系统化构建与体系化运行：后脱贫攻坚时代返贫风险治理的政策框架

王春城 刘欢欢（燕山大学公共管理学院，河北 秦皇岛 066004）

我国已于2020 年取得脱贫攻坚战的全面胜利，历史性地消除了绝对贫困问题，但由于脱贫脆弱性的客观存在，如何应对返贫风险的挑战，特别是防止规模性返贫，便成为“后脱贫攻坚时代”亟待解决的重要问题：从人口方面来看，尚存在一批人均可支配收入略高于国家扶贫标准的家庭，以及因病、因残、因灾、因疫情影响等引发的刚性支出明显超过收入或者收入大幅缩减的家庭；从地区分布来看，还存在自然条件较差、基础设施和公共服务水平尚薄弱的地域，因发展条件有限而整体发展水平较低；从领域范围来看，在医疗、教育、就业、产业、灾害等领域均面临风险挑战，重大疾病、教育费用、就业困境、经营失败、灾害冲击等风险因子依然存在。面对这一客观形势，如若不能对返贫风险进行有效的治理，将对巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴形成基础性挑战。针对返贫风险何以识别、如何挖掘返贫风险背后的脆弱性因子、如何从系统层面把握返贫风险的治理逻辑、如何通过政策体系及其有效运行来治理返贫风险、构建何种框架能打破实践中返贫风险应对的“零散式”“断点式”局面并实现返贫风险治理系统化和体系化等问题，本研究基于公共政策和风险治理的理论视角，试图构建后脱贫攻坚时代返贫风险治理的政策框架，为复杂的返贫风险治理提供理论逻辑和现实参考。

一、研究回顾：返贫风险治理的学理探究基础

通过学术史梳理可以发现，由于实践和理论方面的多种原因，风险和不确定性已成为社会科学的核心问题［1］，系统的社会科学风险研究自20 世纪60 年代末期开始，从早期的风险认知、风险沟通、不确定性决策，到风险与平等、风险社会、脆弱性与恢复性，到最新的风险与适应、综合风险治理等［2］。在贫困治理领域，贫困陷阱、脱贫稳定性研究与返贫风险及其治理问题密切相关。马尔萨斯（Malthus）于1798 年提出的“人口陷阱”理论标志着“贫困陷阱”问题开始进入学术视野。20 世纪40 年代末期到60年代中期，爆发了该理论的第一次大讨论：纳克斯（Nurkse）提出“贫困恶性循环”理论，缪尔达尔（Myrdal）提出“循环积累因果关系”理论，纳尔逊（Nelson）提出“低水平均衡陷阱”理论等。从20 世纪90 年代开始，该理论研究进入了新阶段，学者们从人力资本、教育、技术等多方面开展了深入研究，认为政府干预可以引导一个国家跳出贫困陷阱［3］，但每个贫困陷阱的模型设计都是为了突出恶性循环背后的一个特定反馈机制，由于贫困陷阱多种根源并存，每一种政策干预都可能导致新的问题［4］。从国内研究来看，我国学界关于稳定脱贫、返贫风险研究的密集兴起与脱贫攻坚战的推进相关，其主要关注和研究发现如下：

（一）关于返贫风险诱发因素的研究

风险诱发因素的精准识别是有效开展返贫风险治理工作的基础，在诱发因素的解读研究上，不同类型、不同领域、不同特征的风险因素对返贫存在差异化影响。返贫风险由外部因素引发，包括自然灾害、社会事故、经济风险等，需要进一步提升返贫风险防范水平，化解外在风险［5］；由于销售困难、缺少技术导致产业经营不顺或失败出现返贫现象，需要加强政策接续帮扶以阻断返贫风险［6］；就业收入较低是产生返贫的主要因素，由于技能不足而无法实现就业导致家庭收入欠缺，使家庭生活水平有可能降低到贫困线以下以致返贫；家庭因重大疾病、残疾、劳动力不足等脆弱性也构成了返贫风险的主要内部因素［7］。

（二）关于返贫风险治理政策要素的研究

返贫风险治理的政策活动主要涉及政策理念、价值目标、运行原理、主体参与、责任设定等要素。政策理念设定与价值目标选择要根据逻辑性、灵活性、时效性的原则及时调整指导思想及治理目标，转变政策支持方式，摆脱政策体系与扶贫实践不能有效衔接的困境，构建长效衔接机制［8］；在运行过程中，依据“事故链”等返贫风险运演机理［9］，坚持预防与帮扶相结合、开发式与保障性相结合、外部帮扶与群众主体相结合解决返贫风险问题，从而实现治理工作的科学性及精密化；运行过程需要政策主体的参与，形成多元化协同式的治理主体格局，充分发挥党的领导核心作用、地方政府的中枢力量、社会组织的辅助功能，并与农户自身动力形成合力［10］，多管齐下共同监测返贫风险；在责任设定中，应以综合协同思路凝聚治理合力［11］。

（三）关于返贫风险治理机制的研究

返贫风险治理是一个动态过程，要有与之相匹配的治理机制才能有效开展。要不断完善事前预防与事后帮扶，构建从监测到评估再到应对的系统性返贫风险治理机制，形成脱贫人口返贫风险监测的基本机制设置［10］；风险萌芽阶段要充分发挥预防监测作用，遵循风险治理原理，建立返贫风险预警监测机制［12］，能有效化解返贫风险，同时要考虑风险治理的持续性，有必要在动态监测机制的基础上进一步加强政策帮扶机制的实施，以保障治理工作的长效性；工作的统筹落实需要发挥政策主体的治理价值，以多元化主体为导向建立协同治理机制［13］，以改进和完善返贫风险单一治理的工作方式，提高返贫风险治理的有效性；返贫风险治理涉及不同层次的政策主体，确保这些主体严格按照政策要求开展相关工作，需要建立监督考核机制，以及阻断返贫的市场化助推机制［14］。

综上所述，学界将贫困治理研究的重心逐渐转向返贫风险问题上，无论是对返贫风险因素还是返贫风险治理的研究均展开了较为广泛的讨论，然而，既有研究更多地聚焦特定要素、环节或地域，缺乏从宏观视角对返贫风险治理问题作出整体性分析，相关讨论呈现零散式、断点式特征，需要通过系统性、体系性的返贫风险治理框架，对其进行整合和建构。有鉴于此，本文基于公共政策与风险治理的理论和实践视角，将返贫问题置于风险治理的思维逻辑中，尝试构建一个“风险因子—政策体系—运行环节—应对机制”的返贫风险治理框架，为后脱贫攻坚时代的接续贫困治理提供制度性启鉴。

二、分析框架：返贫风险治理体系的要素与运行

“返贫”是一个动态的概念，指脱贫后又重新返回到贫困的状态。“风险”与不良状态及其后果有关，意味着其发生的可能性。在贫困治理的过程中，“返贫”与“风险”是相关联的范畴，返贫风险是指由于内部因素或外部条件的变化，已脱贫人口重新返回贫困状态的可能性。根据风险管理理论，风险管理者需要识别致灾因子、做好管理决策、开展风险前的减缓、准备到风险后的响应、恢复等一系列组织工作，形成一套完整的应急管理系统，以便能有效应对风险的发生。返贫风险是风险的一种特殊形式，对返贫风险的治理也要遵循风险治理的一般规律，即运用风险管理思维来系统地思考返贫治理问题。总体逻辑理路如下：

（一）返贫风险因子的脆弱性分析

返贫风险的治理首先在于如何看待和对待返贫风险因子的脆弱性。贫困脆弱性理论可用于风险因子的分析。脆弱性指农户在未来陷入贫困的内在条件及其程度，综合反映了返贫的情境、概率及原因等状况。进一步而言，当家庭受到风险冲击时，会引起家庭经济收入的变化，导致家庭生活水平降到脱贫标准以下。为了防止返贫，需要分析返贫风险因子的脆弱性，对存在潜在风险的对象进行监测和帮扶，确保其不落入“贫困循环”。返贫风险因子在脆弱性情境下，家庭收入受到灾害、产业、就业、医疗及教育等方面风险的威胁，出现的返贫风险因子能显著影响贫困脆弱性。因此，在返贫风险治理过程中，识别并分析相关领域脆弱性的返贫风险因子，是有效治理返贫风险的基础。

（二）返贫风险治理的政策体系

返贫风险治理的政策体系充分吸收了我国贫困治理的政策要素。基于对现有贫困治理政策体系的参考借鉴，在政策体系框架中，政策要素的选择需从宏观层面把握政策理念、价值目标、运行原理、政策主体、责任配置等方面，为返贫风险治理政策体系的运行提供静态要素意义的支撑。其中，政策理念是政策制定的思想底蕴，价值目标是政策制定的目的追寻，二者对国家相关政策的制定及落实起着引导作用；运行原理、政策主体、责任配置是政策动态实施过程中的必备要素，通过遵循客观的演化规律，多元主体的协同治理、责任工作的配置落实，形成系统化、体系化、全方位的返贫风险治理政策体系，以促进返贫风险的长效治理。

（三）返贫风险治理的运行环节

返贫风险治理须关注核心环节，不同风险治理的过程都须把握好关键环节，才能形成有效治理风险的完整过程。基于风险管理系统的运行流程，可将风险发生前的减缓和准备以及风险发生后的响应和恢复等阶段与贫困治理的运行环节联系起来。依据我国贫困治理的实践经验，可尝试将贫困治理的监测、准备、帮扶、评估运用到返贫风险治理过程中，遵循事前预防、事后帮扶的原则开展相应的治理活动。返贫风险治理四个环节的运行与风险管理系统的运行过程之间存在高度契合性，依据风险管理的逻辑来治理返贫风险具有一定的普适性。

（四）返贫风险治理的应对机制

返贫风险治理的应对机制可借鉴风险管理已有的知识贡献。风险管理是将可能发生的危险及其损失减至最低的控制过程，应用于返贫治理中，即把可能出现的风险及其影响降至最低。返贫风险的治理是为了巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进精准帮扶政策，而应对机制的实施是对相关政策的积极落实。在政策体系框架中，应对机制是对政策体系执行过程的反应，执行是对政策制定实践的检验。落实好应对机制，重视内外部返贫风险因子的脆弱性，能有效防范化解返贫风险。具体而言，结合返贫风险因子的脆弱性、返贫风险治理政策体系的全面性及治理运行环节的时效性，风险应对需贯穿于返贫风险治理环节运行之中，从预防到治理多维度建立返贫风险治理的应对机制，形成循环式返贫风险治理体系。

综上所述，返贫风险治理政策体系框架（见图1）的四个部分系统反映了治理返贫的机理，各部分之间相互作用、相辅相成，是返贫风险治理体系的要点所在。返贫风险治理框架的整体逻辑是基于对返贫风险脆弱性因素的研判，通过各个治理环节对其进行预防监测，在运行过程中对风险因子预防监测越准确，则越有利于采取精准的应对机制，进而有效地防范化解返贫风险的发生或减轻其后果影响。该政策框架既是返贫风险治理的思路框架，也是各级各部门可以遵循的行动框架，为返贫风险治理提供系统性指引。

图1 返贫风险治理政策体系框架图

三、风险因子：返贫脆弱性因素的识别与分析

风险是指在特定的时间与空间环境下，某种损失发生的可能性，有效治理返贫需要精准识别不同风险程度的风险因子。脆弱性其本意是指“受到伤害的可能性”，在返贫风险治理中是指地区或家庭未来陷入贫困的可能性，即脱贫对象重新退回贫困线以下，出现脱贫又返贫的现象［15］。从理论逻辑上看，返贫风险因子与脆弱性存在多元、复杂的关系，脆弱性是对返贫风险程度的测量与展现，对其深入分析，有助于明确对哪些风险因子进行积极的治理。参考现有的理论和实践研究成果，本文以灾害、产业、就业、医疗、教育等领域为重点，剖析返贫风险因子的脆弱性问题。

（一）灾害领域

灾害领域返贫风险因子的脆弱性集中体现在自然灾害的突发性。因灾害返贫主要是指不可抗力因素引发自然灾害的发生导致脱贫后又重新陷入贫困的现象。自然灾害的偶发使家庭无法抵御冲击而生活水平迅速下降并陷入困境。我国幅员辽阔、气候多样，同时自然灾害种类多、发生频率高，而脱贫地区多位于地质条件特殊、地理位置偏僻、基础设施薄弱的地方，脱贫人口的生存与发展受限于不利环境，洪涝、地震、滑坡、泥石流等自然灾害一旦发生，致使当地经济基础遭到破坏，居民主要收入来源被切断、财产损失严重以致生活陷入艰难。除此之外，当地居民防御自然灾害的能力较弱，当灾害发生时，人们无法抵御其带来的冲击，致使家庭收入骤减，出现返贫风险的可能性较大。据中国国家防汛抗旱总指挥部数据显示，2020 年洪涝灾害造成7，047.1 万人受灾，超过200 万人面临返贫风险。由此可见，自然灾害冲击造成脆弱性返贫是灾害领域返贫风险高的主要因素。

（二）产业领域

产业是贫困地区经济发展的支柱，“产业发展是可持续增收的主要渠道，没有产业的支撑，即使脱了贫也可能存在一定隐患”［16］，产业领域返贫风险脆弱性是导致经济收入欠缺的关键原因。产业领域返贫风险的发生源于产业发展不顺或经营失败，从而导致脱贫人口因没有收入来源再次陷入贫困。在相同的市场竞争环境下，由于脱贫地区产业结构单一、产业链较短，缺乏相应的竞争优势，加之缺乏市场风险预知能力和规避风险能力，导致产业领域出现产业经营不顺或失败，缺乏经济收入而出现脆弱性返贫的现象［17］。此外，由于缺乏市场外部信息的沟通，出现市场产品同质化现象。同质化是指在市场竞争的环境下，同类中不同品牌的产品在外观、性能、营销手段上逐渐趋同的现象，同质化在市场上不仅会使产品供大于求，影响产品价格，而且会出现严重滞销状况，同样会出现产业经营失败问题。因此，产业经营不顺或失败是导致地区经济收入减少、出现不同程度脆弱性返贫现象的重要因子。

（三）就业领域

由于就业收入不稳定致使就业领域出现脆弱性返贫的风险。从理论上来说，事物的形成与发展往往是由内外部因素共同作用的结果，内部因素对事物的发展起着决定性作用，是动力之源，具有根本性；外部因素提供外在客观条件。内部因素源于受教育程度低、缺乏生存技能，自主脱贫的积极性不高，“等、靠、要、懒”思想观念占据主导地位，欠缺内生动力而出现返贫的风险。外部因素包括由于缺乏劳动技能，人们知识文化水平较低，无法从事专业技术含量高的工作。虽然国家开展免费培训服务，但因文化水平有限、学习能力不足、缺乏求知上进心等阻碍因素，部分脱贫人口仍无法获取专业技能，当市场出现波动时仍然面临失业危险。对于长时期从事种植业、养殖业的脱贫人口来讲，现代农业技术的推广使传统技能适用性不强、农业不稳定从而收入没有保障。因此，在就业领域中，由于自身内外部因素，导致就业不稳定而面临返贫风险。

（四）医疗领域

医疗领域存在较高风险程度的返贫因子在于因病返贫的脆弱性强。因病返贫是指因患上重大疾病、慢性病等原因造成家庭收入减少而支出增加，脱贫后再次陷入贫困的现象。重大疾病、慢性疾病在某个时间段的发生，造成家庭劳动收入的减少、医药费用支出的增加，使得刚刚脱贫或处于脱贫边缘家庭抵挡不住此类风险的冲击，进而家庭生活水平再次降到贫困线以下。具体而言，由于重大疾病、慢性病的治疗需要长期性的药物支持，家庭所需要的刚性支出费用比例提高，在家庭收入只减不增的情况下很容易出现没钱看病的情况，因病返贫的脆弱性增强。需要说明的是，即使脱贫人员仍然享受国家医疗保障“带来的福利”，但由于医疗技术设备的更新，人们所承担的医疗保障以外费用也在逐渐增加，导致家庭抵御疾病风险的能力弱。

（五）教育领域

教育领域返贫风险主要源于因学返贫风险的脆弱性强。因学返贫主要是指因家庭子女接受非义务教育、支付高昂的学费、生活费等导致返贫的现象。随着新时代思想观念的转变，更多家庭意识到文化教育、知识技能培养的重要性，大多数父母都会尽力支持子女上学。现阶段我国义务教育阶段个人负担的费用较少，但非义务教育阶段如高中、大学、研究生都需要个人支付可观的教育费用。随着受教育周期的增长，个人支付的教育费用也越来越多，再加上子女生活费用的支出，教育成本逐渐增加。沉重的上学负担致使一些家庭在一段时间里处于入不敷出的状态，生活水平出现严重的波动，又因为教育的投资在短期内难以得到显著成效，因此，因学返贫脆弱性的增强使得教育领域返贫风险不断提高，因学再次陷入贫困的状况不容忽视。

在实践中，返贫风险因子并不局限于以上几种，不同地域、不同人群往往面临着更为多样的风险因子，以上分析主要是以普遍性、典型性风险因子为例。从总体上来看，不同领域存在不同种类的返贫风险因子，而其脆弱性受到来自内外部因素共同作用的影响。具体而言，内部因素是由于人力资本水平低、缺乏技术和资金、接受新事物的能力有限引发的返贫；外部因素是受到灾害、疾病、上学成本等压力使得返贫风险再次发生。因此，对返贫风险的治理在于：如何防范脆弱性的返贫风险因子以及在对政策体系整体逻辑思考把握的基础上进一步优化治理政策及治理机制。

四、政策体系：返贫风险治理的系统框架

我国农村脱贫攻坚目标任务的完成意味着物质贫困、绝对贫困问题的解决［18］，返贫风险治理是巩固拓展脱贫攻坚成果的首要任务，构建返贫风险治理政策体系是我国实现全面脱贫后的一项重要工作。系统框架的构建需要综合考虑多重影响返贫风险因子治理的政策要素。政策要素的选择，影响着返贫风险因子脆弱性的治理决策。返贫风险政策体系的前瞻性、整体性和战略性要求有与之相匹配的全面、多层次的政策要素，主要包括政策理念、价值目标、运行原理、政策主体、责任配置等五个方面。

（一）树立发展性政策理念

理念是一种上升为理性高度的观念范畴，具有一定的逻辑性、客观性、灵活性，发展性简单来讲是对未来的一种预期，发展性政策理念对政策制定和实施具有一定的导向和规制作用。从理论层面讲，树立发展性政策理念能促进脱贫攻坚与乡村振兴战略的平衡结合，以社会持续均衡发展来不断巩固贫困治理的成果，提高脆弱群体的可持续发展能力。从实践过程分析，发展性政策理念坚持以持续提升人民生活水平为根本目标，强化问题导向，实现路径优化。具体而言，针对返贫出现的风险问题，国家在发展性政策理念的引导下，不断健全城乡居民养老和服务政策、教育助学贷款政策等发展性政策，充分发挥政府主导作用及多元主体参与力量，不断提升文化、教育、生态等多方面的治理能力，实现返贫风险的有效应对。

（二）明确前瞻性价值目标

价值目标是返贫风险治理政策体系的核心要素和意义之源，前瞻性是与预见性相近的概念，要求要有长远的眼光，是一种对未来事情发生态势的预测，返贫风险治理前瞻性价值目标是国家在未来需要去实现的政策方向。正是出于对政策价值目标的追求，才会致力于政策设计并保证既定政策目标的达成；反过来，正是由于前瞻性价值目标的引导，政策才能朝着适宜时代发展进步的方向前进。从现实目标考虑，防范化解返贫风险是巩固脱贫攻坚成果的底线要求及首要任务，返贫风险的治理有利于为实现巩固脱贫攻坚成果向全面推进乡村振兴平稳过渡打好基础。从长远发展来看，返贫风险的治理是全面建设社会主义现代化国家、实现全体人民共同富裕的内在要求。价值目标的确立在一定程度上为返贫风险治理政策的构建提供了方向与进路。

（三）遵循协同性运行原理

运行原理是返贫风险治理政策体系的重要组成部分。政策的制定和实施必然围绕着解决返贫风险问题展开，而运行原理涉及采取怎样的方式来落实政策以及如何调配社会资源，是解决返贫风险问题所需的基本要素及条件，它们是对返贫风险治理运行规律的反应。一般而言，返贫风险治理演化规律秉持事前预防、事后恢复的逻辑原则，在政策运行实施中，坚持事前预防与事后帮扶相结合、坚持开发式帮扶与保障性措施相结合、坚持政府为主与社会参与相结合、坚持外部帮扶与群众主体相结合等四项原则来着手解决社会返贫风险问题［19］。返贫政策体系涉及多元主体的治理，运用市场和社会资源，从识别预防到精准帮扶、从外部扶持带动到内部激发动力，形成防治返贫的政策合力，为进一步落实返贫风险治理的政策体系奠定制度基础。

（四）协调多元性政策主体

政策主体的责任担当、实践态度及价值判断影响着风险治理的水平和效果。其中涉及政府力量、市场及社会团体的参与，共同形成全面、多层次的合作治理格局。政府应协调动员已有返贫风险治理资源，加强应对扶贫政策变化、市场经济发展、自然灾害冲击等风险，提高敏锐的洞察力和预警力，发挥谋设计、定格局、设规则、建架构的统筹全局作用；国家相关政策提出“充分发挥政府、市场与社会的作用，强化政府责任、引导市场和社会协同发力”，充分强调了市场及其他社会主体在返贫风险治理中的地位，与政府力量形成合力以弥补政府宏观治理的不足；社会团体通常以公益团体、志愿组织、慈善机构等具体形式延伸到政府及经济主体忽略的领域，与政治主体、经济主体助力政策落实形成互补之力，对返贫风险的治理起到助推作用。

（五）强化整体性责任配置

责任配置就是政策主体在相关任务方面的分工，明确各自所担责任。一般来讲，国家政策制定的目标需要多元主体的协调配合，各主体完成的工作不同，所承担的工作责任不同。具体而言，国家依据对各级政府主体的职务属性、级别高低、能力大小来设定各自承担的任务及责任。防返贫工作由中共中央和国务院统筹决策部署、省级党委政府负总责、市县抓落实、其他部门积极配合做好数据监测共享对比与分析等工作；因地制宜实施好返贫治理，鼓励探索创新治理措施；积极配合村两委、驻村工作队实地监测相关信息，共同治理返贫风险。返贫风险治理政策的工作要求分工明确、责任清晰，有利于各项任务扎实有效落地。

返贫风险治理政策体系的构建是在充分明晰政策的基本理念、价值目标、运行原理、政策主体、责任配置的基础上而形成的。值得注意的是：政策的制定最终服务于政策的执行，政策体系的构建仅体现了返贫风险治理的顶层设计价值，对于如何进一步落实政策的执行，政策主体须综合运用政策体系要素，遵循返贫风险治理演化规律，加强对返贫风险各环节的体系化把握，运行精准的施策机制，使返贫风险治理更加有的放矢。

五、体系运行：返贫风险治理体系化运转的环节与机制

在返贫风险治理体系运转过程中，运行机制是对政策体系要素的综合运用并与运行环节相联结的实施机制。结合返贫风险因子脆弱性及政策体系来看，各环节的落实离不开运行机制的支撑，将监测、准备、帮扶、评估各阶段与机制相贯穿融合，才能有效化解返贫风险。而构建返贫风险治理运行机制须以统筹式、互进式、系统式治理逻辑形成合力，推动动态监测机制、协同治理机制、政策帮扶机制、监督考核机制等四个机制互促共进，使返贫风险治理有具体抓手。

（一）建立动态监测机制，织密返贫风险治理防护网

为了有效监测返贫风险因子，需建立系统的动态监测机制。返贫风险因子脆弱性的强度受制于各领域内外部不确定因素的威胁，为降低返贫风险则需要以家庭为单位实施监测。通过大数据平台实时关注脱贫户的返贫情况，做到预防与治理相结合，全面实施动态追踪。由于返贫风险因子的多样性、复杂性特点，对返贫风险的应对而言，需综合利用既有的脱贫工作机制经验，做好地方政府政策落实。一是地方政府落实政策，需明晰监测主体是谁、监测范围是什么、以什么方式实施监测，均需有一套明确的动态监测标准，在此基础上对存在返贫风险的农户实施动态管理，建立广泛覆盖的返贫风险监测网络。二是因地制宜确定采用的监测方法、需要监测的内容、范围、重点等，及时重点关注重大疾病、教育费用、自然灾害、就业不稳定、产业经营不顺或失败等高频风险因子造成的返贫现象。通过对重点因子的监测、风险信息的报备、监测技术的排查，及时采取精准帮扶措施，以防范化解返贫风险，阻断返贫现象发生。三是充分发挥好监测技术的作用，采取农户主动申报、部门信息核对及基层干部定期回访相结合的方式，及时做好监测预警工作。将监测的返贫风险数据及时整理汇总录入扶贫监测信息系统中，做好风险信息的报备工作，加强日常监测，提高监测效率，高效预防并治理返贫风险。

（二）构建协同治理机制，推动多元主体共同参与

协同治理机制融合于返贫风险的准备环节，体现为多元主体共同治理风险的行动。所谓协同治理是指不同主体协同一致地完成某个目标的过程。在返贫风险治理的框架当中，返贫风险因子具有多样性、不可控性特征，对单一发生的返贫风险因子，能采取有效措施进行防范，但由于风险因子涉及领域广泛、治理过程复杂，单纯依靠某一单方面力量治理返贫风险是不够的，需要动员全社会力量共同参与实现协调联动治理格局。协同治理将各政府力量、市场主体及社会团体组合起来，充分发挥各参与主体的功能，实现效用最大化和风险最小化。在政策体系落实过程中，协同治理强调充分发挥政府、市场及社会团体等参与主体的协调合作：政府发挥引导作用，做好顶层设计与保障工作，合理调整政策及社会资源的供给；市场发挥主体功能，优先培育和发展当地优势产业，鼓励各民营企业参与防返贫帮扶工作，由于其灵活性强、形式多样，带动性帮扶治理返贫将取得很大成效；社会团体发挥助推效用，可参与的帮扶领域较为广泛，涵盖养老、助孤、助学、扶残等方面，并具有灵活性强、形式多样、资金来源多元化的特征，对开展精准帮扶工作更具有专业优势，以其独特参与帮扶方式能弥补政府人力、物力、财力的不足。

（三）接续政策帮扶机制，稳定对象长效发展基础

政策帮扶机制与返贫风险帮扶环节紧密相关，帮扶机制的接续实施有助于地区长效稳定发展。帮扶机制的有效落实以科学的政策体系为基础。一般来讲，依据返贫风险因子脆弱性程度及返贫对象不同，对有劳动能力且具备产业发展基础的人群，从发展资金到生产经营，政府给予优惠政策扶持，利用龙头企业及专业合作社等形式形成产业利益联动机制；对无产业发展能力但具有劳动能力的人员实施就业帮扶政策，加强技能培训，多渠道提供就业岗位，拓展经济收入的来源；对无劳动能力的人群或部分丧失劳动能力且无法通过生产、就业获得基本收入的人群，采用低保、医疗、养老保险和特困人员救助等兜底性社会保障措施，纳入救助供养范围，做到应保就保、应兜就兜；对基本生活临时陷入困境的人群实施救助项目帮扶。此外，由于返贫风险因子的多样性，对因学返贫的农户实施教育兜底保障机制，着重提升脱贫地区基础教育与职业教育水平，为群众提供学习知识与技能的平台，能有效防止贫困接代传递；对无法从根本上防范给当地生产生活造成恶劣影响的因自然灾害返贫问题，及时实施应急帮扶措施，因事件的偶发性造成当地一定的经济损失，政府需建立应急帮扶机制以有效化解返贫风险。因此，接续政策对产业、就业、教育等实施分类帮扶，在保障贫困群众基本生活的同时，能够进一步实现农户可持续生计、推动地区长效可持续发展［20］。

（四）落实监督考核机制，确保返贫风险治理的有效性

在返贫风险治理的运行环节中，评估阶段是对返贫风险责任主体的监督考核。由于一系列主客观原因，责任主体在返贫风险治理中易受到形式主义、官僚主义的影响，因此需要通过督查考核工作来监督政策的落实情况，考核治理工作的成效。在面对复杂的外部压力和内部环境的情况下，加强对返贫风险治理的监督考核，开展行政系统内部督查与外部评价相结合的形式，能有效地推动政策的高效落实。内部监督通过人大、上级部门实行定期或不定期的督查工作，及时通报责任主体的工作落实情况，对责任不到位、工作不落实的人员实行追责问责；外部监督采取人民群众、社会组织对责任主体不落实返贫治理工作以及工作中出现的失职、渎职、官僚主义、形式主义等不正之风及时反馈，倡导鼓励多元主体参与监督；第三方监控技术的监督，采取数字化监控技术实施全区域、零死角追踪，利用以上监督方法以确保返贫风险治理的客观性、时效性、真实性。为提升返贫风险治理实效，除了需要监督工作的落实以外，还需要对治理的成果实施绩效考核。具体而言，考核实行目标责任制，依据责任主体承担的责任不同、返贫风险治理中设立目标不同，其所担负的考核指标层级不同；将考核指标纳入领导干部的政绩考评中，实行年度考核与跨年度考核相结合的考核方式，政绩与绩效相挂钩，进而建立常态化的监督考核机制以压实工作责任，高效治理返贫风险。

六、结论与展望

我国已于2020 年取得脱贫攻坚战的全面胜利，对于后脱贫攻坚时代而言，在现行脱贫标准下贫困人口已实现脱贫，贫困县也顺利脱贫摘帽，然而返贫风险依然客观存在，贫困治理首要的任务便是巩固拓展脱贫成果，特别是防止因种种风险而造成的规模性返贫。从政策体系层面严格落实“四个不摘”，保持现有组织领导、政策帮扶、资金支持、风险防控措施不变，防止返贫风险的产生，加强实施动态监测与及时预警。本文建构关于返贫风险治理的政策框架体系，从宏观层面阐述了对返贫风险防控及治理的内在逻辑，以返贫风险因子脆弱性为基础，围绕政策要素构建静态系统化政策体系，结合动态运行环节明确应对机制的体系化运行，以期综合系统地治理返贫风险。

本文的主旨在于构建返贫风险治理政策框架，以便能为相关理论研究提供思维逻辑，为实践者提供行动路径。在此基础上，后续研究可重点关注的问题包括：一是返贫风险治理政策框架的顶层设计揭示了宏观层面的风险治理逻辑，但尚未充分考虑不同地区、不同体系的特定性制约，全局性的框架设计为各地区因地制宜地治理返贫保留了一定的空间，具有一定的灵活性与适应性，有必要进一步探索不同地区如何根据自身实际情况将此治理框架予以具体化；二是从返贫风险治理政策框架的角度，结合返贫风险的流程环节与运转机制，探讨如何确保持续性、稳定性的返贫风险治理，进而实现对返贫风险的长效治理，使风险治理既能及时解决当下返贫风险又同时谋求长久治理成效；三是返贫风险治理政策框架主要是针对治理绝对贫困的返贫风险，而对相对贫困的治理则有待进一步跟踪与挖掘。