适应与完善：教育评价改革中的 学校内部治理体系创新

【摘 要】随着评价和治理之间的联系日益密切，置身于新时代教育评价改革背景中的学校有必要通过加强内部治理体系创新来实现自身高质量发展。诉诸这一语境，在积极适应新评价标准的基础上，完善学校内部治理体系是不二选择。但当前仍然面临诸多挑战与问题，如学校治理价值理念有待更新、内部治理组织结构有待优化、内部制度建设与创新有待加强等。为此，中小学校须明确价值引领，守持学校组织属性及自身发展规律;平衡内部权力，构建完善的学校内部组织治理框架;坚持依法治校，健全完善学校章程以规范权力运行;加强文化建设，培育共治文化以发挥隐性治理功能。

【关键词】教育评价改革;学校内部治理体系;立德树人;中小学校

【中图分类号】G40-058.1  【文献标志码】A  【文章编号】1005-6009（2022）18-0016-04

【作者简介】吴颖，安徽师范大学（安徽芜湖，241000）教育科学学院讲师，博士，主要研究方向为教育经济与管理。

中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称《总体方案》）中指出，“教育评价事关教育发展方向”，发挥着“指挥棒”作用，同时明确教育评价改革的目的是“提高教育治理能力和水平，加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育”。[1]《总体方案》作为一份关于教育评价系统性改革的文件，将教育评价改革和教育治理相联系，也正是因为看到了评价和治理的密切联系。当教育评价以立德树人成效为根本标准时，这种教育评价标准及其要素的变革必将给学校内部治理带来诸多影响和挑战。

一、问题的提出

从“治理”的意义上阐释学校改革新理念，探索学校发展新路径，是当代中国教育治理改革的一个重要命题，这就决定了在整个教育系统中基础教育阶段的学校治理改革具有特殊的必要性和正当性。[2]学校治理改革是教育治理改革在学校层面的具体实践，这一过程始终伴随着制度的建设与创新。从这个角度来看，制度之于学校治理改革应有着同样的重要意义，即在一定程度上可以说学校治理改革就是制度建设与创新的过程。特别是在教育治理体系及治理能力现代化成为教育制度建设与创新的重点任务之后，作为其实施机构的学校必然要率先构建科学有效的内部治理体系。

所谓学校内部治理体系，即学校内部组织及其权责的关系结构和运行机制，是激发学校办学活力、有效治校育人和提高教育教学质量的关键要素。特别是当治理与评价之间的密切关系愈加受到关注和重视时[3]，深入探究學校内部治理体系的系列问题对于教育评价改革的深入推进具有重要意义。在新时代教育评价改革的背景下，学校内部治理体系面临着什么样的挑战与问题？学校又该如何积极应对并主动适应、完善？本文拟通过对这些问题的思考和回答，以期为中小学校激发办学活力和提高治理效能提供一些参考。

二、教育评价改革中学校内部治理体系面临的问题

新时代教育评价改革将立德树人成效作为根本标准，引发中小学校从内部治理体系的多个方面寻找存在问题。

1.学校治理的价值理念有待更新。

长期以来，我国学校评价普遍存在着“重分数轻素质”“重智育轻德育”“重知识轻能力”等片面办学行为，在这种不科学的评价导向下形成的学校管理理念助长了教育的功利化倾向，使教育无法回归育人的“本真”。当学校评价以立德树人成效为根本标准，强调促进学生全面发展时，这种教育评价标准及要素的变革必将要求学校要对现有不合时宜的价值理念进行转化和更新，形成有利于保障和促进学生德智体美劳全面发展的教育质量观念和理性治理精神。但当前首先要明晰什么样的学校治理价值理念能引领内部治理行动，并突破传统价值理念的路径依赖。

2.学校内部治理的组织结构有待优化。

作为一种多中心的治理体系，学校治理必须保持自主治理的权力[4]。也就是说，管理学视角下的自主治理权力行使的好与坏在很大程度上取决于组织结构是否完善。虽然在具体的实践中，学校内部通过建立决策、执行、监督三权制衡的治理组织结构已经成为一种趋势，但是当前大多数中小学校的决策权都集中在由学校党政领导和中层干部组成的党政办公室或党政联席会议，其中主要决策者是校长，而教职工代表大会、家长委员会等应有的参与决策、审议和监督之重要作用并没有得到很好发挥。[5]面对当前教育评价改革的快速推进、教育治理情境的复杂变动，传统的学校内部组织结构在自主办学和育人治校等方面难免显得治理能力不足，这意味着学校内部各种相关利益群体之间原本存在的权力格局将会受到冲击。换言之，即各利益主体的权责关系及其相应的运行机制将面临新的调整乃至重构。

3.学校内部制度的建设与创新有待加强。

制度是约束和规范个体行为的具有权威性的规则系统，是维持个体自由及社会秩序的重要保障。在现代学校制度框架内，推进中小学校内部治理变革需要有完善的制度体系作为支撑，其中最根本的就是通过加强学校自身的制度建设与创新来完善内部治理机制，实现内部组织结构各要素的有机组合和良性运转。但长期以来，不科学的教育评价导致了不健全的学校内部制度，而这种不健全的制度安排反过来又固化了不科学评价的存在环境。正是如此，面对立德树人教育评价标准，面对社会发展动态变化环境下的全面发展人才培养需求，传统的学校内部制度规则及其执行细则已经显示了一定的滞后性。

三、推进学校内部治理体系适应与完善的路径探寻

推进《总体方案》的落地、落实，必然要改革创新学校内部的治理体系，寻求与之相适应的路径与方式。

1.明确价值引领，守持学校组织属性及自身发展规律。

改革创新学校内部治理体系，必须要有先于治理行动的理性指导思想亦即治理价值理念，否则，学校内部治理就会变成没有意义的“瞎折腾”，终将成为“不良治理”而非“善治”。基于霍伊和米斯克尔对学校组织属性的理解，学校应是具有科层要素和专业要素双重属性特征的社会组织，前者主要担负行政管理职责，后者则更多负责教和学的技术过程。[6]可以认为，学校在本质上是以办学治校育人为核心价值的特殊社会组织，其特有的组织属性直接决定了学校内部治理体系的改革创新必须要遵循自身的教育与管理规律。从这个意义出发，守持学校本质组织属性并按自身教育与管理规律办学治校育人可视为人们推进教育改革活动的普遍价值前提，能够为治理实践提供价值引领和行动动力。因此，教育评价改革视域下的学校内部治理也应当在这种核心价值的理性引领下进行，并逐步渗透到推进学校内部治理体系适应与完善的全过程中。

2.平衡内部权力，构建完善的学校内部组织治理框架。

由于“一个组织的治理绩效是由组织内部的结构及其权力配置预先决定的”[7]，而学校作为社会组织之一，其内部治理体系改革创新的当务之急就是要突破原有的组织内部结构和权力配置格局，通过合理规划和顶层设计构建一个边界清晰、规则明确的组织及其权力配置的治理框架，以消弭多元治理主体权力及责任之间的冲突。这就要求我们在充分调研不同情境中身份各异的治理主体的特点、优势及需要的基础上，能够给予各主体合理的分权赋能和分责担当，从而建构趋于扁平化的学校内部治理框架。具体言之，首先，应加强党的领导，充分发挥基层党组织的政治核心作用。一方面，要加强各级中小学校的党建工作，这是当代中国中小学校内部治理体系区别于其他国家或地区学校治理体系的显著特征[8];另一方面，要注意协调好党组织与校内其他行政权力组织之间的关系。其次，应进一步完善以校长负责制为主干的行政管理架构。校长负责制不是说校长要大包大揽一切，更不是意指独断专制，而是在发挥负责作用的同时，能与其他主体平等参与决策并相互协作。最后，应注重强化多方利益相关主体的功能定位和作用发挥。为此，学校应建立健全校务委员会、教职工代表大会、家长委员会、学生会等组织，把以教师为主体的专业权力、以家长乃至社区为主体的社会权力、以学生为主体的自主管理权力纳入学校内部治理的基本框架中，形成多元权力主体各负其责、各尽其能的内部权力格局。

3.坚持依法治校，健全完善学校章程以规范权力运行。

章程作为现代学校制度体系的核心，是学校规范内部权力运行的“组织法”，能为学校的内部治理提供合法性依据。因此，学校在推动内部治理体系适应与完善的过程中，必须高度重视学校章程的重要价值，通过健全完善章程以形成良性的权力组织架构及其运行机制，为学校内部依法治校营造良好的制度环境。当前的主要任务就是要进一步细化章程的制定及实施细则。首先，在學校章程的制订环节，学校要进一步规范章程的立法程序，使章程本身趋于“完美”，同时注重学校各项规章制度与国家法律法规的有效衔接，以体现章程文本的合法性，并基于自身发展需要和办学特色来起草、修订和完善章程文本，以增强其可操作性。其次，在学校章程的执行环节，多方相关利益主体要落实学校民主管理的制约和监督问责机制，重视并加强学校党组织、校务委员会、教职工代表大会、家长委员会等对学校章程执行的日常性监督，以充分发挥集体决策、审议和监督的具体作用。

4.加强文化建设，培育共治文化以发挥隐性治理功能。

在学校治理的实践建构中，除了价值治理和组织结构与运行机制治理外，还需要良好的文化发挥隐性治理作用。文化本身在很大程度上就内含“治理”意蕴，其实质是透过文化和以文化为场域达到治理的目的。[9]从这个意义上说，创新、开放、包容和共享的学校文化能够体现师生对治理的理解，以及治理本身所蕴含着的价值追求真正为师生所吸收、内化，进而生成学校的内部治理文化。因此，培育共治文化就成了变革完善学校内部治理体系的必要途径。这就要求学校加强自身文化建设，形成多元利益主体都能认可的学校治理目标，并在此基础上凝聚成一种“能说话，想说话，敢说话，容错话”的文化共识，生成富有特色的学校治理文化。当然，这种文化可以是外显于校园建筑、景观和图书资料等方面的物质文化，也可以是内化于师生价值观念、精神陶冶和行为规则等方面的非物质文化。不管是何种文化形态，都必须集中体现“立德树人”这一根本教育追求，以最大限度保障和促进学生的全面发展。

【参考文献】

[1]新华社.中共中央 国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》[EB/OL].（2020-10-13）[2021-11-26].http：//www.gov.cn/zhengce/2020-10/13/content_5551032.htm.

[2]杜明峰，范勇，史自词.学校治理的理论意图与实践进路[J].教育研究，2021，42（8）：132-141.

[3]周作宇.论教育评价的治理功能及其自反性立场[J].华东师范大学学报（教育科学版），2021，39（8）：1-19.

[4]WILKINS A，COLLET-SABÉ，JORDI， et al.Translations of new public management：a decentred approach to school governance in four OECD countries[J].Globalisation Societies and Education，2019，17（2）：147-160.

[5]范国睿.基于教育管办评分离的中小学依法自主办学的体制机制改革探索[J].教育研究，2017，38（4）：27-36.

[6]霍伊，米斯克尔.教育管理学：理论·研究·实践（第7版）[M].范国睿，主译.北京：教育科学出版社，2007：110-117.

[7]眭依凡.转向大学内部治理体系创新：高等教育治理体系现代化的紧要议程[J].教育研究，2020，41（12）：67-85.

[8]司晓宏.构建具有中国特色的中小学内部治理体系[J].中小学管理，2021（6）：1.

[9]吴理财.文化治理的三张面孔[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014，53（1）：58-68.