基建投融资中的制度机制创新与规范安全

撰文／贾康 张晶晶

基建投融资中的制度机制创新

制度创新：基建在密切结合改革攻坚中，亟须与“制度基建”一体化发展

基建是物质生产领域里与生产力发挥作用的前置条件直接相关、打造经济社会发展中科技引领力和支撑力的重大投融资事项，而“制度基建”是制度规则领域里与生产关系直接相关，我国深化制度安排，“自我革命”于深水区的改革任务。改革所指称的制度建设，是实现我国现代化的关键一招，是当下我国最需要的“制度基建”保障，其紧扣法律、法治和治理机制的优化，通过法治化的可置信承诺，赋予投资者和生产经营者以信心和良性预期，也使得社会资金有望成为某些场景中基建投融资的主导。

新供给经济学的已有研究成果强调，以制度创新形成有效制度供给，才能更有效地解放科技创新与管理创新的潜力空间，因此制度要素对于经济社会可持续发展，也包括基建投融资与后续建设运营的长效发展，是具有决定性意义的“龙头”因素。在制度创新改革以解放生产力的进程中，现阶段促进基建项目发展，需要充分注重结合改革创新“啃硬骨头”，构建高标准法治化营商环境，克服现实阻力。基建投融资所涉及的制度创新关键之处，必须落实于切实保护产权、降低市场准入、培育契约诚信文化、鼓励公平竞争与实质性深化政府“自我革命”上，引导和推进企业混合所有制的共赢发展和企业家精神的弘扬。

基建投融资的制度创新与机制创新带出的潜力发挥，合乎逻辑地紧扣供给侧结构性改革所要求的解决好结构优化问题的定制化解决方案。政府在决策层面立足“规划先行、多规合一”的顶层设计以“取势明道”，企业在实践层面呼应“取势明道”，可充分发挥自身的管理经验、科技成果应用等优势以“精术”，结合形成以创新支持的超常规发展。管理创新则是在制度机制创新之后必须高度关注的实践层次，下文将主要对PPP 机制创新及其相关的管理规范与安全做进一步的分析。

机制创新：重视在PPP下的国有企业、民营企业协作潜力发挥

许多基建项目具有准公共物品属性，随着时代发展与学术理论的厘清，人们已逐步凝聚共识：此类项目建设主体由政企合作形式提供更为行之有效。新老基建在数字化、智能化赋能过程中，与已形成规模的数字化平台合作，可发挥出更多正的外部性与辐射作用。地方政府可以注重PPP 等机制创新型合作模式，在辖区内形成高水平的定制化方案，结合国土开发规划的顶层设计，对社会资本加以合理引导，努力更好、更快地做好项目建设。

在传统基建数字化赋能和新基建相互呼应、配套成龙的建设过程中，我国各地数量多且规模大的基建项目，从5G、数据中心、人工智能开发中心、物联网等，对接到产业互联网、智慧城市、食物冷链等大型、长周期项目，以及后续与之相配套的公共工程建设项目，其间形成的投融资空间巨大。在政府财力有限且追求资金使用绩效的约束条件之下，各地基建项目落地必然需要考虑政府以最小财力“四两拨千斤”地借助PPP 等机制创新的现实需要。积极以PPP 模式支持新老基建，特别是将项目打包的综合开发、连片开发，形成政府引领社会资本的乘数效应，充分发挥社会资本的资金力量，其中就蕴含着巨大的企业投融资的潜力释放机遇。

这种以机制创新为特征的基建投融资与项目建设中，多元主体的优势互补是其绩效提升的根本原因。基建投融资中引入非政府的社会资本，可形成相互激励兼容、各展所长的市场化运作的机制创新模式，进一步挖掘我国基建与经济社会发展的潜力空间。基于改革中曾经历的政府与企业划清边界的井水不犯河水模式的螺旋式上升，PPP 的内在逻辑是，在基建项目中政府要做到既不越位，又不缺位，可以升格定位为政府和国有企业、民营企业在积极协商后自愿签订契约来做大型基建项目的建设运营乃至国土连片开发。基建项目也可与地方专项债、国债的资金形成一定对应性，以有效投资扩大内需，激发经济活力，增加经济发展的后劲，带动居民收入增加，并改善微观主体的市场预期，活跃消费，推升经济景气，从而把总体经济运行态势维护在合理区间。

基建投融资PPP创新中应强调的规范与安全

基建投融资管理层面相关的规范与安全问题，结合到现实操作层面，需在考虑以PPP 等创新机制做优化推动的同时，应对基建投融资多元模式带来的现实挑战，并提出合理对策。

在全面依法治国大政方针指导下，尽快形成更高层次的法规，解决PPP立法问题

2022年4月，中央财经委员会第十一次会议强调，要更好集中保障国家重大基础设施建设的资金需求，推动PPP 模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。

基建项目中的PPP 模式，在2014年后国务院积极部署，并交由国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）、财政部两部门负责指导与管理。2014年，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕 2724 号）相继发布，用于规范PPP发展。但其后在PPP 立法方面，由于缺乏一些共识基础等原因，迟迟未能取得实质性进展，迄今一直停滞于一些“红头文件”式的规范化依据，并产生了诸如司法解释等形式带来的惶惑、质疑和不安。

在PPP 的创新机制打造中，既要鼓励与肯定创新价值，又需保障相应的规范与安全，企业如何能够得到足够的安全预期而下决心自愿签字，与政府合作十几年、二十几年乃至四五十年？没有高标准的法治化是不可想象的。当下应加快PPP 的规范化立法，不等待达到社会面全部问题的共识，首先针对最基本的原则框架问题推出PPP 条例，以适应现实发展的迫切需要。应先有法治化框架，才可结合专业化、阳光化进一步提高其规范化程度。此事涉及与基建相关的有效投融资安全问题，应在全面依法治国的大政方针指导下，尽快出台相关立法在“红头文件”基础上的升级版。

当下应加快PPP的规范化立法，不等待达到社会面全部问题的共识，首先针对最基本的原则框架问题推出PPP条例，以适应现实发展的迫切需要。

基建投融资需搭建好以疏为主的要素流动规范平台，更好调动企业积极参与意愿

地方隐性负债与过度负债的风险因素，需要重视并认真防范，但与之相关的我国创新过程中产生的公共部门债务防范风险问题，则需要把握疏堵结合且堵不如疏的大禹治水式古老智慧。“疏”讲求因势利导，在机制创新中将可能的积极因素由扭曲方式调整到规范发展轨道，追求在多元互动中实现更多潜力和积极因素的释放，发挥意愿中的活力支撑作用。比如，针对基建项目中PPP 模式的明股实债问题，应以清晰的法条确立“堵”的规范，亦应在法治化框架下充分关注与PPP 股权退出（交易）等“疏”的方式相关的类固定收益资产交易平台发展的必要性。追求PPP 的长期发展，大趋势是要进一步提升市场化要素可流动型的运营机制。也就是说，基建投融资中的资本无障碍流动，需要企业持股份额可无硬障碍地对接趋于完善的市场经济管理创新，充分实行市场化的股权交易，提供规范的要素流动与进退通道，以取代明股实债的暗度陈仓方式。

已有研究显示，当前进入财政部和国家发改委项目库的PPP 资产总量虽然规模已较大，但落地项目仅有三成，关键掣肘在于市场缺少资本退出渠道。天津已于2017年2月28日成立首家全国性PPP 资产交易平台；同年3月1日，上海联合产权交易所PPP 资产交易中心正式揭牌；2021年6月，山西省PPP 股权交易平台也投入运营。建设好高效、规范的PPP 资产交易流转市场，是保障基建投融资PPP 创新可持续的堵不如疏之举。平台在为一部分社会资本资产流转退出提供便利的同时，也正是为另一部分社会资本进入存量项目提供通道，相应流程中也为基建项目落地提供了交易信息发布、社会资本匹配、投融资供需配套等一站式服务，有助于实现降低交易成本、扩大业务范围、提升资金效率的目的。

PPP投融资中涉及的财政承受能力论证问题需理性看待，给出应有的弹性空间

PPP 投融资规范程序中相关的事前预算规划、事后绩效考评与必要的财政承受能力论证，均旨在基于基建项目可行性研究以防范风险来形成约束，在考量基建有效投融资安全方面，落实基本制度规范后，可积极追求效益最大化地完成建设目标。

相关文件规定的“地方政府年度内PPP 项目的可行性缺口补助不可超出该财年财政经常性支出10%”的硬性指标，在具体实践中应厘清关键在于其控制风险的内在逻辑，实际上存在着可给出的处理方案弹性空间。例如，相关管理部门在已有的预算体系框架下审慎布局，可调动地方基金预算可用财力的一部分（不少地区可观的政府土地批租收入在按规则解决好土地一级开发的“七通一平”、提取规定的棚改基金和水利建设基金等后，还存在可动用的一定比例的“活钱”），结合地区发展战略规划需要，支持PPP 项目发展。财政资金应在承受能力论证框架之下，用好、用足弹性空间，使有限资金得以协调统筹，戒除形式主义的严防死守，不陷入形式主义的照本宣科，给予地方政府分级财政下相机抉择的弹性空间调剂使用权，这实为更加讲求理性地在政府履职中体现应有的防范风险意识，同时以管理创新，通过有限资金引导打通发展瓶颈，并积极总结经验，支持PPP 投融资良性发展。

结语

基建投融资制度机制创新与规范安全，在实践案例中需要通过不断总结经验、权衡利弊做出动态优化。当下，我国基建投融资的良性发展，需充分注重PPP 等创新模式，尽快确立立法保障，搭建好疏堵结合、堵不如疏的要素流动体系并理性处理财政承受能力等难题，做好制度机制创新与规范安全的最优协调与权衡把握，既支持其创新发展，也在总体上实现安全可控。