丹江口水库水流产权确权试点探索

潘惠　童梅

摘要：水流产权确权是加快推进生态文明建设的重要内容。作为水利部和原国土资源部确定的全国水流产权确权6个试点之一的丹江口水库水流产权确权试点，其主要任务是对丹江口水库水生态空间进行划界确权，着力探索解决水流产权所有权人职责不明确、权益不落实、使用权的归属和权利义务不清晰等问题。试点过程中，构建了水库水域、岸线等水生态空间确权技术体系，重点开展了“调”“划”“确”“登”“管”等5項工作;利用丹江口水库建设征地移民调查成果，全面调查并划定了库区管理范围水域、岸线等水生态空间;开展了水生态空间确权登记，搭建了联合监管平台，建立并强化了管理制度与监管措施。研究成果可为加强库区的保护与利用，探索建立归属清晰、权责明确、监管有效的水流产权制度，全面开展水流产权确权提供经验与借鉴。

关键词：水生态空间; 水流产权; 确权登记; 自然资源资产产权制度; 丹江口水库

中图法分类号： TV213.4

文献标志码： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.02.009

0引 言

丹江口水库是南水北调中线工程水源地，位于汉江上游的下段，地处鄂西北、豫西南交界处的大巴山、秦岭与江汉平原过渡地带，属丘陵盆地型水库。丹江口水库坝址位于汉江与其支流丹江汇合口下游800 m处的湖北省丹江口市，控制流域面积9.52万km2，多年平均入库水量387.8亿m3。开展水流产权确权试点是落实《生态文明体制改革总体方案》的重要举措。作为南水北调中线工程水源地，如何保护好管理好丹江口水库，已成为各方关注的焦点。为加强“一库清水”的保护和监管，开展丹江口水库水流产权确权工作非常必要且迫切。按照中央全面深化改革工作有关要求，由水利部、原国土资源部牵头，会同有关部委和地方人民政府开展水流产权确权试点工作。2016年11月，水利部、原国土资源部联合印发了《水流产权确权试点方案》（水规计〔2016〕397号），并在全国选择了6个地区开展水流产权确权试点，以探索水流产权确权的路径和方法，界定权利人的责权范围和内容，着力解决所有权边界模糊，使用权归属不清，水资源和水生态空间保护难、监管难等问题。其中，丹江口水库作为唯一一个水库型试点，地跨湖北、河南2省6县（市、区）。水资源管理涉及中央和地方多级政府，涉及水利、国土、林业、农业等多个部门。此次试点为全国大中型水库全面开展水流产权确权、完善自然资源资产产权制度提供经验和借鉴。

1关于水流产权确权

《水流产权确权试点方案》提出：水流产权确权主要是确定水域、岸线等水生态空间范围，分清水资源所有权、使用权及使用量，明晰水流产权的所有权人职责和权益、使用权的归属关系和权利义务[1]。开展水流产权确权，是健全自然资源资产产权制度的必然要求，对转变发展方式、倒逼产业结构调整、节约集约利用资源以及保护水生态空间具有重要的促进作用，对完善现代水治理体系具有重要意义[2]。按照中央全面深化改革工作有关要求，由水利部、原国土资源部牵头，会同长江水利委员会，开展了丹江口水库水流产权确权试点工作。试点工作有助于解决丹江口水库水生态空间保护难和监管难的问题。

2试点工作

2.1技术路径与技术体系

试点工作以“实地查勘调研、实调成果分析、共享平台建设”为路径，开展了“全过程、系统化、平台化”

的开创工作，构建了水库水域、岸线等水生态空间确权技术体系，如图1所示。内容包括“调”“划”“确”“登”“管”，即水域、岸线等水生态空间调查技术、范围划定方法、确权登记内容及要求、水库水域岸线保护管理制度等;还创新水流产权确权制度设计，提出了多项

水生态空间产权确权关键技术，相关研究成果已应用于丹江口水库管理保护。

（1） 构建了丹江口水库水流产权确权技术体系。以丹江口水库为研究对象，充分考虑水流特点和功能属性，研究提出了水库水流产权确权内涵，构建了丹江口水库水流产权确权技术体系，从而顺利推进了丹江口水流产权确权工作。

（2） “调”，即全面调查丹江口水库管理范围内水域、岸线等水生态空间的基本情况。丹江口水库涉及范围广，情况复杂，采用文献分析与实地调查相结合的方法进行了全面调查。调查工作主要包括基础资料收集整理，水域、岸线基本情况调查，岸线利用现状与分析等，为开展丹江口水库水域、岸线等水生态空间确权工作奠定了基础。

（3） “划”，即划定丹江口水库水域、岸线等水生态空间范围。结合水域、岸线调查结果，采用全面调查、对比分析、征求意见等方法，划定丹江口水库水域、岸线等水生态空间范围，明确地理坐标，设立界桩、标示牌，并由库区各县级以上人民政府分别发布划界成果公告。

（4） “确”“登”，即开展试点范围内的水域、岸线等水生态空间确权登记工作。项目充分利用已有基础底图资料和专题信息资料，开展水生态空间确权登记工作，依据划定的水域、岸线等水生态空间范围，明确其所有权和功能定位，按照自然资源统一确权登记的有关规定，实施丹江口水库水流产权的确权登记（首次登记）。

（5） “管”，即建立丹江口水库联合监管机制，逐步建立完善水域、岸线等水生态空间管理制度。建立水域、岸线用途管制制度和有偿使用制度，完善水域、岸线水生态空间的监管，维护水域、岸线空间和生态安全。

2.2水域和岸线利用现状调查

2.2.1基础资料

（1） 1∶5 000地形图矢量化处理。采用0.5～0.8 m地面分辨率的丹江口库区多光谱卫星影像资料，对正射影像图进行处理，并矢量化处理征地移民调查时2002年的丹江口水库1∶5 000地形图，通过拼接和格式转换，建立1∶5 000数字高程模型，搭建工作平台。

（2） 丹江口水库建设征地永久界桩测设。为满足丹江口库区移民搬迁、库底清理、水库运行管理及国土部门土地勘界的需要，2012年8月至2013年2月，按照原国务院南水北调办部署，南水北调中线水源有限责任公司（简称水源公司）组织开展了丹江口水库建设征地永久界桩测设工作，共测设征地界桩15 825个、水位标志牌24个。

（3） 2017年卫星影像资料。为便于试点工作开展，长江设计院在2017年4月购买了覆盖丹江口水库及库周分辨率达0.5～0.8 m的全色多光谱卫星影像，并利用1∶5 000地形图矢量化成果，建立了数字高程模型，对卫片进行数字微分纠正、数字镶嵌，形成了1∶5 000数字正射影像图。

（4） 原国土资源部批复的建设用地图件以及供地图件、各类管控资料等。

2.2.2调查方法

采用文献分析与实地调查相结合的方法，充分运用RS、GIS技术，广泛征求地方政府及相关部门的意见，全面完成丹江口水库水域、岸线调查工作。

2.2.3调查范围

丹江口水库水域、岸线基本情况调查范围包括丹江口水库水域（含消落区）、孤岛及岸线，其中：水域为库周两岸170 m高程土地征收线以内的区域（由170 m高程土地征收线以下水域和170 m高程土地征收线以上的库内孤岛组成）;岸线为库周170 m高程土地征收线（临水边界线）以上至172.2 m设计洪水位（外缘边界线）之间的带状区域。

2.2.4主要成果

完成了《丹江口水库水域、岸线基本情况调查报告》。调查范围总面积1 099.34 km2，丹江口水库水域面积1 058.16 km2（含孤岛6.21km2），岸线总长4 438.28 km（临水边界线4 269.18 km，孤岛岸线169.10 km）;丹江口水库水质维持在Ⅱ类（总氮不参评）;在水域范围内，共有生态修复、地灾治理、回填造地、堤防、码头、取排水口等各类涉水项目1 006个，占用水域面积5 271.637 hm2（79 074.56亩）;占用岸线的建设项目766个，占用岸线长度471.65 km。

2.3划定水生态空间范围

2.3.1划定方法

以1∶5 000地形图、卫星影像图等作为工作底图，以2016年原国土资源部批复的丹江口水库工程建设用地线为基础，采用全面调查、对比分析、征求意见等方法，系统分析了历史原因形成的不同边界及各自用途、内涵及差异，划定水生态空间范围线。

2.3.2主要成果

（1） 编制《丹江口水库边界线专题分析报告》《丹江口水库水域、岸线等水生态空间范围划界工作方案》。对不同建设阶段170 m正常蓄水位设计土地征收线呈现一定差异性进行深入调查、分析和比对，结合水域、岸线调查结果，确定以2016年原国土资源部批复的丹江口水库正常蓄水位170 m设计土地征收线为水域、岸线等水生态空间范围的边界线。

（2） 编制《丹江口水库水域、岸线等水生态空间范围划界成果报告》，并配合地方人民政府发布水生态空间范围划界成果公告。根据划界成果，于2018年10～11月，丹江口库区6个县（市、区）人民政府陆续发布了水生态空间范围划界成果公告。划界成果公告中河南省淅川县和湖北省十堰市丹江口市、武当山特区、郧阳区、郧西县、张湾区水生态空间面积分别为49 844.348 hm2（747 665.22亩）、37 524.327  hm2（562 864.91亩）、

2 573.633 hm2（38 604.49亩）、14 732.533 hm2（220 987.99亩）、644.668 hm2（9 670.02亩）、597.938 hm2（8 969.08亩），共计

10.592万 hm2（158.88万亩）。

（3） 实施了界桩和标识牌的测设、修复和增设工作。在丹江口水库建设征地永久界桩的基础上（征地界桩15 188座，水位标示牌24座），开展了永久界桩的普查，统计了损毁和需加固处理界桩的分布和数量，修复损毁界桩和标志牌，增设界桩100座，水生态空间标示牌465个。

2.4完成水域、岸线等水生态空间确权登记

2.4.1工作方法

依据《自然资源统一确权登记办法（试行）》要求，充分利用已有基础底图资料和专题信息资料，开展水生态空间确权登记工作。结合水库实际，确权工作按编制工作方案、划定确权登记范围線、申请登记、发布通告、开展调查、成果审核、发布公告、登簿确认等开展。

2.4.2确权单元

试点工作明确了登记单元与登记机构。统筹考虑水生态空间的完整性和有利于库区经济社会稳定，确定确权登记以县级行政区为界，分为6个登记单元，由县级不动产登记机构按照职责范围，负责对本辖区内涉及的水域水生态空间进行确权登记。

2.4.3主要成果

（1） 制定了水域、岸线等水生态空间范围确权登记技术标准，即《丹江口水库水域、岸线等水生态空间确权登记工作方案》并印发执行。对确权工作依据、目标、单元、原则、范围、内容、方法、步骤以及工作保障等各个环节做出了具体明确安排，统一了技术路线，保证了水生态空间权属确认工作顺利开展。根据实际工作情况，水生态空间范围线内对土地权属达成共识的面积10.26万hm2（153.94万亩），约占水生态空间总面积的97%，未达成共识的约0.329万hm2（4.94万亩）。

（2） 对丹江口水库水流产权进行首次确权登记。依据划定的水域、岸线等水生态空间范围，明确其所有权和功能定位，按照自然资源确权登记的统一规定，实施确权登记。截至2019年3月，涉及的6县（市、区）已完成丹江口水库自然资源首次登记上簿工作。

2.5划定水生态功能分区

岸线功能划分情况如表1所列。

（1） 水域功能分区。丹江口水库是南水北调中线工程水源地，为保护和改善库区水环境，防治水质污染，保证水质安全，水库水域不再另行划分新的功能区，按照饮用水水源保护区进行分区管理，提出管理要求及措施。

（2） 岸线功能分区。综合考虑丹江口水库的自然属性、生态环境属性、经济社会属性，统筹水资源开发利用和生态环境保护目标要求，以及未来经济社会发展需求，对岸段功能进行了定位，共划定岸线保护区、保留区和控制利用区543个，划定岸线面积41.18 km2。

2.6建立水生态空间保护和管理制度

制定水生态空间监管措施是水流产权确权的重要工作内容。试点工作中探索建立了丹江口水库联合监管机制，完善了水域、岸线等水生态空间管理制度。

（1） 编制了《丹江口水库水域岸线保护管理方案》，提出了水域（消落区）、岸线保护利用规划，明确了限制进入类型，合理划定岸线功能区，为今后管理和保护丹江口水库提供了制度依据。为强化部门间的信息共享和协调联动，试点工作探索建立了有效的监管机制，处理水流产权确权工作中的各类问题，积累了丹江口水库水域、岸线等水生态空间管理的经验。

（2） 编制了《丹江口水库自然资源保护协调机制》《丹江口水库自然资源保护考核制度》等一系列加强水生态空间监管的工作机制和制度，并已印发试行，构建了责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的水库保护管理长效机制，为统筹水库自然资源和工程管理与保护，实现“一库清水”目标提供了制度保障[3]。

2.7创建数据共享平台及水流产权“一张图”

数据共享平台整合了2017年度库周约3 000 km2的多光谱卫星影像（亚米级）、土地征收线、特征水位线、行政区划界、相关生态敏感区等基础数据，构建了二维和三维本底场景;整合了各类涉水工程项目、岸线利用项目等数据;录入划界、确权、登记相关数据成果;整理了功能分区规划相关成果数据;构建了水生态空间监管数据库。以上工作为开展水政监察、水资源管理、确权管理、档案管理等工作提供了支持。

丹江口水库水流产权“一张图”以长江委“水利一张图”为基础，进一步开发拓展，并与原“水利一张图”系统集成。丹江口水库“水流产权”一张图是一个庞大的信息聚集平台，整合了丹江口库区大量的基础数据和信息，可实现多部门资源共享。整合“调查、划界、确权、登记、监管”等不同阶段业务空间数据成果，挂接工作过程附件信息、划界确权等工作成果公告信息，实现了资源高效整合与共享。结合多维可视化、权属及资源分布分析等功能，可展现对象权属信息、资源的基础信息、权属人与确权对象的关系信息及对象空间分布，为全面了解水域、岸线等水生态空间的基本情况、满足不同层级用户微观和宏观应用需求提供了信息化工具。

3存在的问题

（1） 水生态空间范围内仍有少量区域未完成确权。

在水流产权确权工作过程中有关方面对水生态空间范围边界线存在较大争议，库区有关各县（市、区）建议对可能引起社会矛盾的部分区域暂不确权。为推进工作，对各方能够达成共识的，先行确权。对尚未达成共识的，待条件具备后再行确权登记。实施确权登记工作后，未完成确权的区域面积约0.329万hm2（4.94万亩），约占水生态空间范围总面积的3.21%。分析其原因为：

① 开展水域岸线等水生态空间确权面临着权属困惑。按照水利部和原国土资源部印发的《水流产权确权试点方案》，水域岸线等水生态空间确权时，要“依据划定的水域、岸线等水生态空间范围，明确其所有权和功能定位，按照自然资源统一确权登记的有关规定实施统一登记”。由于现行法律和《自然资源统一确权登记办法（试行）》没有规定水生态空间所有权，目前有关各方对水生态空间所有权是“什么权利”，所有权主体是谁，所有权与空间范围内的土地所有权、不动产权是什么关系，理解不一致，存在分歧。

② 水生态空间范围划定确权涉及多方利益。水生态空间与地方经济发展空间密切相关，地方与部门间对于后续自然生态空间保护中的责权利存在矛盾。

（2） 水生态空间所有权代表行使主体和行使内容仍未明确。

试点工作划定了丹江口水库水生态空间范围，明确了水域、岸线等水生态空间资源为国家所有，解决了“所有权边界模糊”问题，但水生态空间所有权代表行使主体和行使内容仍未明确。试点工作依据《自然资源统一确权登记办法（试行）》，其未规定水生态空间代表行使主体和行使内容。与此同时，国家自然资源资产管理体制改革正在逐步推进，相关政策仍未明确。在试点工作中，长江水利委员会建议由其作为所有权代表行使主体，并明确行使内容，在登记簿上予以记载。但是，库区县（市、区）有关部门认为，应该按照《自然资源统一确权登记办法（试行）》的要求，“暂不填写，待健全国家自然资源资产管理体制和探索建立分级行使国家自然资源所有权体制改革任务完成后，进行补充记载”。经协商后明确，由长江水利委员会作为所有权申请主体提出申请，但代表行使主体和行使内容可暂不填写，待国家出台相应政策后补充记载。

4成效和建议

4.1工作成效

（1） 科学界定水库水域、岸线等水生态空间范围。

水库水生态空间界线现行法律法规没有明确规定。在丹江口水库管理和保护范围未划定的前提下，结合水库实际，提出以土地征收线作为水生态空间范围边界线。在丹江口水库大坝加高工程勘测设计阶段及后期移民安置和地方经济社会发展过程中，先后出现了3条170 m水位的土地征收线，即2003年实物调查线、2012年丹江口水库建设征地永久界桩测设线和2016年原国土部门批复的水库建设用地范围线，受各种因素影响，3条土地征收线的范围存在一定差异。

试点工作中，分析了中国水库工程建设历史、水库开发任务和管理使用状况以及未来管理需求，提出了依法依规、实事求是、立足实际、统筹平衡、兼顾利益相关方需求的确权原则，采用全面调查、对比分析、征求意见等方法，系统分析了历史原因形成的不同土地征收線及各自用途、内涵及差异，在此基础上确定以土地征收线作为水库水域、岸线等水生态空间边界划定标准，为解决所有权边界模糊、产权监管难等问题提供了可行方案。

丹江口水库初期工程建设于20世纪50～70年代，当时国家相应的法律法规还不健全，按现行法律体系办理划界和确权登记困难重重。试点工作提出的水生态空间划界和确权登记的方法和技术路径，对中国20世纪80年代以前建设的老水库的水流产权确权具有较强的借鉴意义。

（2） 首次提出水库水域、岸线功能区划分方法及分区管控要求。

按照饮用水水源地水库功能要求，以水质保护为核心，提出水源水库水域不划分功能分区，按照饮用水水源保护区实行严格管控。

提出了岸线划定标准及功能分区分类、划定原则和方法，并分区明晰用途和管制要求，明确了解决保护难、监管难的方向。充分考虑了防洪安全、供水安全及生态环境保护要求，划定岸线保护区、保留区和控制利用区543个，划定岸线面积41.18km2，并提出相应管控要求。

（3） 创建水库水生态空间确权技术体系。

以丹江口水库为试点，首次提出了水库水域、岸线等水生态空间确权技术体系，包括水域、岸线等水生态空间调查技术、范围划定方法、确权登记内容及要求、水库水域岸线保护管理制度等，解决了水库水流产权确权登记过程中的重点难点问题，为丹江口库区6县（市、区）提供了符合水流产权确权登记和自然资源统一确权登记工作要求的归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权成果。

（4） 建立了中国第一个水库水流产权调查确权数据共享平台。

创建了“调查+确权+管理”相结合的水流产权“一张图”框架体系，按照基础本底数据从图上来、工作过程以图协同、工作成果到图上去的技术路径，提出并研制了适用于水生态空间数据整合入库的软件工具，突破了多源、异构与海量数据集中管理的关键技术，集成创新了水流产权确权数据服务应用新模式。

（5） 试点探索的监管制度和措施，与“河长制”“湖长制”共同构成水库完整的监管和保护体系[4]。

目前，国家正在全面推行“河长制”和“湖长制”，丹江口水库库区周边的十堰市、南阳市已全面推行河长制，将丹江口水库以及入库河流全面纳入了监管和保护范围，从制度上保证水源地的水质安全。试点工作编制的《丹江口水库水域、岸线管理保护方案》提出了水域（消落区）和岸线保护利用规划，明确了限制进入类型，合理划定功能区，为今后管理和保护丹江口水库提供了制度依据。同时，试点工作制定了一系列加强水生态空间监管的工作机制和制度。

上述方案、制度和机制，与“河长制”“湖长制”共同构成了丹江口水库完整的监管和保护体系。

4.2建 议

（1） 加强顶层设计，加快推动丹江口水库水域、岸线管理制度升级完善。试点工作制定的管理制度由于受到时间较短、上位法律制度不健全等因素影响，管理成效受到影响，如《丹江口水库管理办法》若以流域机构名义印发，对地方的约束力有限。建议国家层面出台关于丹江口水库保护的法律法规，从水库重要的生态保护地位出发，进一步明晰权责、理顺管理体制，修订完善相关管理制度，推动制度升级，建立健全完善的丹江口水库水域、岸线管理体制机制。

（2） 妥善解决试点遗留问题。目前，水生态空间范围内仍有约3%的部分区域未完成确权登记，而这部分区域往往都是人员密集区、可开发或待开发利用区域，如临近淅川县城的库区支流老灌河左岸约12 km岸线、约360.00 hm2（5 400亩）争议土地，右岸约13 km岸线、约155.33 hm2（2 330亩）争议土地，右岸部分已被建成为城市永久道路和城市景观，对水库构成安全隐患。建议有关方面本着“尊重历史、着眼现状”原则，对存争议的区域，加强协调、沟通，合情合理合法地解決遗留问题。

（3） 加强成果运用。建议有关方面推动试点成果的运用，实现与丹江口水库管理部门信息共享互通，为地方水政监察、水资源管理、确权管理、档案管理等部门提供相关信息、资源的使用权限，充分发挥试点成果的作用。

5结 语

丹江口水库水流产权确权试点，是践行长江经济带发展战略的重要举措，试点改革创新推动新阶段水利高质量发展与保护。

通过在丹江口水库开展水域、岸线等水生态空间确权试点，以土地权属为基础，针对水库水流特点，探索征收范围线登记单元划定方法，着力解决长期以来丹江口水库水流边界不清、权属不明等问题，提出的水库水域、岸线功能区划分方法及分区管控要求符合丹江口水库实际，有力加强了库区水资源与水生态保护，建立的水库水流产权调查确权数据共享平台为有关部门和单位开展水政监察、水资源管理、确权管理、档案管理等工作提供有效服务。

针对试点实施过程中存在的困难和问题，拟进一步加强研究和探索，深化水流产权确权相关工作，充分利用试点成果，实现水域、岸线管理工作更大突破，不断提升水利治理能力和水平。

参考文献：

[1]水利部，国土资源部.关于印发《水流产权确权试点方案》的通知（水规计﹝2016﹞397号）[Z].北京：水利部，2016.

[2]水利部，国土资源部.关于丹江口水库水流产权确权试点实施方案的批复（水规计﹝2017﹞301号）[Z].北京：水利部，2017.

[3]彭森，中国改革年鉴编纂委员会.中国改革年鉴2019[M].北京：中国改革年鉴出版社，2019.

[4]王冠军，廖四辉，戴向前，等.水生态空间确权试点总结与思考[J].中国水利，2020（17）：3.

（编辑：赵秋云）