从制度支持到社会建构：城市治理重心下移的发展向度、实践轨迹与调适进路

□胡贵仁

（华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620）

一、问题的提出与文献回顾

基层社会是国家秩序建构、既有制度执行以及多元主体利益博弈的空间场域，具有高度的复合性、情境性和敏感性。作为现代国家治理的重要组成部分，基层社会承载着国家政权体系与社会自治空间中“黏合剂”的功能效用。长期以来，受权责匹配失衡、考核任务繁重与治理资源匮乏

等多向度要素的综合影响，基层政府治理能力的有效提升始终面临结构化的发展困境。事实上，基层的政治格式与利益关系以及相伴产生的错综复杂性，一直是影响国家政权建设和社会长治久安的关键内容。针对此，为破解基层治理领域存在的诸多难题，进一步释放制度架构中蕴含的治理效能，党的十九大报告就提出要推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理、社会调节、居民自治三者间关系的良性互动。2021年4月，党中央、国务院在制定出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中更是重点强调要将减轻基层负担，加大对基层的赋权增能摆在国家战略层面的突出位置。

正如有学者指出，当前背景下的基层社会，既不是一个以传统规则为行为模式的社会，也不是完全遵照现有公共规范行事的现代社会。上述关于基层社会属性特征的深刻阐释，某种意义上彰显了将资源、服务和管理等要素汇集到基层领域，缓解社会矛盾，提高社会治理效率，进而降低由局部矛盾引起的系统性风险的现实必要性。由此可见，治理重心向基层社会的有效转移已然成为新时代背景下夯实国家治理根基，推动基层治理体系和治理能力现代化的本质要求与核心要义。

结合我国城市化发展的现实语境来看，作为满足民众群体日常生活交流，培育社会资本和公共精神以及调整权力结构的物理空间场域，城市社会不仅是研判和检视我国基层治理效度的关键环节，同时也是受基层政府“非均衡权责机制”影响较为深刻的组织化空间和实现治理现代化目标的重要战略基石。相应地，治理重心向城市基层社会的动态转移并非简单的资源、服务和管理等要素的纵向下沉，其实质更是一种关于宏观治理结构调适优化、体制机制持续创新的系统性过程，是国家权力主导下的基层治理乃至整个城市治理体系的全方位重构。

通过梳理现有文献可以发现，目前学术界对城市治理重心下移等问题的研究主要包括以下几个维度：一是通过效用导向层面的秩序建构，探讨重心下移与城市社会治理模式变迁的辩证关系；二是从价值逻辑的方法角度出发，思考效率主义的工具创新如何有效缓解现实治理压力；三是深化对运行过程具象特征的把握，分析政策执行的影响因素和组织结构的功能调适。迄今为止，在城市社会治理重心下移的相关研究中，除了围绕以上视角展开的规范分析外，国内学界关注更多的还包括重心下移的具体内容与要素结果、相关进路探寻等方面。事实上，既有研究为我们深入理解治理重心下移的运行逻辑、实现机制以及演化趋势等问题提供了诸多颇有价值的理论思考与经验启示。但总体而言，上述关于城市社会治理重心下移的分析探讨，无论是主张国家治理的制度逻辑抑或强化科层体制的行政驱动，都对制度体系之外的社会建构缺乏必要的现实观照，难以针对重心下移的发展向度进行全流程刻画和系统性阐释，也无法有效把握治理重心向城市基层社会转移的实践过程。究其原因，很大程度上是研究者忽视了对治理重心移动轨迹偏差的内在因素以及社会建构主观能动性的考察分析。

此外，城市社会领域中的治理重心下移遵循着一定的发展逻辑和演化轨迹，面对利益失调且责任分散的外部环境，如何通过重心下移的方式来克服权责失衡导致的“小马拉大车”等属地负担扩大化困境，同时最大程度避免治理重心下移过程中产生的实践偏差，又怎样有效缓解目前城市基层社会的多重治理压力，进而将既有的制度优势转化为治理效能等问题都需要我们从理论和实践层面出发，同时结合特定的时代背景与行动逻辑来进行深入思考。

概言之，笔者尝试以城市基层社会为研究对象，结合近年来中国城市治理的现实经验，通过梳理重心下移逻辑演化的不同发展向度，从制度支持、科层驱动与社会建构等方面来深刻把握多元主体的内在特质，归纳出治理重心移动轨迹偏差的三种主要类型，进而在挖掘影响重心下移结构性因素的基础上，借助于城市社区良性治理体系的双向度建构，探寻城市治理重心下移的未来趋向，为改善以往线性逻辑驱使下的资源配置模式，推动实现基层治理现代化等发展目标提供扎实的理论基础和必要的参照依据。

二、发展向度：城市治理重心下移逻辑演化的系统透视

在社会结构转型变迁和利益诉求日益分化的时代背景下，城市治理重心下移必须超越传统意义上的思维局限，将多维度要素置于统一的动态分析框架中进行考虑。下文将以“制度支持—科层驱动—社会建构”的逻辑转换为主轴，从目标定位、运作方式以及核心理念等维度，对重心下移不同发展阶段的多重特质进行全面考察，以此来深化理论层面的相关认知，为后续内容的探讨奠定坚实的前提基础。表1是笔者在归纳现有文献基础上，总结提炼的关于城市治理重心下移不同发展向度的内在特质分析表。

表1：城市治理重心下移过程中不同发展向度的内在特质

（一）制度支持：治理重心下移的原初动力

城市治理重心下移是一项长期且复杂的系统性工程，该过程不仅需要多元主体间的平等协商与有序互动，客观上还要求一系列的制度支持为其提供完备的配套保障。事实证明，重心下移等政策创新的落地生根，除了依赖多元治理主体良性合作关系的构建以外，国家整体性基础上的制度设计和政策改革也发挥着尤为显著的规范导向作用。具体而言，正式制度是基于明确的价值理念和理论理性制定的一种明文规则，具有简单化和清晰性的发展特征。在推进治理重心向城市基层社会转移的政策主张过程中，中央层面始终坚持国家本位的价值立场，以顶层框架与基层实践之间的动态衔接为基本要求，秉持抽象和普遍主义的逻辑取向，将维护基层秩序、实现区域社会的稳定运转作为相关制度建构的目标定位，同时尝试以行政权力为主导力量，通过自上而下的政策制定等方式，为治理重心下移提供必要的原初动力，进而建立起行之有效的制度化规则。

结合我国当前的现实背景来看，城市治理重心下移等政策创新有效执行的前提主要来自国家主动让渡出来的权力空间及其权力转移能够达到的结构化范围。由于制度设计较为清晰地界定了各类治理主体的权利义务和行为边界，且极大激发了多元主体间的合作积极性，因此，如果缺少成熟规范的制度化供给和体制性要求，政党组织、科层组织以及社会组织等将很难明确彼此在宏观治理结构中的功能定位，各主体间的运作规则和策略组合也将出现一定程度的错配失衡。如现阶段有关治理重心下移的部分制度安排大都注重对顶层设计原则性的强调，而相对忽视地方实践的客观需要，这也导致包括地方政府在内的多重力量不得不更多地将自身实际和对政策的理解程度作为行动逻辑展开的现实依据，差异化推进治理重心下移等工作的开展。

（二）科层驱动：治理重心下移的关键支撑

如前所述，国家层面的制度支持既为城市治理重心下移等政策号召的提出创造了良好的外部环境，同时也为政策的落地执行提供了不可或缺的“第一推动力”。事实上，较之于规则导向和价值理性等条件要素以外，治理重心下移的政策过程其实更需要凭借科层体制的力量来提供持续长效的发展支撑。某种意义上讲，注意力是科层体制运作中的一种稀缺资源，“资源与偏好产生了决策，注意力则是偏好与环境的重要媒介”。换言之，正是由于行政决策领域对重心下移等特定事务的聚焦和重视，才使得该议题逐渐引起社会各界的广泛关注。受本位主义和权力主导等要素的深刻影响，各级政府在推动治理重心向城市基层社会转移的过程中，往往倾向于将其转化为具体可落实的行政任务，同时在金字塔般的组织结构体系中采取自上而下的政策执行方式来推进多个层级的任务分解，以此确保政策目标的顺利实现。

当前，在科层体制内部的大力驱动下，城市治理重心下移取得了颇为显著的发展成效，但实事求是地说，我国重心下移的系统化推进仍然有着广阔的探索性空间。究其原因，很大程度上是各级政府固守传统的工具主义思维模式，更多将其视为一种转嫁治理任务和缓解考核压力的附属工具，而相对忽视了该过程对于基层社会公共性培育等方面的功能效用。加之，行政组织与生俱来的科层制逻辑以及效率主义的价值导向，都使其更加希望通过自身优势的发挥来应付各类问题，而不是去主动构化社会建构的发展策略。以上因素的重重叠加，共同促成了治理重心长期徘徊于某个区间而难以沉浸式下移的现实局面。

（三）社会建构：治理重心下移的长效保障

作为基层治理体制改革创新的一项重要内容，城市社会复杂的规则机制与利益分配始终是国家基层政权建设进程中无法回避的现实问题。历史经验表明，国家制度架构的设计运行绝不仅是抽象意义上的逻辑推演，抑或静态层面的单向度运转，而是需要多元主体间不断地协同合作并进行调适更新的动态过程。在城市空间治理结构制度化的背景下，要想推动“国家本位”向“社会本位”的重心转移和深度转型，必然要求权力主体对社会发展规律进行客观的认知以及对整体性治理思想的践行和尊重。其实，治理重心能否突破长时段的横向“悬浮”困境，进而实现持续有效的向下转移，除了要仰赖国家层面提供的制度支持和科层体制内生的行政驱动，更多还取决于城市基层社会自身的建构完善。不可否认的是，目前我国社会资本和公共精神的成长发育，民众合作意识的不断萌发以及权利表达意愿的日趋强烈等都为城市社会公共性的规范化建设和治理重心向基层社会的有效转移提供了重要的发展契机。

长期以来，为了追求行政任务分解的速度和效率，保证复杂环境背景下的政策执行效果，诸如重心下移之类的政策号召在推进过程中通常会突出行政权力主导功能的发挥。加之，以“技术—服务”为框架的城市治理方案未能将自下而上的权利表达和交往理性的价值追求纳入合理的考察范畴，而是偏向于对工具理性等策略逻辑的使用等，都在某种意义上挤压了其他主体可能存在的生长空间。因此可以说，正是由于科层体制缺乏对基层社会的有效培育、权利导向的逻辑转变以及多元主体参与机制构建完善等方面要素的持续关注，才使得行政权力在运行过程中更容易产生偏差或异化，而难以达到预期的发展效果。

图1：城市治理重心移动轨迹偏差的影响因素分析

三、实践轨迹：治理重心下移形态偏差的结构性张力探因

现阶段我国城市基层治理领域不断强化的权力渗透，使得矛盾问题的解决越来越依赖于单一行政化的方式向前推进，基层治理主体也逐渐丧失了对具体问题进行客观分析的主体能动性。总的来看，治理重心的移动形态受到多重因素的持续影响，既不能偏狭地将其理解为对已有制度的规范执行，也不能刻意回避主体内部存在的失衡问题，而应更加关注政治制度与公共生活间关联调适的联结机制。事实上，治理重心的移动路径在一定时空坐标中难以避免地存在状态叠加和动态转换等特征。因此，文中探讨的治理重心实践轨迹仅是依据主流样态进行的类型划分，图1是笔者绘制的城市治理重心移动轨迹偏差的影响因素分析图。

（一）“对上负责”替代“为下服务”：城市治理重心的逆向“上移”

“基础不牢，地动山摇。”基层社会是国家实现长治久安的根基，也是行政力量与社会力量交织互动最为频繁的空间区域。中央大力推进治理重心向下转移的政策初衷是为了更好化解基层社会中存在的复杂结构性难题，有效满足民众群体自上而下的多元需求而做出的重要战略选择。从应然层面来看，治理重心向城市基层社会转移的实践轨迹大体保持了“制度支持—行政驱动—社会承接”的发展脉络。然而，受不同主体互动博弈的外部效应以及权力主导与权利诉求内在张力的双重影响，治理重心下移的长时段演化往往也容易产生各类现实性的方向偏差。其中，科层体制遵循的“对上负责”原则与政策创新追求的“为下服务”目标之间的错位替代现象，即是导致治理重心无法按照既有的逻辑设定进行有效下移，反而形成逆向“上移”的重要因素之一。

具体而言，科层组织“上下对口，左右对齐”的机构设置模式一方面为城市治理重心下移提供了发展动力，另一方面也给政策效果的发挥带来了一些现实障碍。由于条块体制和属地管理共同构成了城市基层社会治理中蜂窝煤式的上下贯通结构，且处于行政体系末端的城市基层政府更多是扮演一种被动接收资源、任务和实践设定以及被考核的“低治理权”角色，无法独立进行辖区内综合事务的分配安排。因此，通过沿袭自上而下的行政体制，基层政府的部门（科室）设置大都表现为“向上（级）对口多，面向民众服务少”的特征。与此相呼应，各级政府在推动治理重心向城市基层社会转移的过程中也偏向于采取行政任务分解的方式，同时割裂与基层社会建构间的互动联系，来完成上级政府分派的考核任务。以上行为不仅容易导致政策过程中的目标替代，而且也造成了治理重心难以真正扎根于基层社会领域，反而出现逆向“上移”的趋势偏差。

（二）“有限能力”承担“无限责任”：城市治理重心的横向“悬浮”

前文从“对上负责”与“为下服务”二者间张力的角度，较为深刻地探讨了治理重心逆向“上移”的内在逻辑。其实，在现有的组织架构体系中，资源、服务和管理等要素的纵向下沉并不具备完全意义上的一致性和协调匹配性，而是有着极为明显的“非对称性”特征。即相对于权力资源来说，管理和服务等方面的责任往往更容易被下放到基层政府。因此，在上述特征的长期影响下，城市基层政府的权责失衡现象也愈发突出。正如爱德华·W.苏贾（Edward W.Soja）在空间—社会辩证法中指出的，“社会构建了空间，社会也为空间所建构”。当前，各地政府虽然已经认识到基层社会对于治理重心下移的重要意义，但相关政策的执行落实仍以行政组织内部为主，忽视了对其承接功能的激活和培育。这在某种程度上造成了治理重心下移的政策创新长时间维持着横向“悬浮”的停滞状态，制约了原初目标的实现。

结合我国城市治理重心下移的动态实践来看，尽管地方政府在基层治理结构中占主导位置，其面对基层社会的权力强势也可能转化成为资源调配的力量优势。但由于权力、资源与政府的行政级别成反比关系，且上级政府在推动政策执行的过程中很难将自身所掌握的权力和资源优势轻易转让，更多还是扮演了一种“甩手掌柜”的角色，他们总是擅长向下传导压力，同时将责任进行捆绑式下卸。有的部门甚至将原本属于自己的事务和责任连带转嫁给了基层街道或社区，而并未赋予其对等的权力和物质资源作为配套保障。因此，重心下移的“过度泛化”使城市基层政府在各项条件都远不及上级政府的情况下，产生了“有限能力”和“无限责任”的结构性矛盾，从而导致基层政府的领导干部逐渐陷入“事务主义漩涡”之中难以自拔。相应地，治理重心也无法进一步向下转移，而是呈现出横向“悬浮”的状态。

（三）“统合思维”驱动“公共性”建设：城市治理重心的机械“下移”

通过深入分析治理重心下移过程中的诸多因素可以发现，不论是“对上负责”与“为下服务”之间的目标替代，抑或“有限能力”和“无限责任”之间的严重失衡，都对城市治理重心下移的实践形态产生了重要影响。其实，除了以上较为典型的重心下移轨迹偏差以外，受“统合思维”和“公共性”缺失的驱动影响，城市治理重心还存在机械式“下移”的潜在可能。这里强调的机械“下移”可以理解为：在行政权力占优势地位的背景下，各级政府致力于通过将科层权威嵌入社会各个子系统中的“泛行政化”方式，单向度推进政策创新的落地执行。从短期来看，自上而下的体制性推动确实消除了一些迫在眉睫的现实困境，但长远来说，“公共性”才是支撑基层社会建设发展的重要目标和本质内涵。由于未能充分把“公共性”在内的诸多要素一并纳入政策创新的实际过程中，也使得相关政策的贯彻执行很难达到理想状态的效果。

随着经济社会结构的转型变迁和民众权利意识的日渐觉醒，城市基层社会获得了一定程度的建构和发展。鉴于现阶段各级政府尚未采取正确的方式对基层社会中的“公共性”进行有效培育，也让后者的承接功能无法得到充分的彰显和催化。米歇尔·福柯（Michel Foucault）曾指出：“空间是任何公共生活形式的基础，空间是任何权力运作的基础。”在“国家高于社会”等统合思维的影响下，政府部门牢牢把握各项治理资源的客观现实并没有发生实质性转变。可以说，在我国城市基层治理体系中，各级政府拥有着其他主体难以企及的资源所有权和分配权。与此同时，为了维持基层社会的正常运转，确保治理秩序的安全和稳定，行政组织通常会采取权力主导的方式来推动基层社会的“公共性”建设，并对其治理结构进行设计和完善。因此，基层社会也很难得到切实有效的建构和培育，城市治理重心相应呈现出机械“下移”的实践状态。

图2：城市社区良性治理体系建设与基层治理现代化的互动逻辑

四、调适进路：城市治理重心有效下移的发展趋向探索

作为基层社会治理创新和多元主体利益分配的基础性平台，城市社区是党和政府连接、服务民众群体的“最后一公里”，也是国家复杂结构模式下宏观制度设计与基层秩序构建的实践场地。正如习近平总书记强调的，“社会治理重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强，社会治理的基层就实，尽可能把资源、服务和管理放到基层……”由此看出，城市社区不仅可以承载治理重心下移的各项功能，同时也是实现基层治理现代化目标的关键力量。下文将从城市社区常态化治理体制和应急式管理机制双向嵌入的角度入手，系统探讨基层社会建构对于治理重心有效下移的承接意义。为了更加直观地理解各类主体间的内在联系，笔者绘制了关于城市社区良性治理体系建设与基层治理现代化的互动逻辑图（见图2）。

（一）城市社区常态化治理体制的系统调适

在多重结构性因素的交互影响下，城市治理重心下移的轨迹偏差呈现出逆向“上移”、横向“悬浮”以及机械“下移”几种主要的现实样态。从深层次上来看，城市治理重心下移并非是传统观念的简单转变，也不仅是手段策略的优化调整，它更多的还是关于基层社会治理模式和治理思路的范式转换，是一种积极主动的政策创新与行为逻辑。事实证明，城市社区在化解多元主体间的利益冲突，推动基层社会的秩序建构以及实现治理重心有效下移等方面发挥着难以替代的关键作用。在缺少明确的职责划分与权力规范的情况下，上级政府及其职能部门依赖于行政惯性，同时以属地管理的名义将各项任务下派到基层，加重了属地负担，层层“发包”的责任转嫁逻辑被不断复制，并向下传导，最终导致大量事务积压到社区身上。因此，有必要通过建立完善城市社区常态化治理体制等方式，来化解当前基层社会面临的诸多现实困境。

总而言之，城市社区常态化治理体制的建设包含多个维度的要素内容，其中首要的是发挥“党的领导在场”功能，即通过强化基层党建引领的方式将城市社区内外的多方力量凝聚起来，对不同利益结构进行调适整合，以此来巩固政策创新和落地执行的制度性基础。另外，针对重心下移“过度泛化”的问题，可以考虑在理顺主体间权责关系的基础上，明确城市社区自治事务与各级政府行政事务的边界，严格实行清单式管理，做到“该上收的坚决上收，该下放的真正下放”，并通过法律制度的形式予以确立和规范。加之基层社会正式治理资源的相对匮乏，也使得重心下移的有效推进需要大量非正式资源来提供配套支持。有鉴于此，加大对重心下移过程中社会资本与公共精神的培育力度，同时辅之以社区自治资源的深入挖掘，对于完善城市社区常态化治理体制，提升城市基层社会的政策承接能力等方面有着尤为重要的价值意义。

（二）城市社区应急式管理机制的塑造整合

如果说常态化治理体制的系统调适是关于城市社区制度性规则的阐释和说明，那么应急式管理机制的塑造整合则是对特定时空背景下城市社区有序运转的一种策略性安排。以新冠肺炎疫情为代表的公共危机事件的暴发不仅直接触动了社会民众的敏感神经，某种程度上也是对我国基层治理体系和治理能力现代化的一次检验和大考。依据已有研究和实践活动可以发现，公共危机事件背景下的城市社区更多只是被视为一种有着明显灾害救助属性且具备单一应急处置功能的基础单元，既缺少与城市社区常态化治理体制等各项内容的衔接整合，也未能及时地融入社区治理现代化的结构体系之中，二者间相互割裂且彼此独立的运行轨迹，使得城市社区在应急管理过程中的潜力优势很难得到真正有效的发挥。此外，城市社区全周期应急能力的提升以及自身主动性发挥等方面存在的问题也极大影响了良性治理体系的建构完善和治理重心下移的现实效果。

事实上，作为我国基层社会治理的主要载体和基本单元，城市社区应急式管理机制的健全与否，直接关系到基层治理现代化目标的顺利实现。在此次由新冠肺炎疫情引发的公共危机事件中，城市社区疫情防控存在的诸如应急能力薄弱、自主性不足以及由技术引入导致的行政过密化等现实短板也暴露无遗。加之，应急式管理机制的建立并非单一目标的行动过程，而是在地方政府确认“元目标”基础上规范多元主体行动方向的结构模式等内容，都要求我们必须借助于对各方面资源的集中投入，提升城市社区“风险预警—资源保障—应急处置—善后重建”的全周期应急能力；激发将外界支出转化为有效吸收的危机自主性，来减少城市社区对上级政府的行动依赖；同时还应通过对城市社区内外资源开展积极动员以及辩证思考数字技术赋能社区治理所带来的成本困境，共同推动城市社区应急式管理机制的构建整合。

（三）城市社区良性治理体系的双向度建构

在社会环境复杂多变的现实图景中，城市社区治理体系的良性建设对社会资本培育、利益结构优化以及基层秩序维护发挥了重要作用。可以说，该体系的建构完善并不是线性逻辑驱使下的单向实践过程，也不仅仅是依靠少数主体权力主导的行动规范，而是取决于常态化治理体制和应急式管理机制之间的相辅相成和互融共促。结合目前重心下移的政策背景来看，常态化治理体制和应急式管理机制共同构成了我国城市社区良性治理体系的两大基石。然而，现阶段两者间存在的彼此分离与错位失衡等现实张力极大限制了城市社区良性治理体系的进一步发展。不论从多元主体协同共治的角度，认为前者必须优先于后者，还是在重大公共危机化解的基础上，强调后者应当优先于前者，其本质都是未能将常态化治理体制与应急式管理机制置于统一的分析框架中造成的。因此，城市社区良性治理体系建设的核心要义即是主张两者之间不断地试探和接触，最终达到相互融合的发展状态。

另外，加大对公共性的有效培育，推动公共领域的规范发展是构建现代基层社会治理体系不可或缺的重要基础。作为对国家治理现代化逻辑的确认与回应，城市社区良性治理体系的建构完善直接助推了多元主体利益调适以及基层社会治理创新的实践进程。与以往相互割裂的发展逻辑和立场不同，常态化治理体制和应急式管理机制的功能优势可以在彼此间的互嵌整合中得到更为明显的催化和放大。值得强调的是，城市社区良性治理体系的优化并非只能通过传统“革命性”的路径方式来实现，相反，社会成本更小的“建设性”机制方式可能更加适用于该体系的长期生成过程。因此，努力将“革命性”方式与“建设性”机制相结合，同时防范上述过程中出现的一些统筹性责任空缺，某种意义上才是推动我国城市社区良性治理体系建构，进而实现治理重心向基层社会转移的关键所在。

结语

当前，中国城市基层社会已然不是传统制度背景下完全以规则导向为行动模式的结构化范畴，而是受到多元主体间利益博弈以及资源支持体系约束影响的现实空间场域。作为国家战略设计的一种具体落实方式，城市治理重心的有效下移在国家与社会二元结构的互动过程中较好地彰显了自身的发展逻辑和实践价值，同时也呈现出从价值理性到交往理性的脉络嬗变。本文即是以治理重心的不同发展向度为考察视角，构建了多重演化轨迹的影响因素分析框架，发现在国家治理逻辑转换的背景下，治理重心向城市基层社会的有效转移不仅需要来自国家层面主动“让渡”的制度化空间以及科层体制提供的关键性动力，也更需要自下而上的基层社会建构来发挥持续性的支撑保障作用。相应地，这就要求各级政府必须超越工具主义的认知局限，承担起社会资本和公共精神培育的重要责任，通过将制度化渠道与非正式行为相结合，同时依托城市社区良性治理体系建构等方式，来为基层社会结构的完善优化提供适宜的生存土壤和发展空间，进而尽可能地纠正城市治理重心下移过程中存在的多种轨迹偏差，推动宏观制度设计的有效执行以及多元治理结构的调适优化，最终实现基层治理体系和治理能力现代化的价值目标。