进生态价值转化法治保障上的供给，以法治保障长江流域高质量发展。然而，本课题组通过调研，发现长江流域法治保障创新驱动和抓生态价值转化方面有待于加强：一是法治保障创新驱动、特别是吸引和使用高科技人才的法治保障还不够充分。要大力加强创新驱动，特别是加大产业科学技术的附加值，就需要大量的高科学技术人才。但由于受发展环境、资金等因素的影响，长江流域一些地方，如，本市就吸引、使用人才的机制。就远不如发达地区、城市。如，在合肥市，没有享受福利分房的大学生，每月就会领至1000 元的租房补贴。而我市就没有这一政策；再如，在浙江省宁波市，凡是到该市没有找到工作单位的大学生，都可申请由政府安排住公寓，直至找到工作单位。在我市现还没有这一规定。二是法治保障发展旅游产业和保护性养殖珍稀动植物事业明显不足。发展生态旅游业和保护性养殖珍稀动植物业，不仅是抓长江生态价值转化的重要条件，有利于保护长江流域生态环境，而且也是推进长江流域高质量发展的重要条件。就发展旅游业来说，长江流域各地都发展各自具有地方特色通旅游业，但发展独具长江生态保护的旅游事业却不够多。而浩瀚、美丽的长江令无数国人、包括世界各国人神往的地方，如果再加上修建具有历史典故的景点。是有非常高的旅游价值的。与此同时，在当前长江流域珍稀动、植物，如中华鲟、扬子鳄、江豚、水杉、楠木等越来越少、甚至濒临灭绝，长江流域对其保护性养殖有待于发展起来。如果搞好保护性养殖，也可成为旅游景点，以利于长江流域生态保护。三是法治保障发展循环经济、深化垃圾加工利用有待于进一步加强。习近平总书记在主持中央全面深化改革委员会第二十七次会上强调指出：“全面贯彻新发展理念，坚持把节约资源贯穿于经济社会发展的全过程。”法治保障循环经济发展、深化垃圾加工利用，不仅是建设资源型节约社会，更是有利于保护长江流域生态环境，也是推进长江流域高质量发展的重要措施。因此，从某种意义上说，垃圾实际是放错地方的财富！本课题成员调研发现，本市发展循环经济、对垃圾深化加工利用工作没有充分开展起来，有待于进一步加强。如，城市居民排放的粪、尿、其他生活垃圾就没有很好的利用；还有废旧家具、建筑垃圾也没有进行很好加工利用等。对发展循环经济、对垃圾深化加工利用没有充分开展起来。其中原因当然也很多，但在法治保障上，没有有力有效供给，是重要原因。

四、进一步完善法治保障长江流域生态与高质量发展应当采取的措施机制

针对上述问题，现提出以下措施机制建议：

（一）应全面提升社会公众法治保障长江流域生态与高质量发展的意识水平

一是全面加强对社会公众的主题法治宣传教育。建议有关执法机关和司法机关采取定期与不定期相结合、设点宣传与普遍宣传并用、举办法治讲座与发放宣传资料等方式，让法治保障长江生态保护与高质量发展的法治宣传教育进社区、进校园、进企业，不断加大宣传教育的力度，使法治保障长江生态保护与高质量发展家喻户晓、人人皆知。二是在法治保障长江生态保护与高质量发展领域严格执法、公正司法，并及时公布已办结的案件。因为，法治宣传教育工作经验告诉我们，一个案例，胜过千言万语的说教！通过及时公布严格执法、公正司法危害长江流域生态保护与高质量发展的违法犯罪案件，是对社会公众最好的生动、现实的法治教育。三是充分利用广播、电视、互联网，特别是微信、QQ、微博等新媒体，开辟法治保障长江流域生态保护与高质量发展专栏。定期发送法治保障长江流域生态与高质量发展的宣传资料，特别是社会公众应当远离的危害长江流域生态保护与高质量发展的违法犯罪行为，并发现有这方面违法犯罪行为，要积极举报检举。全面提升社会公众法治保障长江流域生态保护与高质量发展的意识水平，为法治保障好长江流域生态保护与高质量发展厚植坚实的社会基础和群众基础。

（二）应当以长江流域各省、市立法机关为主体，出台《长江保护法》实施细则

因地制宜、因情施策，是有针对性抓好《长江保护法》实施的重要措施。为此，建议应当长江流域以省、市立法机关为主体，组织力量，以贯彻实施好《长江保护法》为目标，立足各自自的实际，在广泛向社会公众、有关基层执法和司法机关征求意见建议、调查研究的基础上，集中收集、归纳出本地贯彻实施《长江保护法》重点、难点、痛点和堵点，有针对性出台适合本地的突出重点、解决难点、纾解痛点、打通堵点的贯彻实施《长江保护法》的具体实施细则，问计于社会公众、问计于基层，不仅是对《长江保护法》的有力宣传，还有利于出台落实《长江保护法》的具体措施机制，深入推进长江流域生态保护与高质量发展。

（三）应当将预防危害长江生态保护违法犯罪成为全社会共识，并成为执法和司法机关业务战略增长点

针对危害长江流域生态保护与高质量发展的违法犯罪时有发生、有时还很严重的问题，就是要关口前移，把预防各种危害生态违法犯罪摆在非常突出的地位，采取宣传教育等各种有力措施，全面提升社会公众预防危害长江生态保护违法犯罪的意识，使之普遍成为社会公众的共识，并设立专项举报危害长江生态保护违法犯罪电话，网站，对举报有功人员实行一定的奖励。这不仅会使人人在工作和生活中时时注意、处处不做各种危害长江流域生态保护违法犯罪行为，同时，发现有危害长江流域生态保护违法犯罪线索的，就会积极向有关国家机关举报，从而形成全社会人人高度重视预防危害生态违法犯罪、人人注意不为危害生态违法犯罪、人人制止危害生态违法犯罪的大格局，尽最大可能杜绝危害长江流域生态保护违法犯罪行为的发生。与此同时，执法和司法机关也要转变执法、司法理念，关口前移，将预防危害长江生态违法犯罪作为业务工作战略增长点，形成无案可办亦英雄的理念，拿出更多精力，采取定期和不定期相结合的方式，深入社会公众宣传、联合组织有关机关实行明察暗访、设立“线人”等措施机制，特别要增加预防危害长江流域生态保护违法犯罪在年度业务考核中的分值比重，下大力气抓好预防危害长江生态保护违法犯罪工作，以杜绝、减少危害长江生态违法犯罪，有力促进长江流域生态保护与高质量发展。

（四）应当加强长江流域建设规划立法、执法，坚决反对、杜绝浪费性重复性建设

针对长江流域浪费性重复性建设突出，不仅造成资源上的浪费，还严重威胁、危害到长江流域生态保护与高质量发展的问题，本课题组认为，应当加强基本建设规划立法、执法工作：一是严格规范基本建设项目的使用年限。建议重大基本建设项目，如楼房、桥梁、道路、广场等，要按照百年大计或者尽可能延长使年限的原则，即规定至少使用100年以上；比较小一点项目基本建设，规定至少使用50 年以上，进行规划建设，非为国家和社会重大利益，非经严格审批程序，不得拆除。二是加强对浪费性重复建设的执法检查、督查。建议由长江流域各地分级政府住建委部门作为执法检查、督查的第一责任部门，设立专用举报、反映电话和网站，加强对浪费性重复建设行为的线索收集，组织较强执法检查、督查队伍，并采取定期（建议每半年一次）与不定期结合的方式，开展对浪费性重复建设行为的巡查，发现有浪费性重复建设行为的，立即采取有效措施予以制止和查处。三是严肃惩治浪费性重复建设行为直接责任人员。对查证属实的浪费性重复建设行为直接责任人员，不论是谁，都要按照直接责任的大小，该依法给予行政处分的，要坚决依法给予行政处分；构成玩忽职守、滥用职权等犯罪的，要坚决依法追究刑事责任，以坚决的法治保障惩治长江流域浪费性重复建设行为的行为发生，杜绝对长江流域生态保护的危害、威胁。

此外，还要强化垃圾的回收利用和深加工的法治保障工作。针对垃圾分类和回收、利用法治保障有待于进一步加强问题。一是依规抓好垃圾分类的落实。建议在机关、企事业单位、各居民小区的垃圾投放点安装监控系统，发现不依规分类投放垃圾的，先劝说教育；再犯者进行罚款处理，以使全民实行垃圾分类投放成为习惯。二是对所有垃圾都要进行无害化处理。长江流域各地都要通过地方性法规，明确规定所有垃圾都要经过无害化处理，方能进行排放。凡是不能对垃圾进行无害化处理即排放的，要依法予以处罚。三是对垃圾回收利用、深加工的，要加大财政补贴的力度。应当通过立法，明确规定，对垃圾回收利用的企业和公民，要加大财政补贴的力度，对垃圾利用深加工的重大贡献的，可给予一定的奖励。

（五）应当加大法治保障创新驱动、特别是科技创新工作力度，强力推进长江流域产业转型升级

针对长江流域法治保障创新驱动、特别是法治保障技术创新驱动需要进一步提升问题，本课题组认为：一要进一步提升吸引创新驱动人才、特别是技术创新驱动人才的立法水平。要以战略思维和全局、世界眼光，出台吸引全国、乃至世界科学技术人才的法律法规，明确规定对引进创新型、高技术创新人才，在研发资金、住房、子女入学、家属就业、工资福利等给予比其他地方更为优厚的待遇，以使长江流域成为吸引全国、乃至世界创新型、高技术人才的聚集地，为创新驱动、特别技术创新驱动提供坚实的人才组织保障。二要出台法律法规。加大创新驱动、技术驱动发展的支持协作力度。应当通过法律法规明确规定，对创新型企业、研究机构及个人，以及创新型项目产业，加大政府财政支持力度。即凡是能推进长江流域产业转型升级、促进绿色发展的，特别是对大幅度提升产业、产品科技含量的附加值的，都要根据不同程度，给予税收优惠、财政补贴，直至给予奖励。三要出台法律、法规，明确规定鼓励推进对外创新驱动、创新技术驱动交流合作。即积极提倡、鼓励长江流域企事业单位、科学研究机构、高等院校等，对外开展创新驱动、创新技术驱动的交流合作，或者合作研发创新技术，或者合作兴办创新型企业项目。对因种种源因不能引进的创新型高技术人才，可采取调智不调人的方法，积极引进创新驱动、技术驱动发展的智力成果，以推进长江流域产业转型升级和高质量发展，使长江流域发展成为高质量发展的生力军和排头兵。

（六）应当在法治保障上不断拓展生态价值转化，有力推进长江流域既绿色发展、又高度繁荣

为了在法治保障上既能保证长江流域绿色发展，又促进长江流域经济发展高度繁荣，不致让长江流域人民群众，守着“金山银山”讨饭吃。应当在法治保障拓展长江流域生态环境价值转化上着力：

1.法治保障发展长江生态旅游业上着力

发展旅游业需要高投资、加强观赏性强的基础设施及景点建设。对此，要将发展长江生态旅游业作为推进长江流域生态价值转化的重要途径来抓，除了国家要加强对长江生态旅游业的投资与建设外，建议出台法律、法规，以村、乡镇为单位，明确规定吸引广大农民、工人及社会公众，入股投资发展长江流域生态旅游事业，并按各人入股投资享受分工。与此同时，鼓励发展与长江流域生态旅游业配套的旅游产品以及土特产。这样，不仅对保护长江生态有利，还可以有效解决发展长江流域生态旅游业资金不足问题。更有利于实现共同富裕，促进长江流域经济高度繁荣、富足。

2. 在法治保障发展保护性养殖长江流域珍稀动植物上着力

发展保护性养殖长江流域珍稀动植物，不仅有利于促进长江流域生态价值的转化，也有利于保护、扩大长江生物多样化，更有利于巩固、发展长江流域良好的生态环境。为此，应当出台法律法规，明确鼓励社会公众发展保护性养殖长江流域珍稀动植物，在启动资金、扩大养殖规模上给予政府财政资金支持，对发展保护性长江流域珍稀动植物有突出成绩的，给予奖励。鼓励、引导保护性养殖长江流域珍稀动植物业纳入长江流域生态旅游业，既可以促进长江流域生态保护，也有利于丰富、发展长江流域生态旅游业。