关于宁夏银川市社区老年人日间照料中心的研究

鱼小兰，何佳洁

（宁夏医科大学，宁夏 银川 750004）

近年来，老年人日间照料中心结合居家养老与机构养老的综合优势，受到老年人的欢迎。社区日间照料养老服务作为我国社区养老服务模式的一种新型养老方式，在一定程度上可以缓解家庭和社会的养老压力。根据第七次人口普查数据显示，宁夏地区的老龄化率达到13.53%，而银川市作为自治区的中心城市，老龄化率已达到14.9%，表明宁夏银川市老龄化发展速度较快，这就意味解决养老问题日益迫切。

1 社区老年人日间照料中心概述

社区老年人日间照料中心是老人依托社区，并结合居家养老和机构养老的优势和特点，白天入托接受社区照顾、参与活动，晚上回家享受家庭生活的一种养老方式[1]。社区日间照料中心最初是为减少入院率，为患者提供医疗的一种护理服务，最早出现于美国的一家精神病医院。随着日间照料中心的发展，该中心所提供的服务从精神照料转向医疗保健等多元化服务，并逐渐成为一些发达国家及地区重要的养老方式。我国的日间照料中心起步较晚，仍处于探索阶段。在2011年国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》通知中明确提出要建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，并清晰阐述了社区日间照料中心的功能、服务对象、建筑规模等内容。在相关政策引导下，日间照料中心在香港、上海等发达地区率先发展起来，而宁夏地区属于西部偏远地区，与发达地区相比存在很大差距。

2 香港、上海、宁夏银川市社区老年人日间照料中心概况

2.1 香港社区老年人日间照料中心

我国香港社区老年人日间照料中心也称长者日间护理中心，是香港地区老年人社区照顾服务体系的重要组成部分，它由社会福利署安老服务部门进行管理和运营[2]。对于该地区老年人日间照料中心所提供的服务有日常生活照料、医疗护理、康复训练和精神慰藉，除此之外还提供专门交通接送服务。它主要服务于65岁以上半失能老年人，并由专门注册护士为老年人健康进行指导和管理。负责照顾老年人的注册护士需要根据老年人的身体健康状况制订个人护理或康复计划，包括进行基本的健康检查和日常护理以及支持性服务。

2.2 上海社区老年人日间照料中心

上海是我国户籍人口老龄化程度最高的地区，也是我国最早的日间照料试点和推行居家养老服务的先锋[2]。2000年开始，上海率先出台关于日间照料的政策并开展居家养老服务，为年龄在60周岁以上，有生活自理能力且需要日常生活照料的健康老年人提供日托和上门服务，但这些老人必须具有街道户籍或长期居住在街道。它所提供的服务内容大体上可以分为两类：一是由街道所提供的日常照料和支持性服务，二是借助私人养老服务平台所提供的家庭保洁、基本照护、康复指导等各类养老服务。该地区的老年人日间照料中心普遍是民办非企业单位，主管单位是政府的民政部门[3]。

2.3 宁夏银川市社区老年人日间照料中心

（1）银川市推进社区老年人日间照料中心的相关政策措施。在2015年银川市政府出台的《银川市人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见》中明确提出要提高日间照料中心的覆盖率和提高照护人员的从业资格和服务质量[4]。同时在2021年由宁夏回族自治区民政厅带头与多部门联合修订出台的《宁夏回族自治区社区老年人日间照料中心管理办法》中明确了关于社区日间照料中心日常管理与运营的责任主体，并提出具体的考评实施细则，如根据考评结果的好坏，给予相应的政策倾斜或惩罚。该办法明确了企业单位和行政管理部门对社区老年人日间照料中心的所有权和使用权所属关系。

（2）银川市社区老年人日间照料中心基本建设情况（见表1）。截至2017年，银川市投资建设并运营的日间照料中心有15家，其建设规模都不小于750 m2。社区日间照料中心的规模大小是由社区人口规模而定的。

表1 银川市社区老年人日间照料中心基本建设情况

（3）银川市社区老年人日间照料中心服务对象及内容。有关政策规定社区老年人日间照料中心主要为60周岁以上并有照料需求的老年人提供服务。根据相关调查发现，银川市社区老年人日间照料中心所接受的大部分是能够自理的健康老人。它所提供的服务有基本生活照料服务和个性化服务，其中个性化服务主要是为半失能或失能老年人提供上门服务或日托服务，具体服务内容见表2。

表2 银川市社区老年人日间照料中心的服务内容

（4）银川市社区老年人日间照料中心的发展现状。银川市目前运营的日间照料中心有15家。日间照料中心建成后采用市场化运营，委托专业的社会组织进行管理。根据调查发现，近年来银川市社区老年人日间照料中心运营效果不佳，大多数日间照料中心处于闲置状态，没有有效发挥其功能。究其原因，首先，由于某些日间照料中心地理位置偏远，周围老年人稀少，致使对日间照料的需求不大，只有少数老年人在享受日间照料服务。其次，日间照料中心作为一种公益性养老服务机构，老年人享受的是免费服务，其中管理运营等费用全部来自政府补贴，但由于补贴标准较低，使日间照料中心的管理运营难以维持，造成部分日间照料中心不能正常开展养老服务工作。

3 香港、上海、宁夏银川市社区老年人日间照料中心的差异

本研究主要分析三地社区老年人日间照料中心的服务对象、服务内容、运营管理以及人员配置方面的差异。由于各地区的经济发展状况不平衡，很多方面存在很大差异。宁夏银川市作为西部偏远地区，养老服务体系尚未健全且存在很多问题，需要借鉴一些发达地区的成功经验，以满足该地区养老服务的需求。

3.1 服务对象

不同地区社区老年人日间照料中心服务对象的划分标准有所差异，依据的标准各异。某些地区是根据当地的老年人年龄划分及身体状况、实际需求等确定，部分地区也会参考当地社区日间照料中心的发展规模和医护人员的数量来确定。香港地区日间照料中心的服务对象是65岁及以上半失能老人，其需要进行专业的健康评估后方可进入中心，同时也会根据日间照料中心规模大小和配备护理人员数进行相应限制。而上海的社区日间照料中心起初的服务对象是60岁及以上有照料需求的老人。之后随着改革试点的推行，社区老年人日间照料中心进行社会化、专业化管理，其服务对象拓展到半失能和失智等特殊老年人群体。对于宁夏银川市来说，有关政府文件规定日间照料中心的服务对象不仅局限于有自理生活能力的人，还涉及其他特殊老年群体。但根据调查研究发现，该地区社区日间照料中心的服务对象大多是有自理能力的老人。

3.2 服务内容

香港社区老年人日间照料中心提供的服务有基本生活服务和个性化服务。基本生活服务包括生活照顾、医疗护理、康复训练、精神慰藉、交通接送等方面的服务，同时有1～2名注册护士为老人进行专业护理，并根据老人的身体健康状况制订个人护理计划和康复计划。上海日间照料中心所提供的服务包括助餐、助医、助急、助行、助洁、助浴等基本生活照料服务，但无法满足老人个性化需求。宁夏银川市在相关政策指导下，社区日间照料中心主要提供的是基本的生活照顾、医疗保健、文化娱乐和精神慰藉，同时提供个性化服务，如上门服务。

3.3 运营管理

香港有专门独立的机构对社区老年人日间照料中心进行管理和运营，一般进入该中心的服务对象的费用由政府补贴或者社会福利组织捐赠。而上海社区日间照料中心大部分是由政府投资建设，并出资维持日常运行，少部分是由私人企业经营，但从实际经营情况来看，部分日间照料中心多处于闲置状态。宁夏银川市社区日间照料中心的建设全部由政府出资，是按照“公办民营、服务外包、政府补贴、市场化运作”的原则运营[5]。

3.4 人员配置

香港社区老年人日间照料中心有专门的注册护士为其提供专业护理服务和制订专业的康复计划，对于不同设施都配有1～2名注册护理人员进行指导，并配有专门交通接送人员。上海与香港的人员配置有着很大区别，上海社区日间照料中心在人员配置上，没有固定和严格的选拔制度，其工作人员组成可以分为3种：管理者身兼服务员；低学历且文化程度低的打工者；社会志愿者。与之相似的是宁夏银川市社区老年人日间照料中心对工作人员的选拔也没有统一标准，大多招募的是文化程度不高的30～40岁的务工人员以及社会志愿者。

4 银川市社区老年人日间照料中心发展中存在的问题

通过对比分析香港、上海社区老年人日间照料中心，发现宁夏银川市的社区老年人日间照料中心存在以下问题：（1）社区日间照料中心建设布局不合理。根据调查，一些社区日间照料中心在选址建设方面，地理位置偏远，周围老人需求较少，导致该中心处于闲置状态。此外宁夏银川市属于回族聚居地，有着独特的民族习惯，在生活和饮食方面有着特殊需求，但是目前在建立日间照料中心的过程中对此考虑不全面。（2）特殊老年群体缺乏政策保障。政府补贴对象主要集中在高龄和“三无”人员以及低收入者家庭的老年群体，但对空巢、独居老人等特殊群体政府没有明确的政策保障。（3）缺乏严格统一的用人制度，专业化人员配置不足。香港社区日间照料中心的工作人员分工明确，各司其职，有专业的注册护理师、专业评估人员、交通配送人员，同时要求招纳的人员必须具备一定的专业能力，需持有相应的专业资格证和从业证。而宁夏银川市的社区日间照料中心对工作人员的选拔没有严格标准，其工作人员没有经过专业化培训和取得相应从业资格，因此提供的服务缺乏专业化。（4）资金来源渠道单一。在资金来源方面，过度依赖政府补贴，规模效益差。该地区的社区日间照料中心大多采取公办民营、市场化运作、政府补贴的形式，由于收益低，且政府的补贴水平较低，导致一些社区日间照料中心无法正常运营。（5）缺乏分类管理和统一的评估标准。养老设施存在名称各异、提供服务大体相同、不能有效发挥功能等问题。养老设施目前以自理老人为主要服务对象，对其余小部分失能或半失能的老年人，并未做出具体情况的区分。

5 策略及建议

5.1 提供老年人长期护理保险

目前政策照顾倾向高龄和失能老人，但对空巢、独居等特殊老年人缺乏政策性保障。因此，政府应不仅给予政策性上的优惠，还应鼓励发展商业保险和长期护理保险，为老人提供多元化养老服务保障体系。

5.2 结合当地特色，合理布局

针对社区日间照料中心建设不规范、不合理等问题，当地政府在对原有旧址进行改造或者建设新的社区日间照料中心时应联合多部门，并结合区域老年人口分布特征和实际需求，进行合理规划，最重要的是要结合当地民族特色、民族习惯进行建设。

5.3 制定规范的人员选拔制度以及建立专业的评估团队

将管理者和服务人员严格分开，建立专业化的服务团队。制定规范的用人制度，提高进入门槛，培养专业照护人员，提高照护人员服务质量。

5.4 建立多元化筹资机制

现在大多数社区日间照料中心是公益性机构，提供免费的服务，这就意味着该中心日常管理和运营的费用都来自政府补贴，无形中会增加政府的财政压力。因此，建立多元化筹资机制，推动社区日间照料中心的发展，使其不仅只靠政府财政补贴，还能寻找多种渠道筹集资金。