后疫情时代隐性双重国籍问题的治理——以C 市为例

陈潞

隐性双重国籍是指我国公民加入外国国籍后，按照我国法律规定自动丧失中国国籍，但未注销其国内户籍的状态。后疫情时代是指新型冠状病毒疫情过去后或得到有效控制后的时代。2019 年底，新冠肺炎疫情肆虐全球，不仅危及世界各国人民生命健康安全，还严重冲击世界经济。疫情初期，我国为了防止疫情扩散，暂时关闭了国门，随着国内疫情形势好转，2020 年9 月，外交部和国家移民局联合发布了新的外国人来华入境有关政策①，国门逐步有序开放，大量外籍华人回国避疫，出入境管理部门在日常工作中发现了一批隐性双重国籍人员②。这类人群同时拥有外国国籍和中国户籍，享受两个国家给予的本国人待遇，占用两个国家的社会资源，极易引起社会矛盾甚至是外交问题。

国际公法学者Geoffrey R.Watson 认为，国籍是指个人和国家永久之法律关系，基于此关系，个人服从国籍国之属人优越性，对国家负忠诚之义务，而在国际上则享受国家对个人之外交保护［1］85。国内学者对我国是否放开双重国籍制度进行了深入的研究。王一凡、宁梨利认为我国有必要实施双重国籍制度，其意义在于增强海内外华人的凝聚力、吸引人才和顺应时代的发展［2］。连丽萍则从立法环境、国籍身份归属、外交保护权、经济发展等方面进行分析后提出我国应坚持不承认双重国籍原则［3］。刘国福、梁家全则认为可行的国籍法发展计划是渐进地推行灵活的双重国籍政策，从不认可过渡到有条件认可，再从有条件认可到无条件认可，这不仅最大限度地保护国家利益，而且与国际国籍法的发展相并行［4］51-58。目前国内大部分研究都集中在我国是否应该放开双重国籍制度或者涉及双重国籍人员的国籍认定等问题上，而很少涉及如何治理隐性双重国籍问题的研究。因此，这方面的研究需要予以拓展，从而为公安机关高效治理双重国籍问题提供参考。本文试以C 市为例作一初步研究。

一、世界各国国籍制度概况

梳理世界各国国籍制度可以看出，各国对双重国籍的态度大致分为以下几种类型：完全不承认双重国籍；不承认双重国籍但有例外情况；默示承认双重国籍；承认双重国籍但有例外情形；完全承认双重国籍。有关学者通过对有明确国籍制度的157 个国家作为样本进行研究，从地理位置、经济指标、科技发展指标等方面进行分析。

从地理位置看，大洋洲、非洲、美洲各国承认双重国籍的数量要远多于不承认双重国籍的国家数量，亚洲刚好相反，欧洲差距较小。如亚洲国家中国、日本不承认双重国籍，美洲国家加拿大、墨西哥承认双重国籍，美国默示承认双重国籍。究其原因，欧洲和亚洲是历史悠久的传统大洲，历史悠久的国家注重血统、历史传承，强调个人对于国家的绝对忠诚，因此倾向于选择单一国籍制度，而新大陆国家历史较短，大多属于移民国家，也就更倾向于承认双重国籍制度。

从经济指标（国内生产总值和国民总收入）看，不承认双重国籍国家的国内生产总值平均数和国民总收入要远远大于承认双重国籍国家的指标，非洲承认双重国籍的国家最多，与其经济指标普遍偏低有一定关系。

从科技发展指标方面看，不承认双重国籍的国家在科研水平、科研能力以及国家的学术活力等方面优于承认双重国籍的国家，不承认双重国籍的国家也大多是科技期刊发文数量大国［5］。

二、我国国籍管理制度沿革

（一）中华人民共和国成立前的国籍制度

历史上，中国第一部关于国籍方面的专门立法，是1909 年清政府颁布的《大清国际条例》。条例规定了中国国籍认定以血统主义为主，兼采出生地主义，承认了海外华侨的中国国籍。晚清政府制订国籍法的目的在于争取广大华侨的帮助和支持，并以此体现其外交主权和对本国侨民利益的维护［6］。1912 年袁世凯政府的《中华民国国籍法》和1929 年中华民国政府《中华民国国籍法》都沿用了血统主义的立法原则［1］96。

（二）中华人民共和国成立初期的国籍制度

中华人民共和国成立初期，我国虽然没有在法律上明确双重国籍，但事实上是承认海外侨胞拥有双重国籍的。当时我国面临着西北和东南等两面夹击的态势，国际形势对中国十分不利。为了缓和与东南亚国家的关系，消除由于华侨国籍问题所带来的不必要的误会［6］，自1955 年以后，我国先后和周边国家签订双边协议，要求身处国外的同胞就国籍归属只能二者择其一，明确地表示了对双重国籍的否认。

（三）现行的国籍制度

1980 年，我国颁布了第一部国籍法《中华人民共和国国籍法》（以下简称《国籍法》），总结了中华人民共和国成立以来我国处理国籍问题的经验，特别是处理东南亚华人华侨国籍问题的经验，参考了其它国家的国籍立法以及国籍公约，符合国际法的基本原则，其突出特点是不承认双重国籍，坚持一人一籍原则，这种单一制国籍制度也一直沿用至今［4］51-58。

传统国际法将“人人都有国籍，而且应只有一个国籍”作为国籍法原则，并将“减少双重国籍和多重国籍”认定为国际社会努力的方向，认为双重国籍是一种不正常的现象，会给日常的生活带来不必要的麻烦［7］。国籍唯一作为国际法的原则从未过时，从1930 年海牙签订的《关于国籍法冲突若干问题的公约》到1997 年的《欧洲国籍公约》，都以消除双重国籍作为奋斗目标［8］。二十一世纪后，各国为了在全球范围内争夺国际资源，通过承认双重国籍来增强民族认同感、吸引外来先进人才和外国资本，以应对全球化带来的挑战和机会，谋求本国发展［1］94。我国在1955 年以后就不再承认海外华侨和边民的双重国籍，主要目的是为了避免旧中国遗留下来的海外华侨具有双重国籍所带来的外交隐患［9］。1980 年《国籍法》出台以后，我国明确表示不承认双重国籍，时隔四十余年，这项国籍制度依然沿用至今。承认双重国籍，会对我国政治、经济、社会环境造成一定影响，滋生社会问题。从法律层面上讲，由于各国法律和审理程序不同，隐性双重国籍必然会使不法分子趁机钻法律的空子。在触犯本国法律的时候，不法分子利用外籍身份进行保护，导致各国管辖权的冲突，严重情况下甚至会引起外交纷争。从政治因素上讲，部分“裸官”和违法官员利用外籍身份，将大量非法资产转移至国外，规避我国法律制裁，造成国家经济损失。从公民管理上讲，隐性双重国籍会使国家在某些权利和义务如纳税、服兵役等方面存在管理困境。从公民权利行使上讲，隐性双重国籍人员在就业方面享有跟我国公民一样的权利，这对国民的就业权利是一种侵犯。中国传统文化源远流长，综合国力大幅度增强，国际地位显著提高，在世界经济增长放缓态势明显、中美经贸摩擦复杂演变、国内结构性矛盾突出的背景下，我国经济顶住较大的下行压力，继续保持中高速增长，已经跃升为全球第二大经济体。2016 年7 月1 日，习近平总书记提出要坚持“四个自信”，中国国籍的含金量、综合国力和军事实力也支撑得起对付一般纠纷的自信［10］。因此，单一制国籍制度更适合我国国情，坚持“一人一籍”，强调国籍唯一性更能体现我国国籍的价值。

三、C市隐性双重国籍问题现状

C 市是四川省辖地级市，中国超大城市，成渝地区双城经济圈核心城市，资源丰富，气候宜人，是一个宜居的城市，吸引了众多外国人到这旅游、工作、读书、定居。

（一）隐性双重国籍人员逐年增多

新冠疫情发生后，中国强有力的防控措施使得疫情迅速控制，经济快速恢复，成为2020年全球经济唯一正增长的主要经济体。相较国外，国内稳定的政治环境和社会秩序，强劲的经济发展势头，契合的语言和文化，吸引了越来越多的外籍华人回国发展。与此同时，C市出入境管理部门办理外国人业务时发现多名隐性双重国籍人员。据C 市Q 区内部统计，2019 年共受理外国人各类签证、停留及居留许可证件1725 证次，其中外籍华人138 证次，发现未注销户籍5 人。2020 年共受理外国人各类签证、停留及居留许可证件621 证次，外籍华人65 证次，发现未注销户籍12 人。2021 年至今共受理外国人各类签证、停留及居留许可证件318 证次，外籍华人38 证次，发现未注销户籍9 人。通过数据可以看出，C 市Q 区出入境管理部门发现的隐性双重国籍人员比例在逐年上升。根据《国籍法》第9 条规定③：中国公民在取得外国国籍时，即自动丧失中国国籍，但实际上隐性双重国籍人员却同时拥有外国国籍和中国户籍。对于该类人群，公安机关通常要求其注销户籍后再签发签证证件。C 市Q 区发现的只是部分主动到公安机关办理签证业务的人员，而隐藏在我国境内的隐性双重国籍人员还大量存在。

（二）隐性双重国籍人员难以发现与处置

目前，出入境管理部门仅通过业务办理时被动发现隐性双重国籍人员，有的外籍华人申请签证时不报甚至谎报其原中文姓名和户籍所在地，不提供其在国内的相关证明文件如出生证明、社保信息、公证书等，导致出入境管理部门在进行国籍审定时不能及时发现并要求其注销国内户籍，就为其办理签证证件。以下是C 市出入境管理部门工作中处理的三个关于隐性双重国籍的真实案例。（见表1）

表1 C 市隐性双重国籍案例

（三）国籍认定不一致

1.我国驻外使领馆与出入境管理部门国籍认定不一致

我国驻外使领馆在签发驻在国华人签证时，对持有外国护照的华人（未成年人除外）仅作国籍形式审查，默认其具有外国国籍，只审核其提交的与其入境目的相符的材料，如团聚类签证审核其国内亲属相关证明，学习类签证审核其国内学校录取通知书等，并无途径对其是否持有中国户籍、中国护照、身份证等证件进行审查。此外，驻外使领馆在对出生在国外的华人后裔认定为中国国籍时，为其办理中华人民共和国旅行证入境，认定为外国国籍的即为其办理签证入境。出入境管理部门会对华人后裔重新进行国籍认定，根据其父母在国外定居与否，定居时限长短作出不同认定，由于隶属两个不同部门，判定标准不一致，国籍认定也会不一致。

2.境内各地出入境管理部门国籍认定不一致

全国各地出入境管理部门及其国籍管理者对法律法规和政策的理解存在差异，在进行业务办理前的国籍认定时可能给出不同的结果，这容易造成当事人钻空子，利用这种差异而进行异地申请。上述案例的蒋某某如不想注销其中国户籍，便可采取“迂回战术”，到其他出入境管理部门再次申请签证，而另一个出入境管理部门在国籍认定时可能未发现其中国户籍而为其办理签证。

四、C市隐性双重国籍问题的成因

（一）政策变化及非常时期社会变动

1994 年颁布的《中华人民共和国出境入境管理法实施细则》规定④，中国公民出国定居必须注销户籍后才能出境。改革开放以后，随着出国人员增多，国籍发生变化的中国公民数量也与日俱增，公安机关就放宽了对强制注销户籍的限制［11］。2003 年公安部出台户籍管理七项便民措施，第6 条提到：对出国、出境1 年以上人员，不再注销其常住户口（在国外、境外定居的人员除外）。越来越多的外籍华人在个人利益的驱使下，以非定居的理由出境不主动办理退籍和注销户籍手续，出现双重国籍现象。2013 年出台的《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》），规定国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。出入境管理部门在给外籍华人办理签证时需确认其国内户籍是否注销，政策的收紧避免了双重国籍现象的产生。2019 年底，新冠疫情全球爆发，为了有效遏制疫情的传播，外交部、国家移民局联合发出公告决定从2020 年3 月28 日0 时起，暂停持有效中国签证、居留许可的外国人入境［12］。部分外籍华人因疫情不愿出境，面临签证过期不得不选择到出入境管理部门“投案自首”，由此浮现出大量隐性双重国籍人员，且数量比例呈上升趋势。

（二）《国籍法》缺乏实施细则和法律解释，国籍审批程序繁琐

我国现行的《国籍法》共有18 条，与国内其他领域的法律相比条款相对较少，内容过于原则化，且缺乏职权划分、监督制约、处罚救济、审批程序等方面的详细规定，可操作性不强。如条款里多次提到“定居”一词，却并未对其定义和时限做出详细解释。由于缺乏实施细则和统一标准来指导国籍管理工作，出入境管理部门不同时期、不同人员对《国籍法》关于定居的解读均不一样，在国籍认定时会出现不同结果。除此之外，《国籍法》在入籍、退籍和复籍等基本制度规定上过于笼统。按照《国籍法》规定⑤：申请入籍、退籍和恢复国籍需要申请人所在地公安机关出入境管理部门上报省级公安机关，由省级公安机关上报公安部审批，相关程序繁琐，条件苛刻且耗时较长，导致部分隐性双重国籍人员望而生畏，不愿花时间去准备资料和等待漫长的审批流程。

（三）不同部门系统壁垒与公安管理系统功能不齐全

外国人入境需要历经几个不同部门的审核查验，驻外使领馆负责国籍审查和境外外国人入境签证签发，边检部门负责外国人出境入境时边防检查即护照与签证真伪审查，出入境管理部门负责国籍和境内签证及居留许可办理，户政部门负责人口和户籍管理，多个部门各司其职，却并无太大联系。驻外使领馆、边检部门、户政部门与出入境管理部门系统不能实现数据共享，系统数据传送不及时、信息不对称等系统壁垒给了申请人可乘之机。上述案例的蒋某某故意隐瞒，不告知或不准确告知其中文姓名，很难查出其真实身份。同时，由于出入境和户政系统壁垒，异地户籍查询程序繁琐，信息更新不及时，一旦申请人对国籍调查拒不配合，公安机关也无法采取有效措施进一步处置。如上述案例的杨某某在北京注销户籍后次日在全国户籍系统查询显示依然未注销，表明全国户籍系统信息更新不及时。公安出入境管理系统功能不完善也是问题之一。目前，出入境管理部门使用的系统包含外国人签证受理、住宿登记、案事件管理等功能，功能尚不完善，如人像比对功能存在较大漏洞，准确率不高，例如，当输入一个外国人信息进行查询比对，通常会比对出大量性别不一致的中国人信息，受理民警仍需通过人工排除，大大降低了工作效率。上述案例的朱某某在出入境管理系统里人像比对时无法比对出常住人口信息，但在输入其中文姓名时则能比对出相应信息。

五、我国隐性双重国籍问题治理对策

（一）完善国家移民法律体系

1.制定《国籍法》的实施细则和法律解释

建议以《国籍法》为原则，作为一个指导性法律文件，把握我国国籍制度总体方向、基本原则和价值追求，出台相应的实施细则或司法解释，由国务院制定内容更加丰富、法条更加具体的行政法规，公安部、外交部等部委根据具体实际出台部门规章，各地根据外国人管理情况出台地方性法规和规章［13］，形成一套完善的具有中国特色的移民法律体系，对职权划分、审批程序、监督制约、处罚救济等问题作出具体规定，提高可操作性，更好地为实践工作提供指导。同时，通过定期组织培训学习相关法律法规以提升国籍管理者的法律素养和执法水平，使国籍管理者能准确解读相关法律解释和实施细则，确保法律适用的准确性和一致性，提升国籍管理水平。

2.优化国籍认定与审批制度

后疫情时代，世界各国经济进入复苏阶段，中国是最早控制好疫情的国家，也是经济最早恢复的国家，很多隐性双重国籍人员选择回到中国，其原因一是有“叶落归根”情节，二是优越的国内环境更适合投资和发展，如果将长期生活在国内的集知识、资产和资源于一身的隐性双重国籍人员发现并成功吸纳，对我国经济和社会发展是百利而无一害的。同时，中国经济不断发展，已成为世界第二大经济体和最大的发展中国家，具有广阔的发展潜力、良好的发展前景和难得的发展机遇，许多海外华人华侨和留学人员中的高素质人才具有强烈的回国发展意愿［14］。因此，修订《国籍法》与《出境入境管理法》相关条款以优化国籍认定与审批制度刻不容缓。公安部可以授权省级公安机关审批退籍申请，简化并加快入籍、退籍和恢复国籍审批流程，放宽外籍华人复籍申请条件，这样对促使部分“潜伏”在国内的隐性双重国籍人员主动处理国籍问题有一定的帮助，同时也可调动他们恢复国籍的积极性，促进我国经济、科技等方面的发展。

（二）加强各部门不同系统之间的信息互通

《出境入境管理法》第5 条规定，国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。通过加强各部门不同系统之间的信息互通，建立健全各部门协作机制，找出长期混迹在国内的隐性双重国籍人员，使这类人群无所遁形。

1.外部协作

公安机关出入境管理部门和驻外使领馆建立国籍和出入境管理协作机制，通过立法明确部门分工，确立权力与责任，建立通报核查机制。对于境外中国公民的国籍变动情况，驻外使领馆要及时向公安机关通报，加强信息互通。根据《出境入境管理法》第7 条规定⑥，外籍华人在境外申请签证时，驻外使领馆在系统内增加指纹、DNA⑦和人像等人体生物信息采集项，将采集到的信息实时地传送到公安出入境管理系统，与其出国定居前护照办理时采集的指纹、DNA 和人像进行比对，可有效甄别外籍华人身份，对加强出入境管理、保障国家安全有积极意义。

2.内部协作

出入境管理部门和边检部门、户政部门分属公安机关几个管理部门，业务系统未互联互通，出入境管理部门对于受理签证时需对外籍华人的身份核查，以及发现隐性双重国籍人员后需注销户籍等情形，都应及时与户政部门联系，建立通报核查机制，实现信息互通。一旦发现有未注销户籍的外籍华人，户政部门应对其后续户籍注销情况实时关注并通报给出入境管理部门，以便在全国出入境管理系统里进行预警备注。边检部门在对出境入境外籍华人护照与签证核验时应增加系统的指纹、DNA 和人像等人体生物信息的功能，实现信息实时传送，并与出入境部门建立协查机制。同时，应加强不同系统的功能融合，打破警种信息壁垒，优化数据互通，实现数据共享，尤其是异地户籍信息的查询，在发现和处理隐性双重国籍和国籍冲突问题发挥警种合力优势。

（三）加强公安内部信息化建设

1.完善出入境管理系统指纹、DNA 采集和人像比对功能

（1）目前，外国人到出入境管理部门进行签证办理时，无须采集指纹和DNA 信息，建议增加指纹和DNA 信息采集项进行比对，通过指纹、DNA 信息碰撞识别出部分隐性双重国籍人员。同时增加对外籍华人关于常住人口信息、中国护照持有情况的核查，并完善系统的人像比对功能。

（2）《出境入境管理法》第39 条规定，外国人入境后须在24 小时内到居住地公安机关办理住宿登记。建议公安机关在对外国人办理住宿登记时增加指纹、DNA 和人像采集项，通过系统比对出可疑人员，对于未注销户籍人员，要求其到当地户籍部门处理，并在系统内设置预警备注。

（3）出入境管理部门给外籍华人进行签证办理时，首先会对其原户籍信息进行核验，若发现有未注销户籍或其他可疑情形，建议在系统中增加外国人信息备案功能，及时把查询到的信息在系统中备案并作出预警，避免申请人试图通过在不同出入境管理部门办理业务时蒙混过关。同时，也可提升出入境管理部门行政效率和避免警力浪费，以免进行身份重复核验。上述案例的蒋某某到其他出入境管理部门进行签证申请时，如果增加了此项系统备案预警，则可快速查询并处理其户籍问题。

2.利用大数据进行筛查

（1）中国公民在取得中国护照出境后，在一定期限内无该人员的入境记录，建议对其户籍信息特别予以关注（或冻结户籍），将该类人群信息纳入专门的信息库，用于与入境的外籍华人进行比对，通过人脸识别、指纹、出生日期、性别等信息予以比对，以主动发现部分隐性双重国籍人员。

（2）中国公民在取得中国护照出境后，在一定期限内无该人员的入境记录，但期间中国境内有该人员的飞机、火车、汽车出行记录、旅店住宿记录或者其他应当使用中国公民居民身份证登记信息的行为的，则该人可能是隐性双重国籍人员，可能是偷渡入境人员，还可能是其身份信息被他人冒用，建议通过加强对此类人群的管控，以发现部分隐性双重国籍人员。

六、结语

全球已进入后疫情时代，笔者认为，C 市隐性双重国籍问题并不只是个案，在国内其他城市特别是沿海经济发达城市已逐渐暴露并有扩大趋势，如何高效治理隐性双重国籍问题，进一步完善和创新国籍管理工作，给出入境管理部门带来严峻挑战。目前针对我国放开双重国籍制度的呼声较高，本文通过对国内和世界各国国籍制度梳理，总结出我国坚持实行单一制国籍的现实依据。在此前提下，通过制定系统的移民法律体系、完善国籍管理部门的协作机制和加强公安信息化建设等方面对发现和高效治理隐性双重国籍问题提出对策，希望能给国籍管理部门提供一些工作思路，并对他们的国籍管理工作有一定的借鉴意义。

注释：

①2020 年9 月23 日，外交部、国家移民局联合发布疫情期间外国人来华入境签证有关政策，自9 月28 日0 时，允许持有效中国工作类、私人事务类和团聚类居留许可的外国人入境，相关人员无需重新申办签证。

②我国公民加入外国国籍后，其中国国籍自动丧失，笔者将这类取得外国国籍却未注销中国户籍的人群定义为隐性双重国籍人员。

③《中华人民共和国国籍法》第9 条规定：定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。

④《中华人民共和国出境入境管理法实施细则》第7 条规定：居住国内的公民办妥前往国家的签证或者入境许可证件后，应当在出境前办理户口手续。出国定居的，须到当地公安派出所或者户籍办公室注销户口。短期出境的，办理临时外出的户口登记，返回后凭护照在原居住地恢复常住户口。

⑤《中华人民共和国国籍法》第16 条规定：“加入、退出和恢复中国国籍的申请，由中华人民共和国公安部审批。经批准的，由公安部发给证书。”

⑥《中华人民共和国出境入境管理法》第7 条规定：经国务院批准，公安部、外交部根据出境入境管理的需要，可以对留存出境入境人员的指纹等人体生物识别信息作出规定。

⑦建议公安部、外交部制定部门规章对留存出境入境人员的指纹、DNA 等人体生物识别信息作出规定。