国际关系视野下二战后英国移民政策的调整——以《1962年英联邦移民法》的出台为主线

元鹏成

(南京大学 历史学院，江苏 南京 210023)

二战后，拥有不同肤色、宗教信仰和文化传统的殖民地和英联邦移民大量进入英国，对英国的政治、社会、人口结构等造成巨大影响，移民问题逐渐成为困扰英国社会的一个突出问题。尽管早在战后初期，英国政府就因殖民地和英联邦移民享有自由出入权，而将其视为一个问题，但直到1962年英国政府才出台了首部限制英联邦移民的立法——《1962年英联邦移民法》(CommonwealthImmigrantsAct1962)。然而，长达十多年的自由移民政策，却使得大量的前殖民地移民得以进入并定居下来，英国也不可避免地转变为多种族、多文化社会。那么，战后初期英国政府因何实行自由移民政策，又为何经过十多年才得以出台立法以限制“问题”移民。关于战后英国的移民政策，学术界已有大量研究，但较少从国际关系视野透视战后英国移民政策的演变。本文基于《1962年英联邦移民法》的出台，拟将战后英国移民政策的调整置于英帝国向英联邦的转变以及英国转向欧洲的历史背景中，考察国际因素对战后英国移民政策转变的影响，以加深学界对这一问题的认识。

一、战后初期的帝国联邦考量与自由移民政策

在新航路开辟后的数个世纪，英国通过一系列殖民征伐，建立起一个横跨全球的“日不落”帝国。在长达数百年的殖民统治过程中，为维护帝国的团结和统一、维持殖民地人民的忠诚，英国政府并未对本土居民与殖民地居民作出法律上的区分，二者皆为英王臣民，并可自由出入英国。二战后，殖民地民族运动此起彼伏、帝国分崩离析，英国政府试图以英联邦继承帝国势力，并通过《1948年英国国籍法》(BritishNationalityAct1948)赋予联合王国、殖民地和英联邦公民共同的“英国国籍”。1948年英国国籍法为英联邦公民自由出入英国提供了法律依据。

(一)战后初期英国对帝国联邦的国际考量

经过长达数百年的帝国扩张和殖民统治，英国的命运早已与帝国紧密交织，帝国也因此影响了英国的对外政策及世界定位。对英国而言，“殖民体系是英帝国赖以生存的基础，殖民地是英帝国利润的重要来源，它是英国成为世界头号强国的基石”[1]335。二战中，英国举帝国之力，最终赢得了战争的胜利，并由此维持了其世界强国的地位。对英国而言，帝国既是它的命运，又是它的责任。战后，面对殖民地一浪高过一浪的民族独立运动，英国政府试图以英联邦继承英帝国，从而继续维持英国的大国地位。

战后初期，加拿大、印度、锡兰等英国前殖民地先后引入它们各自的国籍法，曾经作为维系帝国团结的帝国臣民身份传统面临巨大挑战。为维系前殖民地人民对母国的认同，英国政府出台了《1948年英国国籍法》，以“英国国籍”的形式延续王国臣民的身份传统，并将其扩展至英联邦成员国的公民。《1948年英国国籍法》规定,(1)凡根据本法是联合王国和殖民地公民(Citizens of the United Kingdom and Colonies)，或根据本条第(3)款所述任何国家的现行法令下是该国公民的人，均可凭借其公民身份而拥有英国臣民(British subjects)身份；(2)“英国臣民”一词和“英联邦公民”一词有相同的含义；(3)“英国臣民”在法案生效前改称“联合王国和殖民地公民”……[2]由此可见，在该法之下，一个人凭借英联邦国家的公民身份就可以成为英国公民或国民[3]96。该法抓住“英国公民”的含义，通过承认英国、英属殖民地和英联邦公民为具有同等身份的“联合王国和殖民地公民”，促使新独立的殖民地留在英联邦体系内，从而继续为英国的大国战略服务。

(二)英国自由移民政策对英联邦体系的维系

就整个帝国/英联邦境内的人口流动而言，《1948年英国国籍法》所创建的“联合王国和殖民地公民”身份类别，不仅延续了王国臣民的身份和权利传统，还将其扩展至新独立的英联邦成员国的公民。在该法之下，联合王国、英属殖民地和英联邦境内的全体公民，不论其种族、肤色、宗教信仰及所处地区，均可凭借其“英国国籍”享有自由出入英国的权利。这一共同的公民身份是英国在殖民地获得独立时试图发展的英联邦体系的基础，它以对英王的效忠为纽带联系在一起。《1948年英国国籍法》是英国公民和移民史上的一个重要节点，其创立的“联合王国与殖民地公民”身份类别，为殖民地和英联邦公民移民英国提供了法律依据。

总之，面对战后愈演愈烈的帝国离心倾向，英国政府将英联邦视为帝国的继承人、加强英国世界势力的新工具，力争新独立的殖民地留在英联邦，并通过国籍法授予英联邦公民“英籍公民”身份，以维护帝国/联邦的团结和统一，这也为英联邦公民移民英国创造了条件。然而，从战后开始，“联邦不再是以白人为主的联合，现在，它是白人和有色人种国家的联合”[4]。对英国而言，自战后以来与新近的去殖民化国家形成的英联邦关系，将更牢固地建立在“新”英联邦的自由、自决和种族平等观念的基础上[5]66。因此，“英联邦”移民是在英国政府以英联邦延续帝国、由殖民性质的帝国向自治性质的多种族联合体过渡的过程中兴起的。

二、自由移民问题与限制移民的困境

战后英国政府为维护帝国/联邦的团结和统一，以《1948年英国国籍法》为联合王国、殖民地和英联邦公民创建了一个共同的公民身份，“英国臣民”自由出入母国的传统也得以保留。应对战后英国重建所提供的就业机会，拥有不同语言、肤色、宗教信仰及文化传统的殖民地和英联邦移民大量进入英国，给英国社会带来了一系列问题。尽管越来越多的人要求对这些移民进行控制，但“王国臣民”不可分割的说辞和英联邦是英帝国自然继承者的理念，却极大地困扰了英国政府移民政策的调整。

(一)移民问题的加剧

二战中，英国饱受战争摧残，人员伤亡惨重。经济的重建亟需大量的劳动力，这一需求在国家卫生服务部(National Health Service)、公共运输以及许多制造业部门是极度迫切的[6]。 应对英国的用工需求，许多殖民地和英联邦公民开始充分利用其公民权利移居英国，并逐渐形成了一股移民潮，而去殖民化的推进更是加快了这一趋势。但数百年的殖民扩张所形成的种族等级观念，却使得英国政府从一开始就将这些移民视为一个问题。

1948年6月，载有492名牙买加移民的帝国顺风号(Empire Windrush)停泊在蒂尔伯里，英国的部分政客对此反应强烈。英国下院还为此展开了一场辩论，劳工大臣乔治·艾萨克斯(George Isaacs)说道：“我希望这件事不会鼓励其他人效仿他们。”[7]一群工党议员甚至写信给首相克莱门特·艾德礼(Clement Attlee)，建议在必要时通过限制性立法来控制移民[8]63。1949年“皇家人口委员会”(Royal Commission on Population)的报告同样流露出对于这些移民融入英国社会的担忧:“如果移民状况良好，并且其宗教或种族不会妨碍他们与我国人口通婚并与之融合，那么移民大规模地进入我们这样成熟的社会，才能受到欢迎。”[9]315

继帝国顺风号之后，加勒比移民日渐增多，随后来自印度和巴基斯坦的移民也纷至沓来。他们在英国定居后获得了充分的公民、政治和社会权利。他们享有就业权、选举权，也享有英国新的国民健康服务以及英国所提供的所有社会福利[10]38-39。随着越来越多的“英联邦”移民凭借其公民权利进入英国的社会福利体系，引起了英国社会各界的担忧。在1950年的一次内阁会议上，流露出对与移民相关的社会福利问题的担忧，“与来自殖民地移民相关的主要问题，是他们被更好的就业前景吸引到英国，并且知道如果他们找不到工作，将被比他们在殖民地拥有的生活水准更高的社会服务所救助”[8]89。

此后，来自殖民地和英联邦的“非白人”移民持续流入。1954年，内政大臣报告说，英国的“有色”人口约为40 000人，并且以每年3 000人的速度增长[5]61。他们在为英国的社会经济重建做出重大贡献的同时，大规模移民的继续也加重了英国的失业和福利支出的负担，使得社会住房和其他一些服务机构变得更加紧张，从而激化了当地人与移民之间的矛盾。《每日电讯报》(Daily Telegraph)报道了“城市居民对西印度人涌入的关注”。它称移民是他们所在的伦敦、利物浦和伯明翰定居区的一个负担[8]95。英国社会的种族情绪也因移民的大量到来而日益高涨，反移民呼声此起彼伏。

(二)限制移民的困境

面对日益高涨的反移民呼声，英国政府内部就移民控制问题展开了激烈辩论。在1954年的内阁讨论中，首相温斯顿·丘吉尔(Winston Churchill)就是否适时实行移民控制进行了总结：“他们(移民)的到来迟早会受到大多数英国人的反感，但目前这个问题还没有严重到能够使政府采取足够应对措施的假设程度。”[8]63

1955年，保守党中央协会(Central Council of the Conservative)和工联协会(Unionist Associations)勉强通过了一项动议，要求立法禁止来自英联邦的移民[11]。内政大臣劳埃德·乔治(Lloyd George)随后向内阁提交了一份关于移民控制的法律草案。内阁大臣诺曼·布鲁克(Norman Brook)毫不怀疑该草案的预定目标，在给首相艾登(Eden)的一封信中，他写道：“虽然法案本身是非歧视性的，但法案直接针对的目标却是明显的，并且政府也无法避免披露其真实目的。”[8]6611月，内阁决定由于这一“问题”并非特别严重，且立法行动也有着重大的政治代价而不予立法。随后内阁建立了一个委员会，负责报告移民趋势并就采取适当行动提供建议。委员会总结道：“尽管‘有’色移民已成为一个不祥的问题，但目前的优势平衡不利于控制。”[8]67

英国政府内部在讨论移民问题时，清楚地表现出对这些移民存在的种种担忧，但战后初期，无论是就现实利益还是就帝国情结而言，英国政府都非常看重与殖民地和英联邦之间的关系。据统计，1951年英国是帝国和英联邦内除加拿大以外所有成员国最大的买主和商品供应者。1950—1954年期间，整个帝国和英联邦在英国进口贸易总额中所占的比重为49%，在出口贸易中则高达54%[12]。英联邦仍然是英国国际经济地位的重要支撑。20世纪50年代英国正处于去殖民化进程的关键阶段，帝国解体的历程在继续，英国势力撤离了缅甸、锡兰、马来西亚和西非[13]。如果英联邦的愿景想要取得成功，必须说服亚非地区即将独立的殖民地加入。当英国政府向其他英联邦成员国宣扬种族伙伴关系的优点时，对其移民引入限制性立法，必将付出一个在当时看来不值得的政治代价，因此暂缓了对移民的立法控制。正如伊恩·斯宾塞(Ian R.G. Spencer)所言：“这些立场的背后，是担心引入立法会对英联邦的统一性、英国作为其领导的地位，以及英国与英联邦各成员国的双边关系产生不利影响。”[5]80

由上可见，尽管早在殖民地和英联邦“有色”移民到来之初，英国政府就将其视为一个“问题”，但为了力争新独立的殖民地留在英联邦体系内，英国政府将共同的公民身份、英国和英联邦之间自由流动的传统作为英联邦理念的一种体现，而“新”英联邦国家的本质就在于其多种族、多文化和多语言的特点。通过立法来控制“有色”移民，必将会对英国在英联邦内的政治和道德领导地位造成不利影响。这些问题极大地困扰了英国政府的决策，随着越来越多的移民的到来，英国政府陷入进退失据的尴尬境地。

三、英联邦作用的下降及移民立法的酝酿

面对日益高涨的反移民呼声，英国政府内部就如何控制移民，进行了长期且频繁的讨论。在此期间，英国政府继续沿用和扩大战前通过要求殖民政府对人口流动所施加的行政限制。然而，随着时间的推移，英联邦成员国之间的关系日渐疏远，英国控制乃至影响英联邦的能力也在逐步下降。这些变化不仅对于英国控制来自英联邦的移民更成问题，而且谋求以英联邦维持英国国际经济地位的美梦也逐渐破灭。随着英联邦作用的下降，英联邦对立法控制移民做出不利反应的代价已经降低，英国政府渐趋转向考虑引入移民控制立法。

(一)英联邦作用的下降

为有效遏制移民的到来，战后初期英国政府继续沿用了帝国时期的行政安排，即通过要求殖民当局合作、限制发放护照等措施控制移民的流动。例如，1950年，殖民部即要求殖民当局考虑是否有可能限制发放给那些“财务状况不佳”和没有稳定工作的人的护照；殖民地事务大臣(Secretary of State for the Colonies)则要求在殖民地尽可能广泛地分发一份题为“警告有意从牙买加移民到联合王国”的通知[5]32。1954年，内政大臣大卫·麦克斯韦·法伊夫(David Maxwell Fyfe)向内阁报告：根据内阁的指示，过去几年中，已尽可能地采用了阻止殖民地居民移民英国的行政措施[8]22。长期以来，在殖民当局的配合下，这些措施广泛有效且在英国的入境口岸没有构成歧视。

然而，随着去殖民化的推进，英国与前殖民地之间的关系发生了重要变化。尽管英国政府将英联邦视为英帝国的自然继承者，但英联邦毕竟不是英帝国。英联邦由独立主权国家组成，内部关系是平等的，而英国实力已大大下降，在政治、经济和军事上都不再具备控制的能力[14]。这些独立或自治政府更多的是根据自身“利益”而不再是伦敦的“要求”作出相应决定。英国政府发现，通过寻求其他政府合作以控制移民流动变得越来越困难。20世纪50年代中后期，每年进入英国的移民超过2万人。到1958年，已经约有12.5万名西印度裔在英国定居下来[15]。此后，移民逐年递增，并在1961年达到50万人的高峰[16]。移民的快速增长给英国社会造成了巨大压力。

不仅如此，在经济和外交方面，英联邦的作用也在逐步下降。经济上，战后英国与西欧各国的贸易量逐年上升，1958年英国对西欧12国的出口占其全部制造业出口的83.2%[1]339。自20世纪60年代起，英国对欧共体国家的进出口贸易稳步增长。英国对外贸易呈现“欧洲化”趋向。外交方面，英联邦成员逐渐增多却日益松散。1956年的苏伊士运河危机中，英国本指望英联邦国家会挺身而出、鼎力相助，但除澳大利亚、新西兰口头上表示站在英国一边外，锡兰表示反对英国的侵略政策，印度和巴基斯坦则对英国的入侵予以谴责[14]356。英联邦多数成员国的反应，令英国大失所望；1961年英联邦会议更是不顾英国的意愿，终止了南非成员国资格，使得英国颇为尴尬。失望之余，英国对外交政策进行了相应的调整。

(二)转向立法限制移民

随着英联邦作用的下降和对欧洲依赖性的增长，英国逐渐转向欧洲，希望借助欧洲改变不利的内外环境。20世纪50年代后期，麦克米伦(Macmillan)政府承认“变革之风”吹遍非洲大陆，他也承认有效阻止“非白人”移民英国可能在政治上是明智的[3]108-109。结束英联邦移民自由出入的主要障碍消失了。

1958年，战后英国首次大规模的种族骚乱发生在伦敦西部的诺丁山与诺丁汉，由此将移民与种族关系问题提升到英国国家的突出位置[6]224。此后，英国广大公众日益关注恶化的种族关系，越来越多的人要求对移民进行限制。英国政府内部再次就引入移民控制立法展开激烈辩论。

在1958年11月的下院辩论中，奥斯本(Osborne)告诫同事，必须避免即将到来的种族分裂，他声称，“是时候有人为我国的白人大声疾呼了”[9]316。随后他援引了《每日邮报》(Daily Express)最近的一次民意调查，指出将近80%的选民赞成引入移民控制[5]106。面对愈益强烈的限制移民的呼声，到20世纪60年代初，保守党政府内部越来越多的人转向支持对来自殖民地和英联邦的移民进行控制。在1961年5月的内阁会议上，内阁委员会转变态度，决定建议立法限制移民的进入。内政大臣巴特勒(Butler)指出，“鉴于‘有色’移民人数迅速增加——估计到1961年净‘有色’移民在15～20万之间，政府支持者现在认识到，如果我国要避免出现与美国类似规模的问题，立法是不可避免的。”[5]121-122

总体而言，伴随英联邦作用的降低和对欧洲依赖性的增大，维系英联邦团结的自由移民政策的重要性也随之降低。而英联邦移民的大量涌入、英国国内移民问题的日益加剧，也使得英国民间与政府内部越来越多的人转向支持对移民问题进行立法控制。1961年，保守党政府决定引入立法以限制移民。

四、《1962年英联邦移民法》的出台与移民政策的调整

随着英联邦作用的降低和国内移民问题的愈益加剧，平衡在那些支持对英联邦和殖民地移民实行包容政策的人与那些主张限制的人之间转移。进入20世纪60年代后，英国两大党先后转向支持立法限制英联邦移民。此后，英国政府开始调整移民政策，逐渐加大了对英联邦移民的控制力度。

(一)《1962年英联邦移民法》的出台

在保守党后座议员、党内忠诚人士和内阁成员日益增长的压力下[10]45，以立法终结所有英国臣民自由进入英国的法律权利的决定，最终由内阁委员会于1961年9月29日作出，并在10月10日得到全体内阁成员的确认[5]124。在1961年10月31日的女王演讲期间，英国女王宣布将“引入立法以控制来自英联邦其他地区移民到英国的臣民”[17]。 该法案于1962年4月18日获得议会通过，即《1962年英联邦移民法》。

《1962年英联邦移民法》消除了英联邦公民自由移居英国的权利，并将移民条件与英国的劳工需要相联系。其规定如下：除“(a)出生于联合王国的人；(b)持有联合王国护照并且是联合王国和殖民地公民，或持有由联合王国或爱尔兰共和国签发的护照的人”[18]不受控制外，控制适用于所有英联邦公民。同时，出生于联合王国之外且持有由殖民政府签发的“联合王国与殖民地公民”护照的公民也受到限制，这在此前从未被法律所禁止。不仅如此，该法案还为想要进入英国工作和生活的英联邦公民创设了三类工作证。A类，拥有雇主提供特定工作的人；B类，拥有特定技能的人；C类是针对没有特定技能或工作机会的工人。各类别的年度配额由英国政府确定，并按先到先得的方式运作。最初A类和B类的年度配额是20 800张，C类是10 000张。C类是可变的，可以根据英国的经济需要而调整[8]30。

由此可见，《1962年英联邦移民法》以工作证的形式限制了移民的进入，英联邦公民不再是一个享有与英国公民同等身份权利的英国国民，他们现在是工人及其家属，被劳工部发放的工作证(Voucher)①限制。基于该法，英国政府能够对殖民地移民的规模与构成实施一定程度的控制。正如劳工大臣约翰·黑尔(John Hare)所言，“这种制度的显著优点就在于它的灵活性，政府可以根据经济、社会和政治方面的考虑来改变移民水平。”[5]122此外，在《1962年英联邦移民法》中，英国政府还建立了首个移民整合机构——英联邦移民咨询委员会，负责为内政部提供建议[19]。这是在重新确定英国与英联邦关系时的一个重要转向。

(二)移民政策愈加趋紧

当保守党政府引入《英联邦移民法》时，工党领袖休·盖茨克尔(Hugh Gaitskell)予以强烈谴责，他声明，“工党反对限制移民，因为每一个英联邦公民作为英国国民有权按照其意愿进入这个国家。王国臣民的这项权利已存在数百年，工党应无条件地维护它。”[20]但在1963年新领袖哈罗德·威尔逊(Harold Wilson)上任后，工党的立场发生逆转。到1963年末，工党已不再正式质疑移民控制的必要性。1964年，工党内政大臣索斯凯斯(Soskice)进一步宣布：“政府坚信有效的控制是不可或缺的，我们接受并且一直接受。”[10]46

1965年8月，工党政府发布《来自英联邦的移民》的白皮书(ImmigrationfromtheCommonwealth)，进一步加紧了对英联邦移民的限制。白皮书规定将发放给有特定工作机会或特殊技能的英联邦公民的工作证减少到每年8 500张[5]135，并废除了那些没有工作或特定技术的移民获得工作证的权利[9]319。白皮书呼吁一种“移民不会超过英国吸收他们的能力”的平衡，并指出：联合王国已经是一个多种族社会并且英联邦移民对我们的经济做出了宝贵的贡献。他们中的大多数人将留在英国生活……与此同时，必须承认这个国家有近百万不同社会和文化背景的英联邦移民，在他们聚集的地区引起了一系列问题并造成各种社会紧张局势。如果我们想要避免种族冲突的邪恶……那么这些问题和紧张局势必须得到解决和消除……[10]66。白皮书在工党会议上得到认可，标志着工党完成了对移民政策的调整。

为进一步加强对英联邦移民的控制，1968年工党政府引入了第二部英联邦移民法，即《1968年英联邦移民法》。在该法之下，“出生与领土”成为移民的新的资格条件，英联邦移民被要求与英国有更“实质性的联系”[21]。通过一系列立法，英国政府对英联邦公民移民英国的法定要求更加严格。

随着移民问题的愈益加剧，以及英国外交重心由英联邦向欧洲转变，英国政府在经过长达十多年的讨论后，最终引入了首部限制英联邦移民的立法——《1962年英联邦移民法》，实现了由自由移民向限制性移民政策的转变。坚定的移民控制作为良好种族关系的前提条件成为两党共识，其核心是接受更加严格的移民控制，加上政府支持通过整合促进种族和谐的措施[22]。此后，两党围绕移民控制展开竞争，也越发关注移民的融合问题。英国的移民政策趋于合理化。

五、结语

二战后来自殖民地和英联邦的大规模移民导致英国社会发生了巨大变化，英国由此逐渐转变为一个种族与文化更加多样性的社会。尽管早在战后初期，英国政府就对自殖民地和前殖民地的“有色”移民表示担忧，但战后英国移民政策的调整是在后帝国时代进行的，由帝国向联邦转型、再由英联邦转向欧洲的趋向是影响英国政府制定移民政策的重要因素。

战后面对殖民地愈益强烈的离心倾向，英国政府将英联邦视为帝国的自然继承者，强烈希望新独立的殖民地能够留在英联邦。为此，英国政府延续帝国身份传统，通过《1948年英国国籍法》赋予英联邦公民“英国国籍”，以此来延续前殖民地与母国的联系。英联邦公民也由此获得了自由移居英国的法律权利。此后，日益增长的来自前帝国地区的“有色”移民，给英国社会带来了巨大的压力。尽管英国政府试图引入立法以限制移民，但这势必会破坏英联邦的构想和团结。

随着去殖民化的推进、英联邦作用的下降和对欧洲依赖性的增大，英国逐渐转向欧洲，立法限制英联邦移民所需付出的代价已大为降低。因此，面对日益加剧的移民问题，到20世纪60年代，英国两大党先后转向支持立法限制英联邦移民。此后，英国的移民政策愈加趋紧。直到1981年，英国政府出台新的国籍法——《1981年英国国籍法》，彻底告别了延续多年的帝国身份传统，英联邦公民进入联合王国的权利最终被完全废除。然而，战后长达多年的移民政策的调整，也使得英国不可避免地由一个多种族帝国转变为一个多种族、多元文化的国家。

注释:

①根据《1962年英联邦移民法》第2条第(3)款(a)项，“为了就业的目的而进入联合王国，由劳工部或北爱尔兰劳工和国家保险部为本条目的而签发的当前工作证”。